公务员惩戒的内容介绍分析

二、公务员惩戒的内容

（一）惩戒的条件

公务员惩戒条件是指公务员纪律的内容，即《公务员法》确定的公务员应当遵守的基本行为准则。《公务员法》第五十三条规定了公务员必须遵守的16项纪律，从学理上大体可以分为六个类别的纪律要求。

1．政治纪律

政治纪律是公务员在政治方面应当遵守的行为准则，即政治纪律是限制公务员政治行为的准则，它主要包括如下三项纪律要求：

（1）公务员不得散布有损国家声誉的言论，不得有组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动

所谓散布有损国家声誉的言论主要是指采用非法方式当众诋毁或者攻击国家的路线、方针和政策；所谓反对国家的集会活动是指聚集于露天公共场所，表达的意愿是针对国家路线、方针、政策的活动；所谓反对国家的游行活动是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达的意愿针对国家路线、方针和政策的活动；所谓反对国家的示威活动是指在露天公共场所或者公共道路上集会、游行、静坐等方式，表达的要求、抗议或者支持、声援等针对的是国家路线、方针和政策的活动。组织是策划、聚集、指挥、安排他人参加这些活动；参加是指个人参与到这些活动当中。这项政治纪律限制了公务员作为公民行为时的某些言论自由和某些集会、游行、示威自由的宪法权利，这是由公务员的身份特点决定的，是公务员忠于国家义务的具体化。

（2）公务员不得组织或者参加非法组织，不得组织或者参加罢工

所谓非法组织是指以危害国家安全、社会稳定、民族团结为宗旨的未经依法登记的，或者被撤销、取缔的组织；所谓罢工是指主动停止本职工作或者组织其他公务员集体停止工作的行为。这项政治纪律的前半部分内容对普通公民也是同样适用的，至于后半部分内容中的罢工问题，中国现行宪法中没有赋予公民罢工权，但这并不等于说公民就不能组织或者参加罢工，因为对公民而言，法无禁止即自由，不过公务员法明确规定了公务员不享有罢工权，这也是由公务员的身份特点决定的。

（3）公务员不得在对外交往中损害国家荣誉和利益

在日益开放的当今，对外交流和合作日益频繁，自然要求公务员遵守外事纪律，维护国家尊严，保持民族气节。这项工作纪律是公务员“忠于国家”义务的具体化。

除此之外，《行政机关公务员处分条例》（2007）还补充规定了下列政治纪律：公务员不得违反国家的民族宗教政策；不得以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段破坏选举；不得非法出境，或者违反规定滞留境外不归；未经批准，不得获取境外永久居留资格，或者取得外国国籍；不得有其他违反政治纪律的行为。

2．组织纪律

组织纪律是公务员在履行职责的过程中应当遵守的组织行为准则，即组织纪律是限制公务员组织行为的准则，它主要包括如下两项纪律要求：

（1）公务员不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令

这项工作纪律是公务员“服从命令”义务的具体化。《公务员法》对此项义务和纪律的表述要比先前的《国家公务员暂行条例》（1993）的表述科学了许多。对比一下就知道了：原先的义务表述很简单，就是“服从命令”，而现在的义务表述则是“服从和执行上级依法作出的决定和命令”；原先的纪律表述也很简单，就是“不得对抗上级的决议和命令”，而现在的纪律表述则是“不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。很明显，《公务员法》的规定反复强调上级作出决定和命令的“合法性”，即强调公务员服从的决定和命令是“依法”作出的。这是法治国家和法治政府的基本要求。

那么，公务员在面对上级错误的甚至明显违法的决定和命令的时候怎么办？《公务员法》第五十四条对此作出专门规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这条规定对公务员“服从命令”的义务和纪律作了重要的补充。

如何理解“错误的”和“明显违法的”决定和命令呢？一般认为，错误的决定和命令是指不适当的、不合理的、有瑕疵的决定和命令，而明显违法的决定和命令是指上级的决定和命令的违法性是显而易见的。在这两种情况出现的场合，公务员都可以向上级提出改变和撤销决定和命令的建议，但在上级不改变或者不撤销决定和命令而要求公务员执行的时候，公务员执行上级决定和命令的法律责任却大不相同。执行错误决定和命令的公务员免责，而执行明显违法的决定和命令的公务员则不免责。后者对于公务员来说是一个难题，概括来讲，公务员时刻面临着履行两种义务之间存在的冲突，即在“依法行政”和“服从命令”两种义务之间潜在的存在冲突。

