重庆城市社区管理体制的完善

重庆城市社区管理体制的完善

刘建茂

（中共重庆市委党校，重庆，400041）

摘　要：城市社区管理是建立和完善基层社会管理的必经之路。为此，包括重庆在内的众多省市开始改革探索社区管理体制，城市社区管理取得了一些成效。但未能从根本上动摇城市社区管理存在的体制性矛盾。笔者以重庆市渝中区为例，试图对解决城市社区管理体制改革做出有益的探索。

关键词：体制　社区管理　城市　重庆

1　城市社区管理体制的定义及重要意义

1.1　城市社区管理体制的定义

社区，英文是community，最早出现在德国社会学家滕尼斯的著作中，指人们生活的共同体和亲密的伙伴关系。而城市社区，指在特定的区域内，由从事各种非农业劳动的密集人口所组成的社会。^［1］社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作出规模调整的居民委员会辖区。^[1]

管理，指社会组织中为了实现预期目标，以人为中心进行的协调活动。^［2］体制，指的是国家、国家机关、企业、事业单位等的组织制度。^［3］管理体制，是指管理系统的结构及各个子系统的组织构成方式和权限划分，其中最核心的是组建组织机构。社区管理体制是指社区管理的组织体系及运转模式，它以社区管理的基本内容为基础，与社会外在的环境和社区发展的方向相适应，是实施管理的组织结构、职能权限划分和管理方式、工作方法的总和。^［4］

1.2　研究城市社区管理体制的重要意义

①研究城市社区管理体制，有助于不断增强社区居民幸福感。

社区工作直接关乎社区居民的幸福生活。城市社区管理，归根结底，是对社区居民的管理和服务。搞好城市社区管理，最直观的是增强社区社会建设的能力。即社区工作拥有一套高效的、以民生为导向的工作体系和制度方法，使社区居民能够切身感受到实实在在的好处。城市社区管理体制改革有助于推进城市面貌的变化，有助于逐步实现社区教育、医疗、卫生、社会保障等基本公共服务均等化，有助于化解社会矛盾和维护社会的和谐稳定。

②研究城市社区管理体制，有助于不断推进政府行政管理改革。

城市社区管理原本属于基层群众自治的范畴。但由于国家经济发展重心和历史原因等因素，使得城市社区管理表现出很浓的行政化色彩。改革城市社区管理体制，首当其冲的就是要推进政府职能转移，理清政府行政管理和社区自治的关系，调整政府和社区工作上的法律关系，尤其以调整基层政府及其派出机构的职能为重点。一直以来，基层政府职能是行政管理改革的重点和难点。研究城市社区管理体制，可以为往后的政府改革实践提供理论参考。

③研究城市社区管理体制，有助于不断推进基层群众自治制度。

基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一。城市社区管理属于基层群众自治范畴。由于社区管理长期行政化运作，基层群众自治功能显得较弱。随着经济社会发展，党委和政府越来越重视基层群众自治。研究城市社区管理体制，有助于建立健全社区居民参与社区自治事务的渠道和制度；有助于建立健全社区居民自治的居规民约；有助于建立发展社区社会组织和社区经济发展组织；有助于推进社区居民参与意识和民主意识的发展。

④研究城市社区管理体制，有助于中国特色社会管理体系的完善。

城市社区管理体制，是加强和创新基层社会管理的主要内容之一。胡锦涛总书记在2011年省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出当前要重点抓好的八项工作，其中第四项指出“要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”

2　重庆市城市社区管理体制的主要问题分析

十七大以来，重庆市各级党委、政府高度重视城市社区管理工作，普遍成立了以党政领导为负责人的城乡社区建设工作领导协调机构，将社区建设工作纳入了当地经济社会发展总体规划和政府年度工作目标，形成了党委政府统一领导、民政部门牵头、相关部门配合、社会力量支持、群众广泛参与的城乡社区建设工作格局。当前重庆城市社区管理体制改革中出现林林总总的问题，但总体表现为：

2.1　权限划分方面

2.1.1　街道办事处行政管理和服务的范围不明晰

根据1954年通过的枟城市街道办事处组织条例枠，计划经济时代我国各地建立的街道办事处只有三项任务：一是办理市、市辖区政府有关居民工作的交办事项；二是指导居民委员会的工作；三是反映居民的意见和要求。但随着我国进入改革开放时代，一些街道办事处的任务增加到了30多个方面100多项。^［5］但无明确的制度规范，造成越权管理或违法管理（无权管理）。

2.1.2　社区居委会的性质和职能定位不明晰，承担过多行政事务工作

枟城市居民委员会组织法枠第二条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但在实际运作中，居民委员会更多地沦为基层政府的下级机构——“准政府”。以渝中区某社区居委会为例，不计“上级”交待的小型的临时性工作，仅2011年较大的工作就有7大项。分别是星级和谐社区考评；居委会换届；危旧房改造和辖区环境整治；信访稳定和重点人群稳控；文明城区创建和文明劝导；网格化管理；工会（100个）、党组织（5个）和团组织（不限）组建工作；国家安全社区创建工作。

