重庆市城镇养老服务社会化问题研究

重庆市城镇养老服务社会化问题研究

齐　倩

（重庆大学贸易与行政学院，重庆，400030）

摘　要：重庆市是西部第一个进入老龄化社会的地区，截至2010年，重庆市65岁及以上老年人口已超过330万，占全市总人口的11.55%。这些触目的数字告诉我们一个不争的事实——重庆市人口老龄化趋势已经十分明显，如何面对这场银色浪潮的冲击，成为摆在人们面前的一个崭新课题。实践表明，仅靠传统的居家养老和公办养老机构弥补不了巨大的养老需求，因而养老服务的社会化为人们呈现出了一种新的解决问题的视角。本文从养老服务以及养老服务社会化的内涵入手，分析了重庆市发展社会化养老服务的现实条件，指出了发展过程中面临的机遇与问题，并在分析与借鉴国内外养老服务社会化典型模式的基础上，针对重庆市养老服务的具体情况，对其发展思路、模式及保障措施进行了探讨。

关键词：重庆　养老服务　社会化　发展模式

引　言

目前，全世界60岁以上老年人口总数已达6亿，有60多个国家的老年人口达到或超过人口总数的10%，这就意味着这些国家已经进入了人口老龄化社会的行列。根据联合国在第二届老年大会上发布的数据显示，到2025年，中国老年人口将占总人口的20%，到2050年，甚至可能达到40%。由于我国经济发展水平相对较低，加之对人口老龄化的严峻形势估计不足，导致养老机构的服务水平相对较低，养老服务不够专业，尚未形成产业。

截至2010年底，重庆市60周岁及以上老年人口达539万，占总人口的16.44%。据人口专家预测，到2036年，重庆60岁以上的老年人口将达到1 084万人，占总人口的25%以上。对迅速进入老龄化社会的重庆市而言，未来养老服务将具有庞大的需求。因此，探索多种形式养老，满足老年人对养老服务的需求，应对人口老龄化挑战，大力推行养老服务社会化就成了重庆未来发展的必需。

1　养老服务社会化的基本内涵

1.1　养老服务的内涵

养老服务（Endowment Service）是指为老年人提供必要的生活服务，满足其物质生活和精神生活的基本需求。

1.2　养老服务社会化的内涵

养老服务社会化（Endowment Service Socialization）是指以构建居家养老和机构养老为基础，社区养老服务为依托，其他养老方式为补充的运转协调、服务高效的新型老年社会福利服务体系和养老服务模式，是适应人口老龄化发展形势，满足众多老人养老服务需求的重要途径。

养老服务社会化的基本内涵可以从三方面进行分析：

1.2.1　投资主体多元化

投资主体包括由一开始的政府、家庭、社会力量等，逐步形成由国家、集体、企业、个人组成的多渠道投资体系，“公办民营”“民办公助”等多种所有制养老机构走向共同发展的局面。

1.2.2　服务对象公众化

服务对象主要包括了“三无”老人（无法定赡养人、无经济收入、无劳动能力）和“五保”老人，同时面向全社会的老年人。

1.2.3　服务方式多样化

养老服务社会化体系主要包括居家养老服务和机构养老服务，与此同时，上门、包护、日托等各种社区服务的方式也日益发展完善。^［1］

2　重庆市养老服务社会化的现实条件分析

2.1　重庆市养老服务现状

据资料推算，早在1995年重庆市就已经开始进入老龄型社会，是西部第一个进入人口老龄化社会的地区。十几年来，重庆市人口老龄化程度急速攀升，并呈现“老龄化不断加深、高龄化快速发展、‘空巢’化日益突出”的特点。

①老年人口数量迅速增长，占总人口比重不断上升。

按照联合国的标准，一国60岁以上人口占到10%或65岁以上人口占到7%就进入老龄化社会。据资料显示，2010年重庆市65岁以上老年人口达333.41万，占全市总人口比重为11.55%，老龄化趋势愈加严重。到2036年，全市老年人将突破900万，占总人口的25%以上，将是重庆人口老龄化的最高峰值年。^［2］（如图1所示）

