公务员任职的方式、关于公务员的任期制及兼职

二、公务员任职的内容

（一）公务员任职的方式

1．选任制

选任制是指通过选举产生的方式确定任用对象的任用方式。选任制公务员，是指按照法律和有关章程规定选举担任公务员职务的公务员。这部分公务员人数不多，但却是公务员队伍中十分重要的一部分。

（1）选任制公务员的范围

一是中国共产党机关。按照《中国共产党章程》选举产生的职务：A．中央政治局委员、候补委员，中央政治局常务委员会委员和中央委员会总书记；中央纪律检查委员会常委和书记、副书记；B．地方各级委员会常务委员会委员和书记、副书记；地方各级纪律检查委员会常委和书记、副书记；C．乡镇、街道党委书记、副书记；乡镇、街道纪律检查委员会书记和副书记。

二是人大机关。按照法律选举产生的职务：A．全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长。B．县级以上地方各级人大常委会主任、副主任、秘书长。C．乡镇人大主席、副主席。

三是行政机关。按照法律选举产生的地方各级人民政府的领导人员，即省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长。

四是审判机关。按照法律选举产生的职务：最高人民法院院长，地方各级人民法院院长。

五是检察机关。按照法律选举产生的职务：最高人民检察院检察长，地方各级人民检察院检察长。

六是政协机关。按照《中国人民政治协商会议章程》选举产生的职务：A．政协全国委员会主席、副主席、秘书长。B．政协各级地方委员会主席、副主席、秘书长（县级地方委员会根据具体情况也可不设秘书长）。

七是民主党派机关。按照各民主党派章程选举产生的职务：中央和地方各级委员会主席（主委）、副主席（副主委）、秘书长。

除上述职务以外，还有一部分公务员职务虽然不是通过选举产生，但是依照有关法律规定由国家权力机关通过或决定任命。由于通过或决定任命都是以表决形式进行并遵循少数服从多数的原则，故这部分职务带有选任的成分，因而担任这些职务的公务员也可理解为“准选任制公务员”。比如，全国人大常委会副秘书长、工作委员会的负责人，由委员长提请常务委员会任免。再比如，国务院总理的人选，根据国家主席的提名，由全国人民代表大会决定；国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长，秘书长，其人选根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定（全国人民代表大会闭会期间由全国人大常委会决定）；地方各级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长，由本级人大常委会决定任免，等等。此外，法官、检察官和驻外全权代表职务的任免，也采用类似方法和程序。

（2）选任制公务员的任职情形

选任制公务员的职务，主要通过选举方式获得，选举结果生效时即任当选职务。但在某些时候，也可不经过选举直接决定任命。

其一，通过选举方式任职。按照有关法律、章程完成选举后，选举结果生效，当选者即担任某职务。选举结果生效后，一般采取公告方式向社会宣布。比如，2003年3月15日，第十届全国人民代表大会第一次会议主席团发布大会公告（第一号），宣布该次会议选举产生了第十届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长。从这个时候起，所有当选者就视为正式任职。

其二，有些选举产生的职务，在一定条件下也可决定任命。比如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称《地方组织法》）规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。再比如，《中国共产党章程》规定，在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。为了维护选举的严肃性，出现上述情况都必须具备两个条件：即代表大会闭会期间；个别任免或者是有必要时。只有两个条件同时具备，才能对这些选举产生的职务实行决定任命。

“准选任制公务员”的职务，由国家权力机关通过或决定任命。这类职务一经公告，被通过或决定任命者即为担任该职务。比如，2003年3月16日和17日，国家主席颁布第一号和第二号主席令，根据第十届全国人民代表大会第一次会议的决定，任命了国务院总理和国务院其他组成人员，从这个时候起，被决定任命者即担任相应的职务。

2．委任制

（1）委任制的任免机关和权限

从实际操作看，委任制公务员职务任免行为的完成，要具备主体、条件、程序三要素。主体即具有任免权限的机关，条件即公务员具有职务任免的情形，程序即职务任免必须遵循的操作规程。任免机关，是指委任制公务员职务任免的主体，包括具有法定任免权的机关及其首长。任免权限，是指某一任免机关对一定范围的公务员的职务所具有的任免权。任免机关只有在其任免权限范围内实施任免才是有效的任免。

