我国公务员的权利问题探讨

二、我国公务员的权利

我国《公务员法》第十三条规定，公务员享有下列权利：

（一）获得履行职责应当具有的工作条件；

（二）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；

（三）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；

（四）参加培训；

（五）对机关工作和领导人员提出批评和建议；

（六）提出申诉和控告；

（七）申请辞职；

（八）法律规定的其他权利。

下面具体进行阐述：

（一）获得工作条件权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“获得履行职责应当具有的工作条件”的权利。

所谓工作条件，是指办公场合、办公设备、交通工具、通信设备、办公经费以及医疗卫生条件等。正确地理解公务员享有的获得工作条件权，应该把握以下三点：第一，公务员所享有的工作条件与公务员所履行的工作职责相应相称。也就是说，所在机关给公务员提供的工作条件恰好能够满足公务员履行其职责的需要。要避免出现两种情况，一是公务员因受条件不完全具备的制约而不能够充分地履行其职责，二是工作条件的某些要素过于充足而导致国家资源的浪费或者闲置。第二，工作条件的变动性。变动性首先是指工作条件随着经济和社会的发展会有所改善和提高，其次是指工作条件随着公务员职责的变化会有所变化。第三，工作条件的公用性。公务员为了履行职责而获得的工作条件只能用于行政管理的过程中，而不能用于非行政管理过程中，特别是不能用于私人活动过程中。

（二）身份保障权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利。

身份保障权，又称职务保障权，也就是说，国家的任命行为一经产生，公务员的职务或身份就受到国家法律的保障，非因法定事由和非经法定程序不受职务或身份处分（免职、降职、辞退、处分）。法律赋予公务员身份保障权是当代公共人事制度的重要特征之一，是对传统人事制度中有任免权者拥有安全自由免职权和处分权的否定，其基本目的是限制有任免权者的免职权和处分权，以确保公务员职务或身份上的独立性或相对独立性。

身份保障权中的“法定事由”和“法定程序”是指公务员受到免职、降职、辞退或者处分时的法定事由和法定程序。法定事由一般都在《公务员法》中作出了明确的规定，如《公务员法》第八十三条规定了辞退公务员的五项事由，即连续两年年度考核被确定为不称职；不胜任现职工作又不接受安排；机构调整拒绝接受合理安排；不履行公务员义务、不遵守公务员纪律又不宜给予开除处分；连续旷工十五天或一年内累计超过三十天的。法定程序一般都在相关人事法律、法规、规章和党的干部政策以及其他相关规定中作出了较为明确的规定，如人事部颁布的《国家公务员职务任免暂行规定》第十七条规定了公务员免职程序，即所在单位或上级提出拟免职的建议；对免职事由进行审核；按照管理权限，由有关机关领导集体讨论决定；发布免职通知。

为了正确地理解身份保障权，我们有必要对免职、降职、辞退和处分有个对比性的把握。免职，顾名思义，就是免去公务员的职务，但免去公务员的职务起码有以下三种不同原因：一是转职性免职，如升职、降职、转任时的免职，这种免职通常发生在职务变动的时候，只是履行程序，不涉及公务员身份问题；二是中止性免职，如因离职学习或健康原因不能正常履职超过一定期限而免职以及因违纪违法而免职，这种免职仍保留公务员身份，只是暂时不履行职务；三是终止性免职，如退休、调出系统任职、丧失国籍时的免职。这种免职不仅免去了职务，而且也不再保留公务员身份。降职的原因较为简单，就是在定期考核中被确定为不称职的公务员要降职使用，公务员的身份不会发生变动。辞退的法定事由虽有五个，但法律后果都是一样的，即不仅终止公务员执行职务，而且丧失公务员身份。“处分”的种类由轻到重分别为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种，其中的警告、记过、记大过和降级不涉及职务处分，撤职和开除涉及职务处分。开除是最严厉的处分形式，其法律后果同样是既终止公务员执行职务，也使其丧失公务员身份；撤职的法律后果只是中止公务员执行职务，一般不会丧失公务员身份。可见，除警告、记过、记大过、降级四种较轻的处分外，免职、降职、辞退、撤职、开除的共同之处都是涉及职务处分，所以将身份保障权称为职务保障权也未尝不可。

