公私人行政视角下中国特色行政管理体制研究

公私人行政视角下中国特色行政管理体制研究

赵　宇

（中共重庆市委党校，重庆，400041）

摘　要：行政作为管理活动中的一种，可以分为公共行政和私人行政两类，即公共组织对公共事物的管理和私人组织对私人事物的管理。任何一个科学的定义都要确定其边界、辨别其核心特征，公共行政的定义也不例外。在公私二分理论框架下，学者们从多种角度提出了多样的界分标准，这些标准也丰富了我们对公私行政比较的认识。而在现实公共行政中，由于受学术界公共行政与私人行政边界模糊理论的影响，现行公共行政中尚且存在着部门利益和权责不一等问题。本文针对现实中公共行政所存在的问题提出相应的建议、对策，给我国公共行政的完善以启示和借鉴。

关键词：公共行政　私人行政　模糊的边界　现实意义

1　关于公共行政与私人行政的界分的多重标准划分

行政一词，英文为administration，包含管理、（机关和政府）执行、（行政官员）任期、内阁和行政这五种含义，其本意就包含行政和管理两个含义。从词源上来说，行政虽然包含一般管理的意思，但偏重于与政府的活动有关。作为一般管理的行政可以分为公共行政和私人行政，也就是说不仅公共部门存在行政，而且私人部门同样存在行政。但公共行政作为管理而言，它不同于一般的管理，因此许多学科的学者对公共行政和私人行政的界分都提出了自己的看法。

公共行政和私人行政的界分问题最早属于社会学的范畴。早在春秋战国时代的枟尚书枠对公私观念的区分就有见解，中国传统的公私观念中“大公无私”“以公灭私”的观念构成了中国文化的基本观念［1］。后来，随着时代的发展，私人观念的地位不断提高，被提高到与公共观念相同的地位。社会学界对公共行政与私人行政的界分的着力点在三个方面：首先，在社会关系上，公共行政与国家等集体性质的事务相关，而私人事务与家庭等个人事务相关；其次，在行为价值取向上，公共行政与公共利益和集体利益相关，而私人行政与私人利益有关；最后，在社会文化上，公共行政以“社会人”的角色接受政治社会化的过程，而私人行政则以“家庭人”的角色来营造私人组织文化。

在马克思看来，对公有制和私有制的区分表面上是人与物之间的关系，但实质上是人与人之间的关系，两者都是社会构成和发展不可或缺的组成部分。合理有效的区分所有制中的公共性和私人性、公共利益和私人利益是研究社会关系的基础。在枟马克思恩格斯文集枠中指出人与人组成的社会关系因为社会分工产生了私有制，而资本主义私有劳动的异化产生了罪恶的私有制，因此要消灭劳动异化的现象就必须消灭资本主义的私有制和异化劳动下的私有财产［1］。在马克思看来，非异化的劳动所得是值得肯定和保护的，也是人们自由发展的基础之一。从马克思对公有制和私有制的辨析来看，公共性和私人性应该包括以下两个关系。第一，人是在兼具公共性和私人性的社会关系中得到自我实现的。一个人的发展不仅取决于非异化的个人劳动，还取决于直接和间接进行交往的其他一切人的发展［2］。第二，公共性和私人性可以有效共存。私人性是个人对自我利益和自我实现的追逐，这种自利性的实现需要跟其他人进行交换才能实现。同时，公共性作为一种规范和约束，防止私人性的过度膨胀，是私人性得以实现的前提，而私人性则通过个体利益的相互作用塑造着公共性，同时也防止公共性侵害私人性现象的发生。

在社会学、马克思主义政治经济学和唯物哲学思想基础上，国内外公共行政学家也从公共行政的角度，提出了他们对于公共行政与私人行政的区别：罗德刚教授对公共行政与私人行政的区别进行了较为全面的概述，他从主体、客体、目的、手段、参与性、公开性等七个方面界分了公共行政与私人行政（表1）。