（2）公务员不得旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归

不得擅离职守、因公外出或者请假都要按时归岗，是任何单位对工作人员的基本工作纪律要求。这项工作纪律是公务员“保持操行”义务地具体化。

除此之外，《行政机关公务员处分条例》还补充规定了下列组织纪律：严禁负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的；不得拒绝执行机关的交流决定，不得拒绝执行人民法院对行政案件的判决、裁定或者监察机关、审计机关、行政复议机关作出的决定；严禁违反规定应当回避而不回避，从而影响公正执行公务；离任、辞职或者被辞退时，不得拒绝办理公务交接手续或者拒绝接受审计；不得有其他违反组织纪律的行为。

3．工作纪律

工作纪律是公务员在履行工作职责的过程中应当遵守的行为准则，即工作纪律是限制公务员履职行为的准则，它主要包括如下五项纪律要求：

（1）公务员不得玩忽职守，贻误工作

玩忽职守、贻误工作，是指公务员在履行职务的过程中严重地不负责任，或者说不认真或不正确地履行职责，通常表现为放弃和懈怠职责，或者工作马虎草率和敷衍塞责，给工作造成损失。这项工作纪律是公务员“忠于职守，勤勉尽责”义务的具体化。

《行政机关公务员处分条例》将此项工作纪律具体化为下列纪律规定：公务员不得违法履行职责，致使可以避免的爆炸、火灾、传染病传播流行、严重环境污染、严重人员伤亡等重大事故或者群体性事件发生；对于重大事故、灾害、事件或者重大刑事案件、治安案件，必须按规定报告和处理；对救灾、抢险、防汛、防疫、优抚、扶贫、移民、救济、社会保险、征地补偿等专项款物，必须严格管理，不得使款物被贪污、挪用，或者毁损、灭失；不得有其他玩忽职守、贻误工作的行为。

（2）公务员不得压制批评，打击报复

《宪法》第四十一条赋予了公民对国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利以及对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告和检举的权利，并且规定“任何人不得压制和打击报复”。《公务员法》第十三条赋予公务员对机关工作和领导人员提出批评和建议的权利。《刑法》第二百五十条规定了国家机关工作人员滥用职权、假公济私、对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处以相应的刑事处罚。这项工作纪律是公务员“为民服务”义务的具体化。

（3）公务员不得弄虚作假，误导、欺骗领导和公众

正确的决策建立在掌握客观事实的基础之上，所以实事求是既是中国共产党和中国政府一贯的传统，也是对公务员的基本要求。弄虚作假，误导、欺骗领导和公众有多种表现形式，主要有：组织体系内上下左右公务情报流通中谎报成绩和隐瞒问题；公务员个人在回避、申报财产或收入、重大家庭事情汇报、接受调查或质询等环节中隐瞒实情；对外发布公共信息或者发布机关信息时对公众隐瞒真实情况等。这项工作纪律是公务员“保持操行”义务的具体化。

（4）公务员不得滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益

滥用职权是指超越职权范围、违背法律授权宗旨或者违反法定程序行使职权，通常表现为擅自决定非职权范围内的事项，蛮横无理或随心所欲地不按规定程序处理公务。这项工作纪律是公务员“依法履职”义务的具体化。

《行政机关公务员处分条例》将此项工作纪律具体化为下列纪律规定：不得以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利；不得扣压、销毁举报信件，或者向被举报人透露举报情况；不得违反规定向公民、法人或者其他组织摊派或者收取财务；不得妨碍执行公务或者违反规定干预执行公务；不得有其他滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为。

（5）公务员不得泄露国家秘密或者工作秘密

国家秘密是指关系到国家安全和利益的秘密，而工作秘密则是关系到机关工作安全的秘密。秘密通常存在于特定时间内和特定范围内，它或由国家法律确定，或由机关纪律确定，或由传统惯例确定，总之，在走向政务公开的当今，秘密应该有明确的法定界线，否则，公民的知情权和公务员的守秘义务之间就会存在着紧张关系。这项工作纪律是公务员“保守秘密”义务的具体化，不仅约束着在职公务员，而且也约束着退休或者离职的公务员。另外，公务员也不得泄露因履行职责而掌握的商业秘密和个人隐私。

