建立公务员工资制度的目的，我国公务员工资制度的原则

一、公务员的工资

（一）建立公务员工资制度的目的

1．建立公务员工资制度是深化经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要

1992年10月党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是关系全局的目标，人事制度、工资制度的改革都必须与建立社会主义市场经济体制的要求相适应。机关事业单位原有的工资制度虽然也曾进行过改革，但由于当时还没有确立建立社会主义市场经济体制这一目标，因此，原有工资制度的某些内容和措施还带有传统的计划经济色彩，与建立社会主义市场经济体制的要求已经不相适应。为此，需要对原有工资制度进行改革，建立起一套新的工资制度。

2．建立公务员工资制度是推行国家公务员制度的需要

原有的工资制度是与原有的人事管理制度相适应的，其重要特征是机关工作人员与教师、医生、演员等事业单位工作人员都实行同样的工资制度，即统一实行“结构工资制”，没有体现各自的特殊性。1993年8月国务院发布了《国家公务员暂行条例》，规定从1993年10月1日起推行国家公务员制度。2006年1月1日开始实施《公务员法》，这些都意味着国家行政机关的工作人员与概念笼统的“干部”队伍中的其他人员区别开来，实行与其自身特点相适应的人事管理办法。为此，工资制度改革必须与推行国家公务员制度相配套，将公务员的工资制度与其他人员的工资制度区别开来，充分体现其自身特点。

3．建立公务员工资制度是克服原有工资制度本身的弊端，进一步改善工资分配的需要

原有的工资制度在当时曾起过积极的作用，但随着时间的推移和客观情况的变化，逐渐暴露出一些问题，例如，工资与职务挂得过紧，客观上形成了只有提拔职务才能增加工资的局面，有的甚至因此引发机构升格和滥提职务的现象；又如，工资差别过小，工资构成中平均发放的部分过大，存在平均主义的弊端，影响按劳分配原则的贯彻，等等。为此，必须通过工资制度的改革，建立新的工资制度，克服原有工资制度的弊端，更好地发挥工资的激励作用，改善工资分配。

（二）我国公务员工资制度的原则

1．按劳分配原则

所谓按劳分配，即社会成员按照向社会提供的劳动的数量和质量领取报酬。按劳分配是社会主义初级阶段的主要分配形式，是我国宪法所确认的分配原则。这一原则不仅适用于社会主义的物质生产部门，也适用于包括国家机关在内的社会主义非物质生产部门。因此，公务员工资确定，应以其工作职责和付出劳动的数量和质量为主要依据，适当考虑公务员的年功积累贡献、受教育程度和地区环境因素，充分体现出脑力劳动和体力劳动、复杂劳动和简单劳动、熟练劳动和非熟练劳动的区别。

同工同酬原则是按劳分配原则的一种表现形式，是按劳分配的必然要求。所谓同工同酬原则，是指国家对从事相同工作的公务员，不论其在任何单位，不论其性别、民族、出身如何，均给予相同的报酬。同工同酬原则不独是社会主义国家公务员工资分配的原则，资本主义国家的法律法规也都明确宣布和肯定这一原则。如瑞士《联邦公务员法》规定：“在联邦行政机构以及交通运输单位任职的公务员，同等条件应享同等报酬。”美国《联邦政府工资改革法》规定联邦政府制定工资政策时应本着“工作性质相同，报酬相同，工作表现决定工资上的差距”的原则。

2．比较平衡原则

比较平衡原则又称可比性原则，是指国家确定公务员工资时，必须参照企业同类人员的工资水平，使公务员的工资水平与企业同类人员的工资水平大致持平。这是协调公务员系统与外部系统分配关系的一项原则。

在市场经济占主导地位的资本主义国家中，企业人员的报酬是根据市场供求法则进行调节的，企业的经营直接影响到职工的工资水平。而公务员的报酬来源于税收，其工资水平必须由国家按照立法程序进行调节。与市场调节相比，立法调节缺乏弹性和灵活性。为了克服这一缺陷，第二次世界大战后，国外许多国家通过立法形式确立了比较平衡原则。1955年，英国议会首先确认：“文官工资制度的首要原则，是在与从事基本上类似工作的外部人员现时报酬数额相比较时，应当公平合理，并且应对其他工作条件上的差别加以考虑。这项原则在必要时应根据内部相互关系灵活地予以补充，但却决不应予以改变。”美国1962年《联邦工资改革法》规定，政府公务员的工资，要与私营企业职员的工资相对应。目前，世界上大多数国家的公务员工资制度中都实行了比较平衡的原则。

我国目前实行的社会主义市场经济与资本主义国家的市场经济虽然有着本质的不同，但市场经济规律对分配的影响是一致的。因此，比较平衡原则同样适用于我国的公务员工资制度。以企业职工的工资收入作参照来确定公务员的工资水平，可以更好地贯彻按劳分配原则，使各行业、各部门之间的工资分配公正合理。与其他行业相比，公务员工资过高，会使政府开支增大，加重税收负担，影响国家经济建设，引起其他行业不满；公务员工资过低，会使人才流向其他行业，导致公务员素质的下降，影响政府工作效率。因此，国家公务员工资水平应与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。