2.1.3　街道和社区管理“权责不对称”

街道和社区承担了繁重的社会建设和城市管理任务。但“上级”还没有完全做到“权随责走、费随事转”，把相应的职权、资源、手段等赋予街道和社区，导致街道和社区开展工作无手段、协调部门无权力、服务群众无资源。

2.2　人员和组织管理方面

2.2.1　社区工作仍然缺乏高素质的人才队伍作支撑

社区管理是一项综合性的工作，急需拥有良好专业素质的工作人员。由于缺乏适用于所有工作人员的制度性的激励和保障措施，导致：专业社区管理人才来源少；社区很难留下真正的人才；在职工作人员热情不高。

2.2.2　部分社区党组织管理乏力涣散

党的基层组织是我们党执政为民最为重要的组织基础，党的基层组织和基层干部是加强和创新社会管理、做好群众工作最基本、最直接、最有效的力量。但部分社区党组织软弱涣散，战斗堡垒作用不强，发挥不了领导社区自治的作用；一些街道社区党员干部理想信念动摇，党员意识淡化，先锋模范作用不明显。

2.2.3　社区管理组织结构设置不科学，上宽下窄呈“倒金字塔”形

现代管理强调建立扁平化的组织形态，更有利于科学地管理和服务。但当前的城市社区组织构架，仍然保持着20世纪50年代的区、街、居三级组织。这种组织结构不符合当前社区发展的需要。机构设置与权限呈“倒金字塔”形，“上面千条线，下面一根针”。真正扎根于社区，服务于社区的管理和工作人员比较少。这大大降低了管理和服务的效率。

2.2.4　社会组织发育不足，社区组织发展呈现不平衡趋势

多元化的社区组织架构中，政治方面以党的基层组织、街道办事处、居民委员会、居民监督委员会、居民小组等基层组织为主，实现党组织领导之居民自治机制；经济方面，非公有制经济组织快速发展，股份制、股份合作制成为重要的企业组织形式，专业合作社、行业协会等社会化服务组织雨后春笋般出现；社会方面，出现议事会、文化协会等组织。但总的来说，社会组织普遍发展不完善，比政治组织要弱小得多，呈现“政强社弱”的特点。

2.2.5　社区公共资源紧张，建设经费无稳定来源

社区公共资源来源无非有三种：捐赠、行政拨付、自筹。由于社区底子薄，繁多的社区事务使得社区公共资源经常处在拮据的层面。社区管理存在诸多难点，预示着社区建设和管理需要大量资金。但社区的性质决定社区经费没有固定的经费来源。再加上政府职能向社区的倾斜，社区工作经费难以落实，社区建设和管理经费紧张。

2.3　社区管理制度和运行方面

2.3.1　社区众多工作具有浪费、重复等特点，居委会工作人员不堪重负

仅以社区舆情日记为例，渝中区为了将社区了解民情事务制度化、考核化。印刷了精美的舆情日记给社区居委会。“上级”随时变更格式或增加一些考核内容，居委会就得重新做，整日忙于抄写各类事务性文书。社区居委会承担着过多的行政管理职能，工作量过大，工作人员经常处于疲于应付状态。仅以渝中某社区书记为例，一人就兼任30多项职务。其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发挥自己应有的社会管理职能。

2.3.2　社区缺乏定制的居规民约

社区要发挥出良好功能，必须有一系列的制度规范和管理程序。既要确定组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，又要规范对越轨者宽容的限度。社区内未形成全体社区居民需共同遵守的行为规范，对行为越轨者没有制度和程序性的惩处办法。

2.3.3　社区居民和驻社区组织参与不足

在目前的经济条件下，中国社区居民参与社区建设的热情很难高涨起来，居民的关注点集中在提高生活水平上，对于社区事务呈现普遍冷漠的态势。驻社组织（如辖区内的市、区属机关和企事业单位）与街道办事处无有效的政策、法律关系，参与显得可有可无、模棱两可。

综上所述，当前城市社区管理体制总体表现为：社区管理行政化色彩仍然较浓和社区自治色彩淡薄。深究其背后的原因，得出结论：

一是政社分离不到位，造成社区管理行政化色彩较浓。

政府与社会职能的权力界限不明。政府职能层层下移，基层政府不胜承担，在群众动员有效性日益减弱的情况下，政府职能不断外溢，许多社会管理事务事实上逐渐由社区来承担。原本政社分离有利于保持基层社会活力，同时又能保持国家对基层的控制，但基层政府改革的不彻底又使得政府自身陷入更多的利益冲突难以自拔。

二是基层社会管理长期未获重视，造成社区自治色彩淡薄。

2003年“非典”事件以前，中国发展的重心在于经济建设，社会管理严重滞后。另一方面，改革开放后整个中国社会百废待兴，使得在有限社会资源供给的前提下，分到社区建设方面的资源本来就少，因此，基层社会管理发展极其缓慢。

3　完善重庆市城市社区管理体制的对策思考

胡锦涛总书记指出，应发挥基层党组织“一个核心、三大作用”：建立健全以党组织为核心、基层政府行政管理和基层群众团体、自治组织管理相结合的基层社会管理格局；充分发挥基层组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用。