表1　公共行政与私人行政的区别

资料来源：罗德刚教授，公共行政学与中国行政科学的发展讲座，2009。

而乔治·伯克利与约翰·劳斯则是从实质和程序两个角度上对公共行政和私人行政的区别进行了探讨。公共行政与私人行政的实质上的区别是指目标、目的、手段、结果和优先权等抽象概念的问题。公共行政与私人行政的程序上的区别是涉及一种普遍过程的管理，包括开放系统与封闭系统、评估方法、决策的标准、人事制度、计划和效率等［3］。他们认为目的和价值的重要性不可忽略，而且管理的过程和手段也是一种价值。

从以上几种不同角度的界分可以看出，尽管研究者对于公共行政与私人行政之间的区别的看法有所不同，但有一些共同的共识为我们对这个问题的研究提供了重要的参考。①由于政府之外的一些承担公共责任并提供公共服务的社会组被纳入到公共行政的研究范围之中，这就意味着政府组织已经不是唯一的主体了；而私人组织的范围并未受到冲击。②公共行政的价值取向是效率与社会满意度并重，因此公共行政要求公开透明与公共参与；而私人行政则是追求效率以及私人利益的最大化，因此也就更强调私人信息的隐私性和私人活动的非公共参与性。③公共行政的客体是包括公共资源问题、社会问题等的公共事务，更多的是一种法律上规定的责任；而私人行政则注重私人事务，具有极大的自由度。④公共行政主客体的关系是一种内嵌式的“委托—代理”的关系，公共行政主体在输出公共产品的同时也输出公共管制，因此公共行政的主体不仅要对与公共权力所带来的责任负责，还要对公共秩序如公共道德和法律制度等负责；而私人行政主客体的关系是一种“交易式”的关系，主体只对输出的服务负责。

2　公共行政与私人行政区别的争论及公私行政边界模糊性问题

2.1　对于公共行政与私人行政区别的质疑

首先对公共行政与私人行政提出质疑的是来自组织研究的“普遍适用传统”。所谓普遍适用传统认为公私组织没有实质的区别的传统。“普遍适用传统”的提出主要与公共行政管理的范式有关，坚持这一观点的学者力求找到一种能够适用于所有组织形态的标准化管理原理。对于这种观点，大多数学者认为不能简单机械地将两者分开，否则，可能会造成人们思维混乱的危险，会简化、混淆、阻碍正确的理论和研究［4］。另外，简单地分开公私组织会掩盖组织间重要的差异，而这些差异可能比通过公私组织分类法获得的差异更为重要。

2.2　现实中公共行政与私人行政边界的模糊性及其问题

2.2.1　现实中公共行政与私人行政边界的模糊性的原因

首先，20世纪80年代，环境的不确定性和复杂性对公共行政带来了巨大冲击。由信息化时代所带来的环境的复杂性和不确定性使得传统的社会和政治体制无法有效地驾驭社会，跨越国别、政策领域和传统组织划分的一体化组织出现，公共事务的治理中也出现了私人组织和非营利组织的身影。尤其是随着市场经济的快速发展，中央集权体制所留下的明显的公私组织的界限已经被打破，一大批混合型组织大量涌现。这些混杂的或中间的组织使得公共行政与私人行政间的边界变得越加模糊，也挑战着传统组织理论的划分。

其次，新公共管理和混沌式管理理论给公私行政边界的模糊性提供了理论基础。混沌式管理在吸取中国传统经典文化后蓬勃发展起来。尤其是在全球化和信息化的大趋势下，由于各种传统意义上的边界逐渐变得模糊、不清晰，呈现出你中有我、我中有你的状态。另外，传统公共行政范式向新公共管理主义范式的转变，为公共行政引入市场机制的同时，也增加了公私行政边界的模糊性。比如像“企业型政府”“公共企事业”等新名词的出现，进入了人们的思维，并逐渐被社会认同。

最后，构建公共服务型政府的产物。由于政府的传统动力机制尤其是个体公务员的动力机制、官僚层级制以及传统公共预算机制随着社会的发展而暴露出诸多问题，政府在大众眼里已变成是僵化的、低效率的代名词，因此人们期待“少花钱，多办事”的高效的政府的出现。公共服务型政府的理念与“政府并非划桨，而是掌舵”的理念共同架起了私人行政与公共行政交流的新桥梁。与此同时，私人行政以其高效率的表现赢得了公共行政学界的关注，因此诸多私人行政的管理工具和方法被引入公共行政中来。公共行政和私人行政功能上的类似性，为公共组织和私人组织在管理观念和管理方法的相互交流与融合提供了基础，也为公共组织和私人组织的发展提供了新的“增长点”。比如，青岛市利用企业的“平衡积分卡”的方法，在提高政府运行的效能的同时提高了政府绩效的可测评性，并因此荣获了2007年“战略执行明星组织奖”。