图1　重庆市2003—2010年65岁及以上老年人口数量

②男女性别比例失调，出生水平继续走低，老龄化趋势进一步突显。

据统计，2010年重庆市常住人口男女性别比为102.4∶100，即如果有100位女性，男性则有102.4名；新生儿男女性别比为112.28∶100。另外，在全市常住人口中，0—14岁的人口有489.8万人、15—64岁的有2 061.4万人、65岁及以上的老年人有333.4万人，相对于2009年老年人口增长了8万人。^［3］如图2所示。

图2　重庆市2000—2008年男女总人口数量

③“空巢老人”不断增多，养老设施严重不足；“银发经济”微利中艰难前行，养老服务社会化受阻。

截至2010年底，全市有老人330多万，且以年均3.86%的速度增长。“空巢老人”的数量也以较快的速度不断攀升。据统计，重庆市共有1 262个养老机构，提供床位68 464张。其中9个区县尚未建立县级社会福利院，3个区县社会福利院床位不到50张。平均74名老人才有一个养老床位。因政府投入不足，养老机构的床位仅为社会需求的三分之一，还有20万以上的老人急需养老服务。

虽然养老服务是朝阳产业，但因为经营养老服务机构不能给投资者带来可观的经济收益，抑制了养老机构的建设，养老服务社会化进程受到影响。

2.2　重庆养老服务社会化发展的机遇

①国家政策和国家战略部署频频青睐重庆，重庆未来经济总量将不断提升，为养老服务的发展奠定坚实物质基础。

胡锦涛总书记“3.14”总体战略部署中要求重庆要在西部率先实现小康社会。国务院3号文件中将重庆健全社会保障制度，率先探索建立农村养老保险制度作为重要内容。随着重庆长江上游经济中心地位的逐渐确立，经济总量的大幅度提升将为养老服务社会化提供重要支持。

②“银发浪潮”即将来袭，“银发经济”产业具有广阔的发展前景，养老服务社会化是时之所需。

随着我国人口出生率和死亡率的下降，重庆将迎来“人口红利期”，“银发浪潮”将席卷全国。同时由此而带来的“银发经济”巨大的发展空间将为养老服务社会化的发展提供可能。养老服务社会化的前瞻性和适时性进一步凸显。

③重庆将建设“全国养老服务社会化示范区”，加快养老服务社会化体系建设刻不容缓。

国务院办公厅转发民政部等部门枟关于加快实现社会福利社会化的意见的通知枠（国办发［2000］19号）、财政部和税务总局枟关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知枠（财税［2000］97号）和枟重庆市人民政府关于加快实现社会福利社会化的通知枠（渝府发［2001］6号）将为重庆建设“全国养老服务社会化示范区”提供政策支持和引导。

2.3　养老服务社会化过程中面临的问题

2.3.1　养老机构数量少、规模小

截至2010年底，重庆市共有各类养老机构1 262家，总共提供床位68 464张，但是仍然不能满足330多万老年人口对床位的需求。囿于资金和政策因素，养老机构规模普遍较小，内部服务设施不完善，服务种类不全，延缓了养老服务社会化的进程。

2.3.2　发展养老服务的资金匮乏，后劲不足

一方面由于政府对公办社会福利机构资金投入不足，导致服务功能不完善，公办福利机构在社会福利事业中的示范、辐射作用有待提升；另一方面，民办养老服务机构前期投入较大，加之得到政府和银行的资助较少，导致民办养老服务机构发展迟缓、数量较少、民间投资积极性不高。

2.3.3　服务人员整体素质偏低，养老服务存在许多空白

公办养老机构由于管理体制问题，工作人员出现年龄偏大、文化水平偏低、护理人员不够专业等现象。同时，在服务方面，缺乏社会组织的参与，对老年人精神生活的关注不足，养老服务社会化还存在较大的发展和完善空间。

2.3.4　家庭养老功能弱化，养老服务社会化问题亟待解决

随着经济的发展和社会的变革，家庭子女数量减少，代际居住方式发生变化，“失业人士”和“孝顺子女”发生角色冲突等问题日渐突出，家庭的养老功能正在逐渐弱化。大力推进养老服务社会化，使之作为家庭养老的有力支撑已是大势所趋、势在必行。

总之，养老服务总体上还没有跳出传统的服务范围、服务方式和服务手段的界限，老年人的养老服务需求尚未得到满足。因此，必须采取多元化的手段，利用各种资源，促进养老服务社会化的不断发展。

