国外公务员管理机构的类型，西方国家公务员管理机构

三、国外公务员管理机构

各国公务员管理机构的组织形式、具体的职能存在着一定的差异。研究其他国家的管理机构类型和组织形式，有助于建立适合我国国情的公务员管理机构。

（一）国外公务员管理机构的类型

国外人事管理机构按其与政府行政组织的关系，可以概括为部外制的管理机构、部内制的管理机构与折中制的管理机构三种类型。

1．部外制的管理机构

以美、日为代表的部外制管理机构是指在政府行政组织以外，设置独立的人事机构，统管人事大权。这种人事机构在独立行使公务员的考试权，负责录用选拔人才的同时，还掌管公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等各种事宜。设置部外制人事行政机构是为了公平地处理人事行政事宜。部外制的主要优点主要表现在以下几个方面：第一，地位超然，能独立行使职权；第二，态度公平，党派和行政长官不易干涉；第三，能独立选拔人才，集中人力、财力，对人事行政进行通盘规划和深入研究。其缺点则在于：人事机构独立于行政部门之外，对各部门各单位的情况了解不够，提出的措施针对性不强；人事权与行政权相分离，机关与行政首长容易产生矛盾，使人事机构难以充分发挥作用。

2．部内制的管理机构

以法、德为代表的部内制的管理机构又称非独立制，是指在政府行政系统内设置人事机构，由各行政部负责处理本部门和各项人事行政事宜。内阁下设的人事行政机构，主要是制定政策、法规，监督协调各部门人事工作，对人事行政提出一般的原则性意见等。部内制的优点在于：首先，人事机构合为一体，既可以防止职权上的矛盾，又可以避免工作上的重复；其次，事权统一，便于合作，增进效率；最后，对各部门的人员情况和需要了解清楚，提出的措施切合实际、得当有力。其不足之处表现为：第一，在管理标准和方法方面，各行政部门人事管理各自为政，往往不够统一；第二，在提拔人才方面，行政首长容易出现偏颇，依据地位权力和亲疏好恶用人，难以做到客观公平；第三，在人事行政制度的发展与完善方面，人事机构在一般行政机构内部，力量分散，往往忙于例行性人事业务，难以进行全面的研究与规划。

3．折中制（或混合制）的管理机构

以英国为代表的折中制管理机构是指综合部内制与部外制这两种制度的特点，扬长避短，采用折中办法建立的半独立性的人事机构。其特点主要有两种：一是考试录用权由具有独立地位的全国文官委员会总揽，使不合格者不能进入公务员队伍；二是任职以后的各项管理工作，易于把人事机构与行政机构密切结合起来，避免和减少了矛盾。

（二）西方国家公务员管理机构

1．美国公务员管理机构

美国公务员管理机构和政府行政部门之间的关系属于典型的部外制形态，人事权具有独立性。美国的联邦公务员管理机构主要有公务员管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳雇关系局。1978年国会通过《文官制度改革法》后，公务员主管机构成为联邦公务员管理总署，它是一个独立的机构，地位比较高，工作人员达8000人，直接对总统负责并报告工作，负责录用、考核、培训、晋升等主要的人事管理方面的工作；功绩制保护委员会主要是负责保护功绩制的正确贯彻执行、受理公务员的诉讼条件等，它也是一个独立机构，对国会和总统负责；而联邦劳雇关系局主要协调政府与雇员的关系，监督劳雇政策等。

公务员管理总署是联邦政府管理公务员的中心机构，直接对总统负责。克林顿政府上台后，对联邦公务员制度改革提出了130余项改革建议，在人力资源管理改革和选拔联邦职员方面取得了显著的成就。人力资源改革包括工资、聘用、工作人员调整和合作履行职责在内的政府工作的具体改革内容。选拔录用联邦职员，主要是根据每个人的能力和表现进行任用、提拔，而不是根据其社会关系或政治背景，从而保证人人享有平等的机会。

美国联邦公务员管理机构主要的职责是：制定有关的公务员管理政策和管理细则，颁发政府各部门应遵守的公务员管理规程，制定和实施人事计划并了解各部门的执行情况，协调政府与议会的关系，加强中央政府与地方政府的关系及人员交流，承办联邦公务员的任用、考核、培训、晋升、退休等事项。

公务员管理总署内设8个综合职能部门，总揽各项事务。其中，国会联系办公室主要负责总署与国会之间的事务联系，监察办公室和伦理道德咨询办公室主要负责廉政建设，联邦现行工作级别咨询委员会负责对现行工资问题进行咨询。此外，还有总顾问室、公共事务室和外事办公室、行政管理办公室等机构，负责有关方面的事务管理工作。公务员管理总署另设有行政管理局、录用发展局、人事制定和监察局、退休保险局和调整局等职能部门等。