2.2.2　现实中公共行政与私人行政边界的模糊性带来的问题

①政企不分和政事不分，使得政府管理的边界过宽，不利于职能的转变和服务型政府的建设。由于我国正处于经济转型和社会转型的双重阶段，因此政府为适应社会和经济的发展要转变自己的政府模式，于是服务型政府的理念应运而生。政府如何与企业和事业单位划分好职能范围，如何厘清政企关系和政事之间的关系成为了当今我国政府面临的重要问题。现在我国政府对企业的直接管理过多，严重影响市场机制的活力，造成了政企不分；对事业单位的分离持保留态度，造成政府规模过大和财政负担过大，造成政事不分。如果不能很好地理解公共行政与私人行政的关系，就不能很好地解决政事不分和政企不分的问题，这将会严重阻碍我国进一步发展。

②容易产生规模性的部门利益并导致权力的异化，阻碍电子政务对于政府部门条形化的改造，阻碍我国的大部制进程。部门利益的实质是公共权力的异化，是公共权力被私人利益分解并为私人利益服务的一种现象。从根本上说，就是公私利益的边界不分，造成私人利益的不断扩大并侵害公共利益所造成的。部门利益的表现形式主要为部门乱收费、财政预算截留、权力部门化和利益法规化。在传统官僚制体系中，它对公共行政人员的理论假设是改革行政人员是“理性人”，即为了公共行政的合理化和适应化发展而不断努力，这在以前我国中央集权的体制下的政府体制中充分地体现出来。而公共行政人员也具有自身利益，因此有些学者认为有些部门利益膨胀，像“经济人”追求部门间利益的最大化、追求业绩的最大化，过多从本部门利益出发，过于强调、维护与谋取本部门利益［5］。原有的政府的部门划分制度存在着缺陷，没有像企业那样对充分考虑部门存在的必要性，而且某些部门划分还是继承传统行政体制的划分方式，因此管制的权力不可避免地产生部门利益。另外，我国现行的预算机制会导致部门之间的利益博弈，由于信息上的不对称性，部门间的重复博弈会使政府部门形态呈现条形化的问题，严重阻碍着我国大部制的进程。

③如果把私人行政与公共行政混淆的话，容易导致寻租行为的产生与权责不一的问题，还容易造成公共行政在将私人行政的理念、方法和工具照搬到公共行政领域后所产生的适应性困境。

首先，容易导致寻租行为的产生与权责不一的问题。由于私人行政的负责制与公共行政的负责制有所不同。私人的负责制有明确的对等关系即产品与顾客的满意度，比较容易测评和进行改善，而政府的负责制则没有明确的对应关系，更多的是公民与政府之间的“委托—代理”关系，这与政府的行政行为受到其政治属性的约束有关。如果把私人行政与公共行政混淆的话，公共行政就会出现寻租行为，新兴势力为了谋求其自身存在的合法性和合理性，会持续地寻求权钱交易的机会，而政府为了私人利益或私人团体的利益最大化，会与新兴势力达成一致，最终导致公共权力的异化。这将会导致公共性的缺失，严重影响到政府存在的合法性和合理性基础。