所谓“企业相当人员”是指职务层次、资历、学历等可比因素相同或相近的各种人员，具体讲就是企业中的经营管理人员和专业技术人员。之所以把公务员工资水平与国有企业相当人员比较，是由于：（1）国有企业在国民经济中占主导地位，国有企业的工资水平从总体上代表了整个社会的工资水平；（2）国有企业的经营管理人员和专业技术人员虽然不属于公务员系统，但仍属于国家公职人员，他们和公务员可以互相交流；（3）国有企业职工工资虽然不再由国家直接管理，但和其他经济成分相比，由国家宏观调控的因素较多，其内部工资管理制度比较健全、正规，便于调查掌握。因此，将公务员工资水平与国有企业相当人员的工资水平进行平衡比较，是由我国目前的实际情况所决定的。

3．定期增资原则

所谓定期增资原则，就是国家定期增加公务员的工资。政府在每年的财政预算中，必须保证必要的经费用于公务员增加工资。定期增资不仅可以使公务员的工资随着国民经济的发展而逐步增长，而且可以使公务员增资制度化、正常化，避免增资工作的随意性。

在西方国家的公务员工资制度中，大都规定了定期增资原则。例如，美国规定，公务员工资为1～3等的每52周自动晋升一级；工资为4～6等的每104周自动晋升一级；工资为7～9等的每156周自动晋升一级。加拿大公务员通常一年晋升一次工资，每到被任命为现任职级的周年日的时候，公务员有资格要求加薪。瑞士规定：“公务员工资达到最高限额后，每年年初有权得到正常加薪。”日本《一般职职员报酬法》规定，公务员工作优良，满12个月提薪一次，工作成绩格外优秀的，提前提薪或越级提薪。如果领导人不按法律规定提薪，公务员可以向法院控告。

定期增资是公务员工资制度的最大特点和优点之一。我国在1956年工资改革中就提出“要使升级成为一种正常的制度”，并规定了具体办法，但一直没有得到实施。《公务员法》的颁布为公务员定期增资提供了法律保障。我国公务员的定期增资是同严格的考核制度紧密结合的。公务员定期增资有两种形式，一种是结合年度考核，晋升职务工资档次。凡在年度考核中连续两年被确定为称职或优秀的，可以在其职务工资标准内晋升一个工资档次。一种是通过考核定期晋升级别，并相应增加工资。公务员任职期间连续五年年度考核为称职，或三年连续考核为优秀的，可以晋升一个级别，并相应晋升级别工资。

4．物价补偿原则

所谓物价补偿原则，是指国家根据物价指数的变动，定期调整公务员的工资，使公务员的工资增长率高于或等于物价上涨率，以保证公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降。

物价补偿原则是各国公务员工资制度的通用原则。例如，日本规定，制定公务员的工资表，应考虑生活费的增长情况。人事院在经济和物价变动的情况下，必须向国会和内阁提出关于工资的调查报告和增加工资的方案。公务员的工资增长幅度一般高于物价增长幅度1～2个百分点，以使公务员的工资待遇保持社会各行业收入的中等以上水平。阿根廷规定，公务员工资定期按物价上涨指数调整。法国公务员的工资则采取直接与物价挂钩的制度。

物价补偿原则有两种实施办法：一是在国家统一安排生活必需品价格调整时，应当根据调价幅度相应的提高公务员的基础工资；二是对于因价值规律自发作用引起的生活必需品涨价，应当根据职工生活费用价格指数，定期调整工资标准。

5．法律保障原则

所谓法律保障原则，是指公务员的工资受国家法律保障，除有法律和政策规定外，任何单位和个人不得以任何形式增加或扣减公务员的工资。德国《联邦官员法》规定：“职务工资和劳保工资以及官员工资的级别，只有通过法律才能改变。”日本《国家公务员法》规定：“职员任职后，应按照职阶制规定的职级发给报酬准则规定的工资。”违者将被处以三年以下徒刑或10万日元以下的罚款。

我国过去对国家机关工作人员工资的增加或扣减，虽然有一些原则性文件规定，但缺乏明确具体的法律规定。《公务员法》规定：“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”国家行政机关违反国家规定，变更公务员的工资的，县级以上人民政府或者人事部门应按照管理权限撤销其决定，并对负有主要或者直接责任的公务员，根据情节轻重，给予批评教育或者行政处分。实行法律保障原则，不仅可以保证公务员的权利不受非法侵犯，而且可以使工资制度法制化、规范化。