我国委任制公务员分布在中国共产党机关、人大、政府、政协、审判、检察、民主党派等机关，其职务任免权相应的由这些机关承担。这里需要把握几点：A．各类机关任免权专有。上述七类机关之间，各类机关公务员职务任免权由本类机关专有，任何一类机关对他类机关的委任制职务不拥有任免权。比如，行政机关不能任免审判、检察机关的职务。国家权力机关即人大机关通过或决定任命的政府、审判、检察机关的某些职务，前文界定为准选任制职务，这里不包括在内。B．任免权分级享有。根据职务不同，任免权也不完全相同。一般来讲，公务员职务的任免权由公务员所在机关行使，即各机关内设机构负责人以下人员，本机关负责其职务任免。但某些职务由上级机关任免，主要是指中国共产党机关、行政机关的一些职务。比如，各级党委、政府工作部门的领导成员，所在部门无权任免其职务，均由上级机关行使任免权。C．任免权法定。鉴于公务员职务任免的重要性，为了保证任免行为的严肃性和规范化，任免权必须由法律作出规定。目前，有的任免机关及其任免权限，法律法规已有规定。比如，《宪法》规定，国务院有权“依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”；县级以上的地方各级人民政府有权依照法律规定的权限，“任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”；《法院组织法》、《法官法》和《检察院组织法》、《检察官法》分别对法院、检察院部分委员制职务的任免作出规定。除了国家机关外，政党机关、政协机关公务员职务的任免，目前均在各自章程以及有关文件中予以规定，具有一定的权威性和规范性。

（2）委任制公务员的任职情形

任职情形，即在何种情况下需要对公务员予以任职。根据公务员职务管理的需要，任职情形可分为两种类型。A．新进入公务员队伍的，需要进行任职。有三种情况：一是经考试考核合格被批准录用的人员，试用期满考核合格的，任免机关应予以任职。二是从公务员队伍之外其他公职职位调入机关的人员，经考核确认具备拟任职务所要求的条件的，任免机关应予以任职。三是非公职人员通过公开选拔等方式进入公务员队伍的，任免机关应当按照特定职位予以任职。这三种情形下的任职，具有双重含义，既正式确认这些人员具有公务员身份，又正式确认其与机关的职务关系。其中，新录用人员在试用期内，应该也算具有公务员身份，但这种身份并不稳定，只有在试用期满予以任职后，其公务员身份才正式确认。B．公务员职位发生变化，任免机关应及时予以任职，以确认新的职务关系。也有三种情况：一是转换职位的，如转任和挂职锻炼等。二是晋升或降低职务的。三是因其他原因职务发生变化的，如由于机构调整、撤并，公务员到新的职位上任职；公务员因犯错误受处分被撤销职务后，改任其他职务等。这三种情形下的任职，有一个共同的特点，就是公务员从原来的职位转移到另一个新的职位上去，需要任免机关及时予以任职，以明确新的职务。这种任职，是公务员职务关系的变更，不具有确认公务员身份的意义，只具有确认新的职务关系的意义。

（3）委任制的任职程序

A．提出拟任职人选。所在单位在本单位的职数限额内，根据职位空缺的情况，采取领导和群众相结合的方法，提出拟任职人选，并向任免机关提出报告。报告应说明拟任理由、任职方案、拟任人选的基本情况和有关方面的意见等。B．考察。任免机关人事部门按照拟任职务所要求的资格条件，对拟任人选进行资格审查。正式填写职务任免呈报表，连同考察材料一并报送任免机关。C．决定任命。任免机关按照任免权限，通过集体讨论，作出是否任职的决定。D．下发任职通知。根据不同情况，有的是颁发任命书，有的是下发任职通知等。至此，任职程序履行完毕。

（4）委任制方式的特点

一是体现治事与用人的统一。委任制具有任用权利高度集中统一的特点，能充分体现上级机关和上级领导的用人权，有利于在机关中贯彻首长负责制，有利于上级对下级的统一指挥调度，有利于保障政令贯彻执行的效率。二是保证公务员队伍相对稳定。在实行委任制的情况下，公务员非因法定事由不被免职和辞退，有利于公务员队伍的相对稳定，有利于工作的连续性、稳定性和专业性。三是操作简便。委任制在办理任免手续上简单明了，便于操作，特别是在对公务员进行调动交流时，手续简便易行。但是，委任制也存在一些缺点，比如在用人上主要根据上级领导的意志，容易滋生主观随意性，缺乏透明度；对委任制公务员中不胜任职务者不易调整，容易造成能上不能下，能进不能出的弊端等。为了防止这些弊端，《公务员法》在有关管理环节的规定上加大了公开透明和竞争择优的力度，明确规定了任用条件和任用程序。