除此以外，《行政机关公务员处分条例》还补充规定了下列纪律：公务员在行政许可工作中不得违反法定权限、条件和程序设定或者实施行政许可；不得违法设定或者实施行政强制措施；不得违法设定或者实施行政处罚的；不得违反法律、法规规定进行行政委托；对需要政府、政府部门决定的招标投标、征收征用、城市房屋拆迁、拍卖等事项，不得违反规定办理。

4．廉政纪律

廉政纪律是公务员在廉洁从政方面应当遵守的行为准则，即廉政纪律是防止公务员以权谋私的行为准则，它主要包括如下三项纪律要求：

（1）公务员不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利

贪污、行贿和受贿行为是我国刑法规定的犯罪行为，公务员是公众的信托人，不应该出现这样的行为。1957年的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1988年的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》、1993年的《国家公务员暂行条例》和2005年的《公务员法》都有规定公务员不得贪污、行贿和受贿的相关条款。这是塑造公务员道德形象和建构政府信用体系必不可少的要求。这项廉政纪律是公务员“保持操行”义务和“公正清廉”义务的具体化。

（2）公务员不得违反财经纪律，浪费国家资财

在现实中，公务员违反财经纪律、浪费国家资财的表现形式多种多样，例如，公车私用、公款旅游、公款宴请、公款送礼、乱建楼堂馆所、超标准配备公务用车、购置多余的办公用品等。公务成本来源于纳税人，公务员在公务活动中遵守财经纪律和养成节约国家资财的良好品行是必要的。这项廉政纪律是公务员“保持操行”义务的具体化。

（3）公务员不得从事或者参加营利性活动，不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务

营利性活动或者营利性组织，就是以营利为目的的活动或者组织。法律不仅严禁公务员从事或者参与营利性活动，而且严禁公务员在企业或者其他营利性组织中兼职。这是因为，营利性活动是一种“私人”活动，是追逐利益的活动，而公务性活动则是一种“公共”活动，是维护社会公平和正义的活动，两者有各自活动的边界，不能相互融合，否则就是官商不分，容易出现官商勾结、权钱交易的腐败现象。应当注意，营利性活动不等于经济活动，例如，在符合规定的前提下，公务员在证券市场上购买股票的活动是允许的，而公务员与他人合伙入股办企业则是被禁止的，但二者的边界究竟在何处，则需要法律明示。这项廉政纪律是公务员“保持操行”义务和“公正清廉”义务的具体化。

5．道德纪律

道德纪律是公务员在职务内外应当遵守的职业行为和社会行为准则，即道德纪律是限制公务员职业行为和社会行为的准则，它主要包括如下两项纪律要求：

（1）公务员不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动

色情、吸毒、赌博、迷信等活动，不仅具有个人危害性，而且具有社会危害性，当属反对之列，公务员在净化社会环境中具有表率作用，故法律禁止公务员参与或者支持这些活动。这项道德纪律是公务员“保持操行”义务的具体化。

（2）公务员不得违反职业道德、社会公德

职业道德是从事某种职业的人们约定俗成的职业规范，如公正公平就是公务职业规范之一。社会道德是一定社会范围的人们共同约定俗成的行为规范，如有礼貌就是社会行为规范之一。法律要求公务员既要遵守职业道德也要遵守社会道德。这项道德纪律是公务员“保持操行”义务的具体化。

对于遵守社会公德的要求，《行政机关公务员处分条例》将此具体化为下列道德要求；公务员不得拒绝承担赡养、抚养、扶养义务；不得虐待或遗弃家庭成员；不得包养情人；不得有其他严重违反社会公德的行为。

6．其他纪律

其他纪律是前述十五项纪律以外的兜底性要求。如《法官法》和《检察官法》都规定了严禁法官和检察官有“刑讯逼供”的行为，严禁法官和检察官“私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼”的行为。《行政机关公务员处分条例》规定公务员不得“违反规定超计划生育”。