3　养老服务社会化将促进重庆成为西部乃至全国社会福利水平较高的典范代表——国内外养老服务典型模式的分析

3.1　英国的“社区老年服务”模式

社区照顾是英国老年服务采取的主要形式之一。它始于20世纪50年代，最初是针对“院舍式照顾”的种种弊端提出来的；至20世纪70年代，在英国各地已经相当普及。它是当代发达国家社区老年服务工作的一个范例。^［4］

英国的社区老年服务模式主要包括以下三个方面：

3.1.1　正规化的服务体系

工作体系由管理人员、关键工作人员和照顾人员组成，一般都是专业的社会工作者以及半专业的辅助工作人员。政府对工作人员的任职资格和职责都有明确规定，并对其所从事的工作提供一定的服务补贴。

3.1.2　多样化的服务形式

从提供住家支持照顾，到给需要深度照顾者提供日间照顾，一直到更高需求的人士提供的住院照顾和长期护理服务等，英国的社区照顾已经形成了一个关怀的体系。通过对社区活动中心、暂托处、老年公寓、小型老人院等设施的不断完善，为年老者提供物质支援、生活照料、心理支持等整体关怀服务。

3.1.3　完善的监督体系

政府采取项目管理的模式，各个工作环节以及工作人员都有一套完整规范的工作管理和评估体系。在执行过程中，机构内的人员培训、设施配置、服务标准、服务价格等，都受到政府工作人员的定期检查与监督。

3.2　新加坡的“以房养老”模式

新加坡的“以房养老”模式，最早在20世纪80年代中期由美国新泽西州劳瑞山的一家银行首先创立，即60岁以上的老年人把住房抵押给有政府背景的公益性机构，由公益性机构一次性或分期支付养老金，老人去世时产权由该机构处分，“剩余价值”交给其继承人的一种养老模式。新加坡是实施该模式比较成功的一个国家。^［5］

新加坡“住房养老”模式具体情况有以下三种：

3.2.1　组屋出租

允许符合条件的组屋（由新加坡政府出资为普通收入居民建造的公共房屋）拥有者出租全部或者部分居室来换取养老收入。

3.2.2　住房置换

拥有较大面积的老年夫妇对可以将现有住房置换成面积较小的住房，以大换小后获得的净收入用作养老日常开支。

3.2.3　“倒按揭”

老年退休者将住房抵押给金融机构，按月从该金融机构获得现金收入，退休者仍居住在自己的住房内。当该退休者死亡、出售该住房、搬出或原先商定的贷款期限到期时，抵押变现并结算利息。

3.3　香港的“院舍照顾”模式

院舍照顾是香港老年服务体系中的一大支柱，此种模式的不断完善极大地推动了香港老年服务社会化的进程。^［6］

香港的院舍照顾模式主要包括两方面的内容：

3.3.1　非营利组织办院舍服务

社会福利署定期对非营利组织兴办的养老院舍进行牌照审核、评估，院舍需要定期向福利署汇报服务统计资料，并制定有效机制让公众提供意见，确保有效的财政管理。社会工作者在院舍的管理工作中起着监督和组织活动的重要作用。

3.3.2　私营养老院提供安老服务

政府资助下的“买位计划”和“改善买位计划”是私营养老院发展的很大诱因。^［7］政府通过施行发牌制度（即对符合规定的私营养老院颁发经营牌照）不仅提高了私营养老院的服务质量，而且缓解了老人轮候时间过长的压力。私营养老院参与安老服务极大地促进了香港“银发经济”的发展。

4　重庆市养老服务社会化的发展思路和发展模式探讨

4.1　指导思想

要坚持以“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，积极推进养老服务社会化进程，按照“政府引导、政策扶持、社会参与、老人受益”的工作思路，切实保障城市“三无”对象和特困高龄老人的基本服务需求，进一步提高全市老年人的生活水平和服务质量，努力促进和谐重庆建设。

4.2　目标任务

以满足老年人生活照料需求、保障特困高龄老人基本日常生活、为老年人提供多元化服务为出发点，在进行社区居家养老服务试点探索的基础上，全面推行社区居家养老服务工作。实现养老服务主体多元化、服务对象公众化、服务形式多样化、服务方式市场化、服务标准规范化。