3．聘任制

（1）职位聘任的特点

职位聘任是机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利、义务的一种任职方式。《公务员法》以职位聘任为核心，规定了聘任制的基本内容。聘任制与选任制、委任制一样，都是公务员的一种任职方式。但聘任制又有自己的显著特点。一是合同管理。聘任关系确定之后，机关对聘任制公务员的管理主要是依据《公务员法》和聘任合同进行的。二是平等协商。在聘任关系确定过程中，机关与应聘人员的地位是平等的。在签订聘任合同以后，虽然机关与聘任制公务员的关系已经变成隶属关系，但双方仍然可以协商一致，变更或者解除聘任合同。三是任期明确。聘任制公务员都有明确的聘任期限，聘任期满，任用关系自然解除。需要时可以再进行续聘。

（2）实行聘任制的范围

A．可以实现聘任制的范围

根据《公务员法》的有关规定，两类职位可以实行聘任制：一是专业性较强的职位。这些职位要求具备经过一定时间的专门学习才能掌握的专门知识、专门技能。专业性较强的职位包括领导职位和非领导职位。二是辅助性职位。这部分职位事务性强，在机关工作中处于辅助地位。

B．不实行聘任制的职位

根据《公务员法》的有关规定，涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位不实行聘任制。主要考虑是，在涉及国家秘密的职位上工作，须符合涉密资格条件的要求，并经过必要的培训，有的还需要较长时间的培养。因此，涉及国家秘密的职位不实行聘任制。

（3）实行聘任制的条件

A．工作需要。工作需要是实行聘任制的前提条件。

B．机关的选择。实行聘任制是机关的一项可以选择的权利，而不是强制性实行的制度。

C．省级以上公务员主管部门批准。

D．在规定的编制限额和工资经费限额内进行。

（4）聘任人选的产生

根据《公务员法》的有关规定，机关可以采取以下方法选拔合适的聘任人选：

A．公开招聘。公开招聘聘任制公务员的主要程序包括：发布招聘公告；报名与审查；考试；复审、考察和体检；招聘机关根据考试情况、考察情况和体检结果，提出拟聘任任用人员名单，并进行公示。公示期满，招聘机关与应聘人员签订聘任合同。

B．直接选聘。直接选聘的方法是与符合条件的人员直接签订聘任合同。采取直接选聘的方法，一般有两种情形。一种是该职位社会通用性较差、应聘人选来源较少、专业适用面窄。另一种是招聘机关已经掌握应聘人选情况，如应聘人选的专业水平和素质等。

（5）聘任合同

其一，聘任合同的签订、变更和解除。签订聘任合同应当坚持平等自愿、协商一致的原则。

聘任合同的形式是书面合同。口头合同是无效的，没有法律效力。这是因为聘任合同的内容比较复杂，期限比较长，且关系到公务员各方面的利益，口头合同难以保证聘任合同的严肃性。

签订聘任合同的目的是确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。

聘任合同既可以签订，也可以变更或解除。变更是机关与所聘公务员约定的权利、义务具体内容的改变，如变更职位、变更职责要求等。变更合同内容与签订新的聘任合同的要求是一样的。解除是指当事人双方提前终止聘任合同的履行，即终止双方的权利和义务关系。

根据《公务员法》的有关规定，聘任合同的签订、变更或者解除，应当报同级公务员主管部门备案。

其二，聘任合同的内容。聘任合同的内容，是指在聘任合同中需要明确规定的双方当事人经过协商所达成的有关权利、义务及其他事项的约定。聘任合同的内容是聘任合同成立并发生法律效力的核心问题。如果一份聘任合同没有实质性的权利、义务条款，或者权利、义务条款不明确，那么这份聘任合同就是没有意义的一纸空文。聘任合同的内容，包括必备条款和约定条款两部分，其中必备条款又可分为法定的必备条款和约定的必备条款。必备条款是聘任合同必须具备的内容，缺少这些内容聘任合同就不能成立，或者难以履行。法定的必备条款是法律、法规没有直接规定，但聘任合同必须具备的内容。约定条款是由双方当事人自愿协商确定的内容。