（二）惩戒的种类

公务员惩戒种类也即处分种类，即根据公务员违法违纪行为的严重程度而给予的不同程度的纪律责任。根据《公务员法》第五十六条的规定，公务员的处分种类由轻到重共有六种：

1．警告；

2．记过；

3．记大过；

4．降级；

5．撤职；

6．开除。

需要注意，不要将有些听起来好像是处分形式的人事处理措施与处分混合起来，如免职、降职、辞退、责令辞职、考核不称职等，这些都是人事处理措施而非处分形式。这些人事处理措施针对的是那些因非违法违纪原因而不能履行职责或者不能很好地履行职责的行为，而不是不履行义务的行为或违反纪律的行为。在实际工作中，既不能将违纪者用这些人事处理措施进行处理，也不能将不能或者不能很好地履行职责者用处分手段进行处理，应该准确地把握两者各自的适用条件。

（三）惩戒的条件和处分期间

公务员有违反纪律的行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪，但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；情节轻微，经过批评教育后改正的，可免予行政处分。这说明惩戒公务员有三个前提条件：（1）公务员有违反纪律的行为；（2）公务员违反纪律的行为尚未达到犯罪的程度；（3）公务员违反纪律的行为尚未达到犯罪的程度。只有符合上述条件时，才能惩戒公务员。

处分期间是指处分决定的执行期间。不同惩戒的处分期间分别为：（1）警告：六个月；（2）记过：十二个月；（3）记大过：十八个月；（4）降级：二十四个月；（5）撤职：二十四个月；（6）开除：不存在有限的处分期间。

（四）惩戒的批准权限

惩戒的批准权限是公务员惩戒制度至关重要的一环，一般由任免机关批准，与机关的任免权限相一致。开除是最严厉的行政惩戒，须报上级主管部门批准或备案。县（市）以上国家行政机关开除公务员，即使其任免机关达不到县一级的政府，也要报县（市）政府批准，县（市）以下的行政机关无权开除公务员。各级行政监察机关也有一定的惩戒权，可以直接给予监察范围内的公务员以“撤职”以下处分。

行政处分自批准之日起生效。惩戒决定要同本人见面，由本人签署意见，并由被处分人保存一份，有关材料要立案保存。

（五）惩戒的程序

《公务员法》对公务员惩戒有六条基本要求：事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法和手续完备。惩戒程序，看起来好像只是六项要求之一，但实际上它可以将这六项要求串起来，使惩戒成为一个整体性的制度。

公务员惩戒程序也即处分程序，即惩戒机关（行政机关公务员的惩戒机关是任免机关和行政监察机关）处分公务员必须遵守的步骤和方式。在此以行政任免机关处分公务员的程序为例来说明，它包括以下七个环节：

1．初步调查

经任免机关负责人同意，由任免机关有关部门对需要调查处理的事项进行初步调查。

2．立案

任免机关有关部门经初步调查认为该公务员涉嫌违法违纪，需要进一步查证的，报任免机关负责人批准后立案。

3．正式调查

任免机关有关部门负责对该公务员违法违纪事实做进一步调查，包括搜集、查证有关证据材料，听取被调查的公务员所在单位的领导成员、有关工作人员以及所在单位监察机构的意见，向其他有关单位和人员了解情况，并形成书面调查材料，向任免机关负责人报告。

对行政机关公务员违法违纪案件进行调查，应当由两名以上办案人员进行；接受调查的单位和个人应当如实提供情况。在调查过程中，严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方式搜集证据；非法收集的证据不得作为定案的依据。

调查中发现公务员违法违纪涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。

4．陈诉和申辩

任免机关有关部门将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知被调查的公务员本人，听取其陈诉和申辩，并对其所提出的事实、理由和证据进行复核，记录在案。被调查的公务员提出的事实、理由和证据成立的，应予采信。

5．决定

经任免机关领导成员集体讨论，作出对该公务员给予处分、免予处分或者撤销案件的决定。给予行政机关公务员处分，应当自批准立案之日起6个月内作出决定；案情复杂或者遇有其他特殊情形的，办案期限可以延长，但是最长不得超过12个月。