4.3　坚持的原则

①坚持政府主导与社会力量参与相结合原则；

②坚持政府购买服务与市场化运作相结合原则；

③坚持先重点保障老年人中的“三无”老人和特殊困难群体老人，再逐步惠及全体老年人的原则；

④坚持专业化居家养老服务与院舍养老服务相结合原则；

⑤坚持具体问题具体分析，实行无偿服务、低偿服务和有偿服务相结合原则。

4.4　重庆老年服务社会化发展模式设计

综观国内外比较成熟的养老服务社会化的模式，本文从社会化的居家养老、社会化的院舍养老两大方面概括出重庆养老服务社会化的建设和发展模式。

4.4.1　社会化的“居家养老”

社会化的居家养老是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。

①宣传尊老爱老家庭美德，发挥家庭养老的主体作用。一是要鼓励有经济能力的子女在家庭中由自己来赡养父母。二是要充分发挥居委会的作用，开展文明家庭创建活动。三是要在全社会广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，切实保障老年人的合法权益，从法律、道德、教育等层面强化养老敬老的社会氛围。

②以信息化为手段，以会员制为形式，依托物业公司，建立社区内部的“虚拟养老院”。这是一种以通信技术为硬件平台支撑，以居家养老对象会员制、家政服务队伍员工制服务的全新养老形式。作为养老服务产业的孵化器，虚拟养老院借助网络信息平台，将个性化的养老服务需求和分散的养老服务资源有机结合起来，通过企业化员工制管理、标准化规范化培训、制度化管理考核等工作机制，有力带动养老服务产业化发展。^［8］

图3　社会化的“居家养老”模型

图4　虚拟养老院社区服务平台运作模型

③拓宽社区内部老年活动中心服务内容，鼓励社会各方积极参与。社区应在居委会的组织下尽快建立老年活动中心，并不断拓宽服务内容，促使服务内容的多元化，积极开展心理疏导、电话送餐、爱心日托等服务。同时，社区活动中心服务的开展，需要一支稳定的志愿者队伍，因此社区应积极联络与吸纳志愿者以及社会工作者参与到老年服务中来。

4.4.2　社会化的“院舍养老”

社会化的院舍养老是以多元化的投资主体兴办的正规化的院舍为载体，以老年人日间照料、生活护理、休闲娱乐和精神慰藉为主要内容，以专业化的集中居住服务为主要形式的养老服务体系。

①积极推进公办养老院向综合养老服务中心转型。政府应积极推动公办养老院的转型，扶持公办养老机构向专业化、多样化、规模化的方向发展。2010年5月份在巴南区开工的重庆首个国家级示范养老机构是一个很好的范例。它在重庆第一福利院的基础上扩建，扩大了规模，增加了床位，服务内容更加丰富，增加了休闲娱乐、医疗保健、临终关怀、心理辅导等各种项目。这座“森林福利院”将对重庆市各种养老机构起到良好的示范作用。^［9］

图5　社会化的“院舍养老”模型

图6　重庆第一社会福利院国家级“养老岛”效果图

②鼓励民间非营利组织兴办养老机构。就养老服务体系中的民间非营利组织而言，它作为政府养老事业的一种辅助力量，政府应予以积极支持，要在制度设置方面积极发展养老服务体系中的民间非营利组织，促进养老服务的社会化。具体应做到：一是推动民间非营利组织自身的公信力建设。^［10］完善自身内部治理结构，建立资格认证和等级评定制度，提高内部人员的专业知识和职业道德水平。二是加大政策扶持力度。通过在税收上给予减免税资格，无偿或低价提供开业场所，将其从业人员纳入城镇职工基本社会保障体系等政策，保障民间非营利组织的有序发展。三是优化对民间组织的管理监督，实现管理法规的统一、明确和透明化。一方面加强政府登记管理机关（即民政部门）的执法、监督和投诉受理职能；另一方面逐步建立广泛的社会监督体系，包括独立的第三方评估、行业自律、媒体的监督、捐赠人和公众的监督等。

③为私营养老机构的兴办与发展留足空间，大力发展“银发经济”。养老服务作为一种朝阳产业，拥有广阔的潜在市场。政府应发挥自身引导作用，对私营养老机构进行政策上的大力扶持，同时完善监督机制，推行“发牌制度”，积极鼓励私营养老机构的发展，推动老年服务产业化进程。