身份保障权不仅是当代公务员的基本权利之一，也是当代公务员制度的重要特征之一，实行公务员制度的国家或者地区都设定了公务员的这项权利。我国台湾《公务人员保障法》第七条第二款规定：“公务人员的身份应予保障，非依法律不得剥夺。基于身份的请求权，其保障亦同。”

（三）获得报酬权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“获得工资报酬，享受福利、保险待遇”的权利。

获得报酬权从属于劳动报酬权。劳动报酬权即公务员在履行法定职责的基础上，享有工资报酬、享受保险和福利待遇的权利，它包括两个方面的内容：劳动报酬的决策参与权（主要是工资决策参与权）和劳动报酬的获得权。法律赋予公务员劳动报酬权的基本目的在于为公务员的工作和生活提供经济保障。虽然公务员的劳动报酬由法律确定和调节而非由机关自行规定并根据市场调节，但是公务员的劳动报酬制度在本质上是以现代契约关系为基础的。

工资决策参与权是指公务员在决定工资水平和工资标准的过程中参与的权利，也就是说，公务员在工资决策中有很大的发言权和影响力。与私人部门不同，在中国，公务员的工资决策权绝对地控制在国家一方，除为数不多的聘任制公务员外，其他公务员不能就工资决策问题与政府谈判，更不能就劳动报酬问题以个人名义或集体名义与政府签订合同，尽管法律允许国家机关成立机关工会，但这种工会难以对工资决策施加任何影响。也就是说，公务员的意识表达在工资决策过程中缺乏制度上的构造，这种状况符合我国历来倡导的个人利益服从国家利益和集体利益的价值观。这种制度设计是建立在公共福利理论基础之上的。公共福利理论认为，公务员是为政府服务的，是人民的公仆，政府是代表全体人民的，政府通过法律形式确定公务员的报酬标准，即代表了全体人民的意思，公务员是全体中的少数人，不能同全体人民的代表（政府）通过讨价还价并缔结协议的方式确定报酬标准。这种理论的前提是：政府能够尊重全体人民（包括公务员）的呼声，制度上设计了人民呼声与政府回应的互动机制。就我国的情况而言，公务员不享有工资决策参与权并不意味着其工资报酬标准就会降低，国家根据国民经济的增长和社会发展情况来综合考虑各阶层的收入进行工资决策，是比较客观的。在此讨论的工资决策参与权，只是从法理上阐述个人利益在制度上的表达机制，并不探讨公务员报酬标准的高低。

劳动报酬的获得权是指公务员获得根据法律（聘任制公务员则根据协议）确定的报酬的权利，也就是说政府必须保障公务员获得应得的劳动报酬，政府必须按时支付公务员工资，不得有任何拖延支付和随意克扣工资的现象发生，同时，政府必须兑现保险福利待遇的承诺，否则就是违法行为。但聘任制公务员和其他公务员的劳动报酬获得权的保障形式有区别。对于聘任制公务员而言，如果党政机关不按照协议或相关规定履行支付劳动报酬的承诺，公务员可以寻求审判机关的司法保护，但对于其他公务员而言，如果党政机关不依法履行支付劳动报酬的承诺，公务员只能寻求行政救济，因为按照目前的法律规定，司法机关不能够审查党政机关的人事行政行为。

（四）参加培训权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“参加培训”的权利。

培训是人力资源开发的一条途径，对公共部门而言也是如此。原因如下：一是因为技术进步和知识更新要求公务员的知识结构与时代同步化；二是因为机关职能转变和工作流程再造要求公务员从思想观念和工作技术两方面进行更新；三是因为新录用的公务员需要掌握所在机关的工作内容、程序、制度甚至历史而必须接受培训；四是因为职位的变动（包括晋升和交流）要求公务员掌握新职位所需要的知识、技术和相关能力；五是因为国际交往的需要要求公务员了解国际形势、他国制度、国际规则和礼仪等内容。可见，培训对公共管理具有重要的意义。

虽然《公务员法》规定了公务员享有参加培训的权利，但这项权利不能完全满足权利定义的三个要素，特别是自主性要素，也就是公务员有参加培训的权利，但并不是在任何时候、在任何情况下公务员都可以离开工作岗位参加培训。

（五）批评建议权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“对机关工作和领导人员提出批评和建议”的权利。

