我国公务员的义务问题探讨

二、我国公务员的义务

我国《公务员法》第十二条规定了公务员应当履行的九项义务：

（一）模范遵守宪法和法律；

（二）按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；

（三）全心全意为人民服务，接受人民监督；

（四）维护国家的安全、荣誉和利益；

（五）忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；

（六）保守国家秘密和工作秘密；

（七）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；

（八）清正廉洁，公道正派；

（九）法律规定的其他义务。

下面分别进行阐述：

（一）忠于宪法的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“模范地遵守宪法和法律”的义务。

宪法是国家的根本大法，是中国人民根本意志和最高利益的集中体现，使国家政治、经济、社会有序进行的基本保证。各项法律都是由宪法延伸出来的，是由立法机关制定的，可以说是宪法的具体化规定。遵守宪法和法律是国家机关、各种组织和每个公民的义务，公务员受国民的委托代表国家和政府从事公共管理，应该树立宪法至上和法律至上的思想，应该成为遵守宪法和法律的楷模。

“模范地遵守宪法和法律”的核心内容在于对宪法的忠诚。“所谓对宪法的忠诚是指以最好的能力与智力，以自身的言论与行为维护宪法的权威与促进宪法的落实。

要求公务员忠于宪法是各国公务员制度的普遍规定。美国的《哈奇法》（即公务员政治行为法）规定公务员不得参加任何赞成以武力推翻政府的组织，该规定提供了对公务员进行忠贞调查（调查公务员是否忠于宪法，是否主张以武力推翻民主政治团体）的法律依据。德国《基本法》（即宪法）要求公务员在职务内外都要忠诚于宪法，禁止公务员参加任何有敌对宪法目的的政党及其活动；德国《公务员法》规定官员必须以其全部行动来拥护基本法规定的自由、民主的基本秩序并捍卫这种基本秩序。

（二）依法履职的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率”的义务。

这项义务包括两项要求：一是“按照规定的权限和程序认真履行职责”，二是“努力提高工作效率”。这两项要求相辅相成，但前者是前提和重点，也就是说提高工作效率不能以越权和违反程序为代价，或者说在按照规定的权限和程序履行职责的过程中努力提高工作效率。所以我们将此项义务概括为“依法履职”的义务。

权限是指权力的大小和边界。“按照规定的权限认真履行职责”有两层含义：一是指权限是明文规定的，二是指权限属于实体法上的权限。程序是指公共行政运行的步骤、顺序和方式。公务员应当“按照规定的权限和程序认真履行职责”是法治国家和法治政府的基本要求，公务员的权限只能是法律明文规定的、只能在法律明文规定的范围内行使并且只能根据规定的步骤、顺序和方式行使，不存在法外权限，不存在法外程序。例如，《食品卫生法》第二十七条规定：“食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。”这条规定将卫生许可证分配给了卫生行政部门，而将登记权分配给了工商行政管理部门，卫生行政部门相关职位的公务员有权审查食品生产经营企业和食品摊贩的卫生状况是否符合要求，但不享有登记权，而工商行政管理部门相关职位的公务员有权决定是否发给食品生产经营企业和食品摊贩营业执照，但不享有颁发卫生许可证的权力。又如，《行政处罚法》第五章规定了行政处罚的一般程序为：调查、检查和搜集证据（执法人员不得少于两人，出示证件）；告知当事人作为行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有陈述、申辩或者听证的权利；对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，决定是否采纳；行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定（按照规定应当制作行政处罚决定书）；将行政处罚决定书宣告后当场交付当事人并告知其享有提出行政复议或者行政诉讼的权利。享有行政处罚的机关的相关公务员必须依照上述步骤和方式履行职责。

应当注意，这项义务表述是“按照规定的权限和程序”而非“按照法律规定的权限和程序”，所以“权限和程序”不能仅仅理解为“法律规定的权限和程序”。这是由于我国的公务员外延不仅仅指国家机关工作人员，还包括政党机关和政协机关工作人员的缘故。

（三）为民服务的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“全心全意为人民服务，接受人民监督”的义务。

这项义务直接来源于《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”《宪法》第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

这项义务的核心要求是“为人民服务”。它要求公务员树立“国民服务员”的公仆思想，在政策制定和执行过程中，时时事事想着人民的利益，急人民所急，想人民所想，不折不扣地代表人民行使权力，依靠人民，尊重人民的首创精神和主人翁地位，虚心接受人民的批评、建议和监督。

外国公务员制度对此均有类似的规定，表述上更为精细一些。例如，日本《国家公务员法》第九十六条第一款规定：“所有公务员作为全体国民的服务者，必须为了公共利益而工作，而且在完成任务时应竭尽全力，专心致志。”德国《公务员法》第五十二条第一款规定：“公务员为全体人民服务，而不是为某一个政党服务，应当公正地、不偏袒任何政党地去完成其使命，在执行职务时，应当考虑的是普遍性的利益。”