5　重庆市养老服务社会化的保障措施

养老服务社会化是贯彻落实胡锦涛总书记“3.14”总体战略部署和国务院3号文件的重要举措之一。要在政府的领导和社会各界的积极配合下，以科学的方法为指导，做好政策保障、体系保障、制度保障、资金保障、管理保障和宣传保障“六大保障”功能，争取早日建立适度普惠型的养老服务社会化体系。

5.1　政策保障——发挥政府核心作用，完善相关政策

各级政府要发挥在社会养老服务中的核心主导作用，进一步提高对养老服务的公益性质认识；要高度重视社会福利事业，把社会福利事业纳入社会经济发展整体规划，统筹安排；充分发挥市、县、乡（镇、街道）各级政府对养老服务设施建设工作的领导组织和示范带动作用，整合各方面资源，加快养老服务设施建设，确保养老服务设施建设任务的顺利完成。同时要不断完善养老服务社会化的相关政策，扩大政策优惠范围，扶植民间力量参与养老服务。

5.2　体系保障——做好体系完善工作，构建完备体系结构

强化扶持力度，在继续面向城乡特困老年群体办好公办养老机构的同时，着力建设以社区居家养老为主的服务体系，加快形成“以居家养老为基础、社区养老服务为依托、机构养老为补充，投资主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化、覆盖城乡的社会养老服务体系”；实施养老服务设施建设省级示范工程、区县级小康工程、乡镇（社区）广厦工程，继续建立和完善养老服务设施体系建设。

5.3　制度保障——制定服务规划，加强制度建设

制定基本养老服务体系建设规划，统筹安排“十二五”时期养老服务基础设施建设。应根据实际情况制定或修改市和各区县枟社会福利机构管理办法枠枟老年人权益保护实施办法枠枟民办养老机构管理办法枠枟社会福利机构监督制度枠枟社会福利政策落实制度枠枟社会福利政策协调制度枠等政策制度，使养老服务事业的有关法规政策能够落实。

5.4　资金保障——重视多方资金筹措，提高资金利用效率

首先政府要增加财政投入建立社会养老福利事业发展基金，构建基金与社会经济的同步增长机制，要把社会养老福利事业经费纳入财政部门预算，逐年增加。其次，要充分整合社会资源，多渠道筹措资金加快养老服务设施建设。最后，要加强对资金的管理，建立严格的财务管理制度，强化监督，专款专用。

5.5　管理保障——加强各方管理职能，规范养老服务项目

要严格执行养老设施企业准入制，对养老服务设施加强管理，要定期进行检查，防止占用设施。养老机构应迅速转变观念，加大改革力度，宣传自身，树立形象，遵循市场经济规律，建立市场化运行机制，实行企业化经营。政府要组建专兼职助老服务队伍、志愿者队伍并加强管理。规范老年人服务项目，并按照适当收费和公益服务相结合的原则，实行有偿、低偿或无偿的分层次服务。

5.6　宣传保障——重视养老宣传工作，建立高效服务网络

各种新闻、出版、宣传、文化机构应高度重视养老福利事业的宣传工作，加大宣传力度、扩大宣传阵地，为养老事业发展营造良好的氛围。要大力弘扬尊老敬老的优良传统，号召、*议全社会采取各种措施、多种方式来关心和帮助老年人。弘扬敬老美德，鼓励助老善举，以促进养老服务设施建设。

6　结语

养老服务的社会化是一个长远的过程，不可能一蹴而就。其间需要社会各方的关注和大力支持。在发展过程中要充分发挥政府的主导作用，正确处理社会效益与经济效益的关系。养老服务的社会化不仅是一个地区的问题，更是关系到一个国家和一个民族和谐发展的重要问题。相信随着重庆在未来跨越式的发展，重庆必将屹立于中国的西部、世界的东方。养老服务社会化的进程也将随着这片热土的发展不断推进，其美好的发展前景和人性化的服务也将惠及更多的重庆百姓。

参考文献

［1］浅谈“社会化养老”［EB/OL］.http://www.cnss.cn/xyzx/xsgd/200705/t20070514_122538.htm，2007年5月14日.

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［4］陈成文，孙秀兰.社区老年服务.英、美、日三国的实践模式及其启示［J］.社会主义研究，2010（1）：116-117.

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［9］重庆开建首个国家级养老岛［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20100604/001370.htm.

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