图1　中央政府、地方政府、公民三方责任关系博弈图

在中央政府、地方政府和公民之间存在着一个普遍的三方过程，如果不能明确三方各自的责任的话，极易出现多方受损、无人受益的现象（见图1）。公民通过“委托—代理”机制将公共权力托付中央政府来行使，所以公民希望政府在代理其行使公共权力时，在满足公民基本利益的基础上有限并且有效。而中央政府在对社会管理时，在输出管制的同时也输出服务，还要求地方政府与其进行职责同构。而地方政府则希望获得更多的自主权和“获利权”，并作为公共服务的终端供给者，将公共服务输出到公民手中。在这三方博弈下，公民给予政府很大的代理权但中央政府在与地方政府“职责同构上”无法保持高度一致，因此可能会造成以下这种状况：在大部制的背景下，政府为了实现有限并有效的目标则会进行中央与地方政府间的“职责同构”以提高效能和公共服务质量；在“职责同构”过程中赋予地方政府很大的权力；但地方政府为了自己的地方利益最大化，在拥有极大授权而不会承担相应的责任情况下，会造成“权责剪刀差”，并最终把这种效率不高、质量不好的公共服务反馈给授权政府权力的公民；而公民由于接收到效率不高、质量不好的公共服务而对政府不满，会对中央政府以后的承诺持冷淡或沉默态度，造成三方的“共输现象”。如果这种情况下强行推行问责制则会造成权力的进一步集中，问责制可能使领导在做决定时排除民主程序，以最小的损失为其责任底线，造成民主外部效应的缺失。

其次，公共行政在将私人行政的理念、方法和工具照搬到公共行政领域后所产生的适应性困境，被某些人用来追求私利。公私行政比较的其中一个重要意义就是为了解决政府在借鉴私人行政理论、方法、工具上，经常是照搬过来，不去充分地考虑公私行政之间的差别，还有中西文化上的差别，造成借鉴来的理论无法适应现实情境问题。如果过多地单方面考虑公私行政的通约性或替代性，会掩饰住公私行政之间的差异性，会给政府内部带来一种错误的行政文化，会影响行政的效果。比如，只是不加区别地将平衡积分卡方法引进到政府之中，可能效率会有提高，但是战略方向可能会以提供更多的服务为目标，而忽视了输出的公共产品的质量以及公共产品的公平性和公共性。

3　破除公私行政边界模糊性问题，构建中国特色行政管理体制

①正确区分公共行政与私人行政的区别，推进“传统行政”向“公共行政”的转变。

这样的改变不仅仅是一种观念上的改变，而是政府全方位的再造，向着公共服务型政府的方向发展。自从改革开放以来，我国的国民素质和公民素质都有显著提高，但思想观念的桎梏依然存在，主要表现为两个方面：公务员公共行政思想的缺失和公民参与文化的缺失。随着服务型政府的提出，公共服务的思想已经变成了新时期公共行政的主导精神，这就要求公务员要及时改变传统的管制观念，切实地践行“管理既是服务”的理念。在服务型政府建设过程中，我们一方面要提高公民的参与意识与参与能力，鼓励和支持公民组织的发展和公民社会的形成；另一方面要不断拓宽公民的参与途径，政府乐于接受公民的参与与监督。英国在服务型政府改革方面的成就是卓有成效的，源于其公共服务标准和服务承诺制的成功推行。我国现行的公务员机制中就缺少既定量又定性考量服务质量的具体标准，因此承诺式的公务员服务标准是急需建立的。构建承诺式公务员服务标准有利于在更广泛范围内形成良好的公共服务文化，打造新型的政府形象也便于社会对公务员的评价和认可。

②打造服务型政府，为企业创造良好的社会经济环境，帮助国有企业建立起完善的现代企业制度和合理的产权制度，使企业成为真正的市场主体。

政企不分的根源在于政府的职能范围过于宽泛，因此解决这个问题要从两个方面入手。首先，通过立法机构重新界定政府的职能范围，使政府更注重其核心职能。政府应该减少对国有企业的审批程序并加强对国有资产管理体制的完善，把政府为企业创造良好的运营环境的职能放在首位。其次，通过制度化的手段来规范政府与国有企业的关系。建立合理的产权制度和现代企业制度以实现产权和所有权的分开，使国有企业拥有真正的自主权［6］。另外建立从政府中分离出来的国有资产管理部门和国有资产审计部门，政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，避免政府的行政权侵蚀国家的财产权，以实现真正的政企分开。