处分决定应当包括下列内容：（1）被处分人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；（2）经查证的违法违纪事实；（3）处分的种类和依据；（4）不服处分决定的申诉途径和期限；（5）处分决定机关的名称、印章和作出决定的日期。

公务员两人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。

6．告知

任免机关应当将处分决定以书面形式通知受处分的公务员本人，并在一定范围内宣布。

7．归档和备案

任免机关有关部门应当将处分决定归入受处分的公务员本人档案，同时汇集有关材料形成该处分案件的工作档案。并且任免机关应当按照管理权限，及时将处分决定或者解除处分决定报公务员主管部门备案。

（六）惩戒的基本原则

1．实事求是原则

惩戒公务员必须以事实为依据，公务员确有违纪行为才能给予处分，而不能凭主观臆断，想当然地惩戒公务员。处理违纪公务员案件一定要认真组织力量，开展调查取证工作，做到事实清楚，证据确凿，这是惩戒公务员的前提。

2．定性准确原则

将公务员违纪事实查清后，还要根据法律、法规和政策的具体规定，正确认定公务员违纪行为的性质。例如，究竟是贪污公款还是挪用公款；属于失职还是渎职；属有意泄密还是过失泄密，等等，只有对违纪性质认定准确，才能给予公务员适当的惩戒。

3．区别对待原则

做到违纪行为的事实清楚、定性准确后，还应当根据公务员违纪的情节、危害和后果，并参照本人的一贯表现和对错误的认识态度，区别对待。因违纪使国家和人民造成一定损失的，可分别给予警告、记过处分；因违纪给国家和人民利益造成严重损失的，可分别给予记大过、降级处分；因严重违纪不适合继续担任现职务的，可给予撤职处分；因严重违纪不适合在国家行政机关工作的，可给予开除处分。

4．手续完备原则

为做到对违纪公务员处分得当，一定要按照法定的程序和审批权限，做到手续完备。例如，县级以下行政机关给予公务员开除处分，必须报县级人民政府批准。如果未报经县级人民政府批准，就是手续不完备。又如，受处分公务员未在处分决定草案上阅签意见，也视为手续不完备。

5．及时原则

国家行政机关在发现所属公务员有违纪行为时，应及时立案，及时调查，一般应从发现错误之日起半年内给予处分。如果情节复杂，或者有其他特殊原因，也不能将处分的时限拖延过长。

6．教育与惩戒结合原则

各级国家行政机关应当认识到，惩戒不是目的，而仅仅是一种教育公务员的手段。当公务员违纪情节轻微，经批评教育后对错误有较为深刻的认识，就应该免予处分。当公务员违纪行为较重，只有给予惩戒才能达到既教育受处分本人、又使广大公务员受到教育时，就给予必要的处分。同时要帮助犯错误公务员找出犯错误的原因，总结教训，提出今后的改正措施。处分期满的，要及时解除处分。总之，要把惩戒和教育结合起来，要着眼于“治病救人”，而不是为惩戒而惩戒。

（七）惩戒的解除

惩戒的解除也即处分的解除，是指公务员受开除处分以外的处分，在受处分期间有悔改的表现，并且没有再次发生违纪行为的，处分期满后，终止处分的执行。可见，解除处分包括三个条件：悔改表现，没有再次违纪行为，以及处分期满。

处分解除程序：公务员所在单位提出解除处分的申请；解除处分的决定机关审查申请并作出决定；解除处分的决定书面通知公务员本人。解除处分的决定机关只能是原处分机关。如果公务员在处分期间内调离原机关，仍然由原处分决定机关作出处分解除决定；如果原处分决定机关被撤销或者合并，则由承接机关作出处分解除决定。处分的解除必须以书面形式做出，并且必须以书面形式通知公务员本人。

需要注意的是，处分的解除不是处分的撤销，撤销针对的是错误的处分，被撤销的处分自始无效，解除针对的是正确的处分，被解除的处分仍然是有效处分，只是终止执行。“终止执行”的意思是停止适用由处分引起的不利政策。所以处分解除后，公务员在晋升工资档次、级别和职务方面不再受原处分的任何影响。当然，受到降级和撤职处分的公务员，其处分的解除并不意味着恢复处分前的全部状态，如原来的级别、职务、工资档次。