《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这是宪法赋予公民的一项基本权利，也是公务员法设定批评建议权的直接宪法根据。而《公务员法》中的批评建议权，是指公务员享有对机关及其领导人工作中的缺点和不足提出批评、对改进机关及其领导人的工作提出建设性意见的权利。公务员提出批评建议的内容，既可以是与自己工作和权益有关的问题，也可以是与机关工作程序和工作内容、领导人工作方式和工作作风等相关的问题。公务员行使批评建议权的方式，可以是书面形式或口头形式，也可以是在会议上公开地提出或个别谈话。

将批评建议权设定为公务员权利时，有些问题是需要讨论的，如批评建议的指向对象问题。批评建议权作为宪法赋予公民的一项基本权利，当一个人以“公民”身份活动时自然享有这项权利，可以对任何国家机关和国家工作人员提出批评建议。但当一个人以“公务员”身份活动时，即公务员在行使职权履行职责的过程中，能否对任何国家机关及其领导人员的任何工作提出批评建议呢？这在理论上和实践上都是需要进一步探讨的，因为法律对此没有清晰的规定，尤其是因为在我国，公务员的外延十分宽泛，包括党政机关的具有干部身份的所有工作人员。国外公务员制度很少直接地设定公务员的批评建议权，如有类似的规定，也必定有明确的限制。如日本《国家公务员法》第八十六条规定：“公务员可以就薪水、工资或其他所有的工作条件向人事院或内阁总理大臣或该公务员所属厅的领导采取适当的行政措施的要求。”日本国家公务员享有的这项“要求权”就将“要求”的对象锁定在“薪水、工资或其他工作条件上”。

（六）申诉控告权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“提出申诉和控告”的权利。

申诉控告权包括“申诉权”和“控告权”两项内容。申诉权是指对涉及本人的人事处理不服时，可以向原处理机关申请复核，同时有权向同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，其中对处分决定不服的，还可以向监察机关提出申诉。控告权是指公务员对于机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，有权向上级机关或检察机关等专门机关提出控告。可见，申诉和控告的目的都在于保护自己的合法权益不受侵犯，防止或者纠正机关领导人的失误、不当或者打击报复行为。

《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这也是公务员申诉控告权的直接宪法依据。但是，公务员法赋予公务员的申诉控告权针对的事项仅仅限于“涉及本人的人事处理决定”和“机关及其领导人员侵犯本人合法权益的行为”，这个范围远远小于宪法赋予公民行使申诉控告权的范围。

（七）申请辞职权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“申请辞职”的权利。

公务员享有的辞职权主要是指公务员基于各种各样的理由不愿意继续担任公职时，享有终止与所在机关职务关系的自由。法律赋予公务员辞职权的基本目的在于尊重公务员重新择业的自由。需要区分的是，中国公务员制度中的“辞职”概念包括了“辞去公职”和“辞去领导职务”两种情况，就公务员权利而言，主要应对于前者。

公务员享有的辞职权利与私人部门职员享有的辞职权利在法律上是相通的，国家在对待公务员辞职权的态度上同样遵从了现代契约关系理论。公务员享有辞职的权利与机关拥有辞退的权利是对称的。应该注意的是，公务员制度规定的辞职权是相对于公务员个人而言的，关于集体性的辞职行为，未见我国法律有明确规定，但从公共管理的性质来考虑，不管基于什么理由的集体性辞职都可能影响国家机器的正常运转，客观上形成与政府的对抗，所以集体性辞职行为应该属于禁止行为之列。

（八）其他法定权

我国《公务员法》对此项权利的表述是：公务员享有“法律规定的其他权利”。

这项权利不同于前面的七项权利，它不是一项具体权利，而是一项兜底性质的权利，是前述七项具体权利不能涵盖的由其他法律规定的公务员权利，这是由于考虑到公务员职业性质的不同，公务员法无法详细列举不同公务员特定权利的缘故。如《法官法》第八条第二项规定：法官享有“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”的权利。当然，广义上理解的“其他权利”还应当包括宪法赋予公民的基本权利，如宪法规定公民享有的宗教信仰自由、休息的权利等等。

值得注意的是，公务员权利属于法定权利，“其他权利”也必须是由法律规定的，除立法机关外，任何机关都无权擅自给公务员设立其他权利，否则就是违法行为。