③打破事业单位的行政级别，将事业单位合理地推向市场，使其独立经营、自负盈亏。

首先，通过法律取消事业单位的行政级别，构建新的法人治理机构，这是政事分开的前提。通过取消行政级别可以取消事业单位的特权，使事业单位可以更为灵活地适应社会发展，实现政事分开。其次，对部分事业单位的改革可以通过渐进的方式进行。对于市场提供无效率的公共事业单位如教育、卫生等事业单位，予以保留。对于市场可以介入的公共事业可以采取渐进的方式进行改革。首先，在保留原来事业单位的基础上，放宽公共服务提供者的门槛，政府通过合同的方式将部分具体业务承包给企业或非营利组织。通过对事业单位和企业或非营利组织的绩效评估来决定下一次承包合同的分配比例，与此同时，加强对公务员技术业务的培训，使公务员队伍能够承担一部分技术业务。其次，政府逐步加大企业和非营利组织所承包的业务的比重，并逐步取消事业单位编制。其中，最关键的是对事业单位的人员进行合理地分流，将符合公务员要求的人员纳入公务员队伍中，其他人员相应地转移到业务承包的企业和非营利部门，以减少改革的阻力。

④逐步推行合理的大部制和政府层级改革，对每个政府机构和层级存在的必要性进行重新的考察和论证，并配套改革和完善政府的公共财政制度、政府运行制度、部门立法制度和部门自由裁量权的法制化等相关制度。

部门利益和地方利益的产生往往是源于政府在设立部门和划分政府层级时，没有充分考虑部门设立和政府层级的适应性，因此为了适应时代发展的要求，我国进行了大部分的改革和省管县改革，意在减少部门交叉性和提高行政效率。所以，根除部门利益和地方利益首先要从对行政权的规范与限制入手。

第一，通过法律和制度的方式对行政权进行监督。首先，通过立法的方式，对行政权与职位和层级的对应性要做明确规定，以避免公共权力的异化。通过立法的方式可以从源头上限制权责的不一致性，也可以对政府的自由裁量权有所限制。其次，还要通过合理公正的行政程序对公共权力进行限制，以避免公共权力的滥用和公共权力侵犯行为的产生。另外，建立合理的行政问责制，采取有效的预防机制让行政责任法制化。

第二，以制度化的途径来遏制“部门利益化”和“地方主义”势头，来协调利益各方的利益。要打破中央、地方与公民的利益博弈组合，首先要加强给予公民可以有效监督政府的权力。政府应该打造透明政府和阳光，将办事流程、政府政策和政府监督办法等即时地向社会发布。同时，要建立网上检举平台，利用网络的交互性和透明性对政府的违法行为进行检举。其次，打破地方垄断，改革地方绩效评估体制。通过地方政府引入更多竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性。另外，建立更加合理的政府绩效考核，将绩效考核的由业绩为重点向公共满意度和区域带动性上转移。

最后，构建制度化中央和地方的沟通方式。我国是单一制国家，保持中央的权威并加强对地方的监督和制约是必要的。但是，地方利益受到中央侵犯的时候，地方亦应有权通过法律手段维护自己利益。所以，要建立单独的宪法实施保障机构，对涉及中央和地方关系的纠纷依法进行裁决［7］。同时，中央政府应该加强对地方政府“职责同构”方面的监督，减少因为“权责剪刀差”产生消极的外部效应。

⑤借鉴外国的经验和理论时，应该多考虑适用性问题，让西方的先进经验和理论融入社会主义建设中去。

我国正处于建设服务型政府的初级阶段，而西方发达国家对于服务型政府的探索已初具规模，因此我国借鉴西方先进的经验和教训可以帮助我们少走弯路。在借鉴西方先进的经验和理论的同时我们要做好以下几点。首先，要从我国实际出发，对西方先进私人行政的经验在我国实行的可行性和合理性进行充分的论证，然后再着手实施。其次，在引进西方先进经验的同时，要学习西方先进的人文文化，注意私人行政文化与公共行政文化的区别，注意西方文化中消极的部分对我国危害。最后，要积极探索和善于总结我国在建设服务型政府的经验和教训，为我国建设由中国特色的服务型政府而努力。

参考文献

［1］［2］中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局.马克思恩格斯文集：第2卷［M］.北京：人民出版社，1957.

［3］乔治·伯克利，约翰·劳斯.公共管理的技巧［M］.北京：中国人民大学出版社，2007.

［4］陈振明.竞争型政府［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

［5］江涌.警惕部门利益膨胀［N］.瞭望，2006-10-12.

［6］罗德刚.服务型政府—行政模式研究［M］.重庆：重庆出版社，2005.

［7］刘道筠.论中央与地方利益沟通机制［J］.云南行政学院学报，2007（5）.