功绩制保护委员会是向总统和国会报告公务员工作的独立机构，由三名委员组成，委员由总统提名，经参议院同意，任期七年，可交叉任职。三名委员中属于同一政党的委员不得超过两人。该委员会的主要职责具体如下：受理政府各部门和公务员个人在人事方面的诉讼案件；纠正对公务员的不正当处理；审查公务员管理总署制定的规章制度是否符合法律和功绩制原则，并有权监督政府部门的人事工作，有权对诉讼对象进行纪律制裁。

联邦劳雇关系局成立于1979年，由三名委员组成，其中都属于同一政党的不得超过两人。该局下设总顾问和行政法官若干人。委员和顾问均由总统征求参议院的意见和同意后任命，任期五年。该局的主要职责是负责联邦集体谈判法的执行，并负责工会组织的管理和劳雇争议的解决。

2．英国公务员管理机构

英国公务员管理体系是在其原有政府人事管理制度的基础上，改革、发展、演变而来的。19世纪末到20世纪上半叶的英国公务员管理具有这样几个特点：公务员管理制度改革进一步深化；公务员管理制度进一步规范化、统一化；建立了公务员培训制度；公务员管理形成了内阁、财政部和公务员委员会分权共管的格局。

英国公务员管理机构和政府行政部门之间的关系属于折中制类型。英国公务员的主管机构由管理人事局和财政部人事管理处共同执掌，协调和咨询机构是惠特利委员会，监督与仲裁机构为劳资仲裁法院文官特别庭。

其中，财政部人事管理处属于内阁财政部，是政府行政机关的组成部分，而管理人事局和惠特利委员会则不属于政府系统中的任何部门，它们均独立于政府行政部门之外。管理人事局一般负责公务员的任用、培训等，财政部人事管理处负责工作评价、考核等。公务员在工资、津贴、休假等与政府发生纠纷时由惠特利委员会负责进行协调解决，当惠特利委员会调解无效时送劳资仲裁法院文官特别庭，由它负责审查和仲裁。

（三）国外公务员管理机构的发展趋势

20世纪90年代，世界各国掀起了行政改革的浪潮。这次行政改革的核心之一就是行政人事制度改革，所以各国对公务员制度的改革被置于改革的核心地位，而公务员制度改革的每一方面又都涉及公共组织的内部运转及其与外部的联系。如英国在改革中就曾经合并和撤销过文官部，而美国在1978年文官改革中，也撤销了文官委员会，创设了新的公务员管理机构。无论是撤销或者合并管理机构，其目的都是为了能够适应文官制的改革要求，进而满足行政改革的要求。所以，无论哪个国家，文官管理机构的调整和改革都是不可避免的和经常性的。

1．管理机构设置的灵活性趋势

西方文官系统人事管理机构演变的总趋向是：管理机构设置形式更加趋向灵活。

目前，各国都不再严格坚持自己的部内制或部外制特点，两种机构形式在其发展过程中相互融合。这种混合发展趋势产生的原因，就部外制的变化来看，在公务员制度建立初期，不仅适应当时政治与行政分离的政治体制，也为了确保公务员制度的推行，保护公务员利益。所以，那时更多地强调人事权对行政权的相对独立，并设置了独立于行政系统之外的所谓部外制的管理机构。而后来，随着国家行政体制的变化，特别是随着公务员制度的不断巩固，人事权与行政权的分离，已经不能适应人事行政发展的需要，既不能做到用人权的统一，更不能满足灵活、协调的用人机制。另外，随着各国行政的发展，公务员事务日益复杂，公务员和政府之间矛盾的加深等问题的出现，必然要求公务员管理机构功能的健全化。所以，公务员管理机构改革趋于灵活的趋势成为必然。传统部内制的变化也是如此，无论是法国、德国，近些年的改革都在改变原来管理力量分散的状况，适当加强了对公务员的统一管理，以适应对公务员管理的需要。总之，当前西方文官系统人事管理机构正在不断变化，正在逐渐改变传统的机构设置形式，表现出了灵活性的特点。原有的多功能机构随着其功能的分化，正在重新组合为具有许多新功能的机构，朝着混合制发展。

2．管理机构设置的分权化趋势

无论是美、英、法、日，其人事管理机构都属于功能集中型，权力高度集中。这种传统单一的公务员管理机构和集权化的体制不能适应客观环境的变化，缺乏弹性、灵活性和实效性。在新公共管理所倡导的高效、灵活的政府管理理念下，传统的公务员管理体制必然受到改革者的批判。如在当前改革的浪潮中，美国学者戴维·奥斯本和特德·盖步勒在《改革政府》一书中提出的十项改革原则中就提到“分权的政府”。要求政府必须打破旧有的集中统一的层级节制模式，主张简化政府职能，精简机构，进行权力下放和民营化，让下级各部门有自主决策的权力，让民营部门参与政府管理。当前，分权与非集中化改革在各国的改革日程中都有许多例证。分权带来的好处是提高效率，提高官员接触民众和获取信息的机会，从而也可以更好地提高官员的责任感。