（6）实行职位聘任的作用

其一，实行聘任制有利于健全用人机制、增强公务员制度的生机和活力。把聘任制作为公务员任用的补充形式，可以打破单一的用人方式，拓宽选人、用人的渠道，增强我国公务员制度的活力。实行聘任制，有利于促进新陈代谢，实现能上能下、能进能出。

其二，实行聘任制有利于满足机关吸引和使用多样化人才的需求。我国公共管理事务日益复杂，专业性不断增强，一些职位需要具有特殊专业技术、经验或资历的人员。而具有特殊技能、经验或资历的人才，机关一时难以培养，有的还不适合通过机关自身培养。实行聘任制，可以通过采取特殊的灵活政策，满足机关对高层次专业技术人才的需求。实行聘任制还可以降低机关用人成本，对于一些辅助性、事务性工作，机关可以随时从社会上直接招聘适当人员来做，而不必通过统一组织的考试录用，为机关使用辅助性、事务性的人员提供一种灵活、便捷的方式。

其三，实行聘任制有利于提高公务员整体素质，提高公务员队伍的专业化水平。实行聘任制，增加进入公务员队伍的渠道，既可以吸引多样化的高技术、高技能的人才，又可以引导公务员合理流动和树立正确的职业观，改善公务员队伍的整体素质。

（二）关于公务员的任期制与兼职

1．任期制

领导成员职务按照国家规定实行任期制，这是对任期制的原则规定。任期制通常是指对任职届数和任职年限、任期内管理、任职期满后的去向安排等方面做出规范的制度。对领导成员职务实行任期制，具有重要意义：一是有利于实现领导职务的能上能下，形成正常的新老交替机制，建立充满生机与活力的用人机制。实行任期制，既使领导职务成为公务员一定时期的职务岗位，公务员的上与下成为一种正常社会现象，又为年轻公务员的培养锻炼提供了机会，创造了条件，从而实现公务员经常性的新老交替，保持公务员队伍的合理梯次结构。二是有利于加强对领导成员的监督管理，增强领导班子的整体能力。任期制规范了领导职务的任期，并辅之以严格的任期考核和及时监督与动态调整，引导公务员把外部压力变成工作动力，不断增强进取意识。三是有利于保持领导班子相对稳定。领导成员在任期内保持相对稳定，既维护了法律法规的权威性、严肃性，克服用人上的随意性，防止用人上的不正之风，又要求领导成员履行岗位职责，完成任期目标，保持工作的连续性和有效性。

2．兼职

对公务员兼职的管理是职务管理的一项内容，主要解决公务员能否兼职以及如何管理兼职等问题。国家曾制定有关文件对公务员兼职问题作过规定，主要包含两方面内容：一是在机关内兼职问题。公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职。作出这样的规定，是为了保证公务员能集中精力做好本职工作，避免因兼职带来职务虚置，某些职责落不到实处，降低效率，贻误工作等问题，同时也避免出现多重职务关系和多重身份，造成职务管理上的矛盾和紊乱等问题。二是在机关外兼职问题。规定公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。作出这一规定，坚持了政企、政事分开的原则，有利于加强机关的廉政建设。

《公务员法》对公务员兼职作出的规定，主要从两个方面进行把握：（1）对公务员在机关内兼职没有作出限制。主要是考虑目前党政机关之间交叉兼职的做法是允许和必要的，如市长兼任市委副书记，市委书记兼任人大常委会主任，这是根据我国政治体制作出的制度安排；机关内领导人员兼任机关党委职务、兼任一些协调性机构或临时性机构职务的情况也较多；从实际情况看，有的机关还有些其他兼职情况。总的原则应该是，由于工作需要兼职的应该允许，这类兼职往往不是因人安排的，而是根据其所担任主要职务的职责考虑的；如果兼职是从提高待遇的角度考虑的，则是不正确的，违背了公务员法规定的职位分类精神。《公务员法》对公务员在机关内兼职未作限制，并不是说公务员在机关内可以随便兼职，兼职越多越好。相反，对公务员在机关内兼职也要做出规范，并严格执行有关规定。（2）对公务员在机关外兼职作出适当限制。首先，公务员不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务。其次，公务员因工作需要可以在机关外兼职，比如兼任事业单位、社会团体中的某些职务，但必须要经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。规定可以兼职，是工作上的需要；规定必须经有关机关批准，是对这种兼职进行严格规范和管理，避免过多泛滥；规定公务员兼职不得兼薪，则是出于廉政方面的考虑。在处理兼职问题上，应当综合考虑以上各个因素，并严格按照法律规定办事。