城市社区管理体制的改革目标是政府主导和社区自治相结合的混合型管理模式——建立以社区为基础的基层社会管理格局。即实行以街道党工委组织为领导核心，以区-街道政府为主导，驻社区企事业单位、社区社会组织和社区居民等参与协同的管理模式。

3.1　强化党委领导

3.1.1　转移工作重心

街道社区党组织把工作重心转移到社会管理和公共服务上来，自觉把服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿党组织活动始终，引导和动员广大党员、群众团体、自治组织积极参与群众工作实践，发挥在文明和谐社区建设中的领导核心作用。

3.1.2　街道党工委领导

街道党工委，要整合各种管理和服务资源，搭建服务群众的载体和平台，完善物质经费保障机制，经常分析辖区内的社会形势，有针对性地落实工作措施，把党的政治优势、组织优势转化为管理、服务优势。

3.1.3　发挥社区党员干部先锋模范作用

街道社区党组织书记和党员干部是加强社会管理、做好群众工作的骨干力量。特别是社区党组织书记是具体的组织者、推动者和实践者，是直接责任人，要带头履行职责，带头联系服务群众，带领、激励广大党员和基层社会工作者、志愿者自觉投入。

3.2　完善区—街道政府行政管理

3.2.1　加快政府职能转移，实现政府对社区专业事务的管理

社区专业管理集中于专业部门统一负责，以条为主。政府是社区行政事务责无旁贷的管理主体。这类专业管理主要涉及专业技术性较强以及需要配合行政执法的事项，包括城市管理、社会治安、市政管理、环境保护等方面。将街道和居委会承担的专业性行政事务完全剥离给相应的职能部门，由各职能部门直接进行管理，不得在随意下放到社区，强化专业职能管理部门的责任和管理效能。

3.2.2　明确区—街道政府的管理职责，推进依法行政

继续政府职能转移。调整政府和社区工作上的法律关系，尤其以调整基层政府及其派出机构的职能为重点。以法律形式明晰政府、社区内其他组织与基层社区组织各方的权责关系。推进依法行政及相关社区建设和管理政策法规的出台，尤其是对于基层社会治安与基本福利的保障。

3.2.3　推动地方强化社区经费保障，落实“权随责走、费随事转”

将社区工作经费、活动经费纳入财政预算，并建立正常增长的机制。逐步把社区工作者的养老、失业、医疗、生育、工伤纳入社会保障体系。拓宽经费来源渠道。推广地方政府部门及时拨付社区承办事项经费，实行“政府购买”的方式，保证社区有足够财力和资源进行社区建设和为社区居民服务。

3.3　完善社区群团和自治组织管理

3.3.1　明确社区居委会职责，实现居委会综合管理

依法组织居民开展自治活动；依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作；依法依规组织开展有关监督活动。综合管理下移到社区层面统一负责，以块为主。政府对社区的综合管理主要指对社区行政性事务的管理，其功能主要在于服务社区、协调政府各部门在社区建设管理中的条块关系，以及监督职能部门和社区组织的工作。

3.3.2　逐步实现社区居委会和群团组织分离，完善群团组织作用

基层群团组织是党的外围组织，担负着一定的政治任务。现代管理强调专业管理，逐步实现社区居委会与群团组织分离，真正实现群团组织的作用。通过党建带群建，加强社区群团组织建设，发挥其联系服务群众的优势。

3.3.3　积极发展社区社会组织

提升社区社会组织能力，推动社区社会组织的发展。一是实行社会组织的有偿服务原则。通过政府购买和提供政策性的支持与资助，推动专业化社会组织的发展，提高社区公共服务能力。二是政府在外部对社区社会组织进行宏观的支持、规范和引导。三是积极开展社区志愿者注册登记管理，建立志愿服务激励机制，壮大社区志愿者队伍。四是加强物业管理。

3.3.4　建立高效、高素质的专业社区管理人才队伍

逐步建立一支政治素质好、业务能力强、执法水平高、工作作风硬、热情服务市民的新型社区工作者队伍。

3.3.5　完善社区管理各项制度规范，推动社区参与

加强建设社区的居规民约。使基层自治组织具备在协商民主制度基础上较强的管理能力。社区居委会完成社区法定组织事务；居民通过集体行动完成社区邻里互助事务。社会组织是公民参与的好载体。大力发展社会组织，将居民组织起来参与社区建设，不断促进社区居民参与社区公共事务。落实驻社区组织参与社区建设的责任，推进共驻共建。

参考文献

［1］郑杭生.社会学概论新修［M］.北京：中国人民大学出版社，1994：351-352.

［2］周三多.管理学：原理和方法［M］.4版.上海：复旦大学出版社，2006：11.

［3］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典［M］.5版.北京：商务印书馆，2005：1343.

［4］鲍日新.社区管理理论与实践［M］.大连：大连海事大学出版社，2004：245.

［5］汪大海，等.社区管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：37.

【注释】

[1]参见2000年中办国办枟关于在全国推进城市社区建设的意见枠（中办发【2000】23号）文件。