（四）忠于国家的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“维护国家的安全、荣誉和利益”的义务。

这项义务直接来源于《宪法》第五十四条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”

在这里，“国家的安全主要包括：国家的领土、主权不受侵犯；国家的政权不受威胁；国家的社会秩序不被破坏；国家的秘密不被泄漏。国家的荣誉是指国家的荣誉和尊严，它主要包括：国家的尊严不受侵犯；国家的信誉不受破坏；国家的荣誉不受玷污；国家的尊严不受侵犯；国家利益的范围十分广泛，对外主要是指国家政治、经济、文化、军事等方面的权利和利益；对内主要是指相对于集体利益和个人利益的国家利益。”

公务员应当“维护国家的安全、荣誉和利益”义务的核心要求就是忠于国家，也就是说，作为公务员，无论是在对内执行公务过程中，还是在对外交往过程中，都要站在国家和政府的立场上，一方面要保证自己的每项工作和每个行为不会危害国家的安全、荣誉和利益，另一方面要抵制他人危害国家安全、荣誉和利益的言论和行为。

（五）服从命令的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务。

这项义务直接来源于《宪法》第二十七条的规定，一切国家机关“实行工作责任制”。

这项义务包括了“忠于职守”和“服从命令”两项基本要求，这两项基本要求是科层制组织固有本性的表现，是宪法规定“实行工作责任制”的具体要求。“忠于职守”的义务要求公务员在执行职务时，应当专心于职务工作，尽职尽责地完成本职工作。换句话说，公务员必须把全部工作时间和职务上的全部注意力用于职务的完成。忠于职守是任何职业的一项基本要求，公务员从事的是公共职业，是为全体国民服务的，应该具有公共职业精神和公共职业意识，而这种公共职业精神和公共职业意识是在职业化的环境中慢慢养成的。

“服从命令”的义务要求公务员在执行职务的过程中，必须遵从上级依法作出的决定、决议、指示（令）、通告（知）等一般性命令和针对特定公务员的个别性命令，以保证行政事务执行的统一性和效率性。一般性命令是上级行政机关或其领导人发布的对下级行政机关及其公务员普遍适用的决定、决议、指示（令）、通告（知）等，个别性命令是上级行政机关或其领导人针对特定的下级行政机关或特定公务员发布的决定、决议、指示（令）、通告（知）等。一般性命令通常以书面形式发布，个别性命令可以书面形式发布，也可以书面形式发布，发布一般性命令的上级不仅仅指直接上级，而且指具有指挥命令关系的各层上级机关及其领导人员，接受一般性命令的下级也是如此，但发布个别性命令的上级通常指直接上级。上级的命令应当具有合法性，具体来说有三个方面的要求：第一，权限要合法，即上级不得在自己法定职权范围以外发布命令；第二，内容要合法，即命令的内容不得与宪法和法律的规定相冲突；第三，程序要合法，即命令发布的时间、要素、格式等不得与相关法律规定的程序相冲突。

需要注意的是，法律没有为法官和检察官设定服从命令的义务。因为在现代的国家权力结构设计中，公务员是政府的“奴仆”，法官和检察官则是法律的“奴仆”。公务员的职务被设计在等级性的行政体系中，上级的意图通过这种体系得以贯彻实施。为保证统一且有效地执行国家行政事务，公务员必须要服从上级命令，对上级负责。法官和检察官的职务被设计在独立性的司法体系中，法律的适用和解释通过这种体系得以实现。为排除干扰，实现法官和检察官独立地履行职责，必然要求法官、检察官在执行职务时只服从法律，只对法律负责。行政体系既有指挥命令职能又有行政监督职能，而司法体系只有法律监督职能而没有指挥命令职能。

（六）保守秘密的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“保守国家秘密和工作秘密”的义务。

这项义务直接来源于《宪法》第五十三条的规定，中华人民共和国公民必须“保守国家秘密”。同时《保守国家秘密法》第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”

公务员不得泄漏国家秘密和工作秘密，而不论这些秘密是在职务内获得的还是职务外获得的。有些秘密的保密期是相对长的，只要没有解密，公务员在脱离公职系统后，仍然需要履行保守秘密的义务。国家在通过法律为公务员设定保守秘密的义务时，需要正确处理以下两对矛盾：一是公务员保守秘密的义务和公民享有知情权之间的矛盾，二是公务员保守秘密和依法作证两个义务之间的矛盾。

解决第一对矛盾，要求国家通过法律明确规定什么信息是国家秘密，要求国家机关通过规章制度明确规定什么信息是工作秘密。若不对“秘密”范围做出严格的法律界定或行政指定，一则会加重公务员的义务负担，二则可能侵犯公民对公共事务的知情权。另外，一旦某种信息公开或者泄漏出去，给国家机关或者法院在判断是否泄密上增加了难度。有关秘密的理论有两种观点，即形式秘密观点和实质秘密观点。形式秘密观点认为，法律只对国家明确规定的秘密才加以保护，公务员只需履行保守法定秘密的义务；实质秘密观点认为，法律只对那些具有实质性保护价值的秘密才给予保护，公务员必须履行保守实质秘密的义务。形式秘密观点能给公务员清晰的秘密概念，但指定秘密范围却加重了立法者的负担；实质秘密观点要求公务员根据所持价值观做出判断，自然加重了公务员判断秘密的负担，同时也加重了法院对“泄密”案件判断的负担。一般来讲，各国在保密法或情报信息公开法中采用形式秘密理论对秘密范围进行界定。就我国的情况来看，国家秘密在保守国家秘密法中有明确的规定，问题主要在于如何规定“工作秘密”。

公务员在履行法律规定的作证义务时，如作为法定证人或鉴定人等需要公布职务上的秘密事项时，依法作证的义务与保守秘密的义务就会发生冲突，法律在为公务员设定保守秘密的义务时应该考虑到这一点。解决这一对矛盾仍然需要法律对此作出明确的规定。

保守秘密的义务是各国公务员制度的普遍性规定。例如，英国规定：“公务员不准滥用其在公务活动中获取的信息，也不准在没有允许的情况下泄漏同政府往来的机密信息或来自他人的机密信息。公务员不准以拒绝采取或规避来自内阁各项决议的形式，或是以将其用公务员身份所获得的未经授权的、不适当的或未成熟的信息在政府部门以外泄漏出去的形式来设法破坏政府的各项政策、决议和对策。”

（七）保持操行的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”的义务。

保持操行义务的本质是要求公务员不论职务内外，要重廉耻，不得有失信于人民的行为，重点是要求公务员知廉耻。因为公务员是全体国民的服务员，不仅应当成为守法的楷模，而且应当成为道德的楷模。只有知廉耻，才能够遵守纪律，恪守职业道德和遵守社会公德，才能够不失信于民。从表述上看，这项义务包括“遵守纪律”、“恪守职业道德”和“模范遵守社会公德”三个方面的内容，实际上它有着十分丰富的内涵，具体来说主要包括以下几个方面：品行端正，不得以权谋私或假公济私；保护民众的利益，不得滥用职权侵犯群众利益；尊重民众和下级，不得压制批评和打击报复；恪守职业道德，培育公共职业精神；诚实对待民众与上下级，不得弄虚作假；勤俭节约，不得挥霍公款，浪费国家财产；遵守社会公德，讲究礼貌和卫生，不得对民众无礼，更不得参与或支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动。

社会的稳定与发展进步依赖良好的社会信用体系，政府信用体系在社会信用体系中处于核心和基础地位，而政府信用体的形成依赖于全体公务员的认真履行保持操守的义务，这不仅是中国，更是世界各国、各地区公务员制度的共同特点。

（八）公正廉洁的义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“清正廉洁，公道正派”的义务。

公正清廉义务包括“清正廉洁”和“公道正派”两项基本要求。“清正廉洁”要求公务员不贪不贿，自守自律；“公道正派”则要求公务员办事公平公正，为人刚正不阿。在公正清廉义务的两项基本要求中，重点是“清正廉洁”，因为不能做到清正廉洁，就谈不上公道正派，也就是说“清正廉洁”是“公道正派”的前提。这项义务也可以纳入保持操行的义务中，不必单独列出，但立法者考虑到我国目前以至今后一段时间仍然处于转型期，吏治腐败仍是一个十分严重的问题，特将其单列一款以示重视。

（九）其他法定义务

我国《公务员法》对此项义务的表述是：公务员应当履行“法律规定的其他义务”。

这项义务不同于前面的八项义务，它不是一项具体的义务，而是一项兜底性质的义务，是前述八项具体义务不能涵盖的且由其他法律规定的公务员义务。这是由于考虑到公务员职业性质的不同，公务员法无法详细列举不同公务员的特定义务的缘故。例如《检察官法》第八条第二项规定：检察官应当履行“履行职责必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公执法，不得徇私枉法”的义务，《法官法》第七条第三项规定：法官应当履行“依法保障诉讼参与人的诉讼权利”的义务。

应当注意，公务员义务属于法定义务，“其他义务”也必须是由法律规定的，除立法机关外，任何机关都无权擅自给公务员设立其他义务，否则就是违法行为。