除了上述原则外，有些资本主义国家公务员工资制度还有一条重要原则：协商原则。这一原则是指政府确定公务员的工资时，要同公务员工会组织进行谈判和协商，尽可能取得工会组织的同意。加拿大公务员工资即采取公务员工会与政府进行集体谈判的方式确定。与公务员职位分类制度相对应，谈判按职组进行。职组工会代表该职组雇员，国会委员会代表政府。谈判如果达不成协议，一是由公务员关系委员会调节和裁决，二是罢工。罢工是公务员维护自身权益的一种合法手段，但某些从事关系到公民健康和安全的人员没有罢工的权利。英国文官工资的协商是在文官部（后并入财政部）官员和文官工会代表之间进行，协商的原则是“决定报酬的主要因素应当是在考虑到其他服务条件的差别后，与文官系统以外的广泛可比工作的工资率，有一个公正的比例”。法国从1968年起，政府当局把每年进行一次工资谈判当成一条原则加以奉行，这种谈判的目的在于与公职人员方面最具有代表性的工会组织达成协议。美国联邦机构的公务员工会组织不能就工资问题与政府谈判，但州政府和地方政府则广泛采用协商的方式解决公务员工资问题。

（三）我国公务员实行职级工资制的两个阶段

1．第一阶段：1993年10月1日～2005年12月31日

1993年10月1日，我国实行公务员制度，公务员实行的是“职务级别工资制”（简称职级工资制）。这一制度是在吸取以往国家工作人员工资制度的优点，学习借鉴其他公务员工资制度某些成功敬仰的基础上制定的，比较符合我国公务员的实际情况。

所谓职级工资制，就是按照公务员的职务、级别、年功和实际贡献，确定工资标准的一种工资制度。

在这一时期，公务员的工资按照不同职能划分为：职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。级别工资主要体现公务员的能力和资历。设置级别工资主要是基于两个方面的考虑：

（1）公务员中90％是科级以下的公务员，由于领导职务职数有限，相当一部分公务员职务晋升不了，如果只设职务工资，则大部分公务员很难有增加工资的机会，很难避免大家都去争职务，造成恶意竞争的不正常现象，使人与人之间的关系紧张。设置级别工资后，可使公务员不提升职务，也能通过晋升级别而提高工资待遇，鼓励他们安心从事本职工作。比如在县里或乡里，科级一员的公务员，绝大部分人的职务难以晋升到乡长或县长，但只要认真做好本职工作，随着资历和能力的积累，他们的级别和级别工资则可以达到乡长或县长的级别和级别工资的范围。

（2）同一职务层次的公务员工作年限、资历和能力方面也存在差别，为了在工资分配方面体现出这种差别，而设置级别工资。比如，职务层次同样是副处长的公务员，根据资历、能力的不同，他们的级别工资就可以不一样，有的是8级，有的可能是11级。

增设级别工资的初衷还是很好的，理论上也是非常有意义的。在这一时期，公务员的级别分为15级，每一个职务层次对应着若干级别，职务层次越高，对应的级别越少，职务层次越低，对应的级别越多。

2．第二阶段：2006年1月1日以后

2006年1月1日以后，是我国开始施行《公务员法》的时期。我国公务员仍然实行职务和级别相结合的工资制度。新工资制度是对1993年职级工资制的改革和完善。1993年的职级工资制，通过增设级别工资，在一定程度上解决了不晋升职务也能提高待遇的问题，取得了积极的成效。但由于级别设置偏少，且主要体现在工资上，导致级别的功能比较弱，理论上存在而事实上起的作用较小，仍然没有改变很多人去挤晋升职务的情况。同时，基本工资结构也不尽合理，级别工资、工龄工资都不同程度地体现资历和年功，功能重叠，基础工资和工龄工资在今天的实际工资比例中已经难以发挥作用。所以，对工资制度应不断地进行改革。

新工资制度的特点就是增强级别工资的激励功能，从原来的15个级别，增加到现在的27个级别。现在职务是副处长的公务员，他们的级别工资有的是14级，有的可能是20级，重点增加了县以下基层公务员所对应的级别数量，公务员将可以根据工作年限以及个人绩效获得级别的晋升，也就是说，即使没有职务的升迁，他们仍然可以通过努力获得比过去更高的级别和相对更高的待遇。例如，厅局级副职及以下职务层次的公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇。这种新的公务员工资，通过加大基层公务员的级别工资等级的做法，适当地提高了基层公务员的工资水平，无疑有利于公务员队伍的稳定。此次公务员工资制度改革加大了基层公务员适用的级别工资级数，为基层公务员的工资增长提供了更为广阔的空间。同时实行级别与工资待遇挂钩，使基层公务员在职务晋升受职数限制的情况下，通过级别的晋升享受上一职务层次的待遇，真正解决不提升职务也能提高待遇的问题，使级别工资真正发挥实效，这也是新工资制度最主要的特点。

（四）公务员工资的构成

我国公务员实行职务和级别相结合的工资制度，是在总结和吸收我国历次工资改革经验的基础上，结合当前的实际情况以及工资改革的基本方向确定的。公务员的工资由四个部分组成，包括基本工资、津贴、补贴和奖金。

1．基本工资

按照不同职能，公务员的基本工资分为职务工资和级别工资两部分。职务工资主要体现公务员的工作职责大小，即公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度；级别工资主要体现公务员的工作实绩和资历。公务员的级别由以前的15个调整为27个。基本工资即职务工资和级别工资，是工资结构的主体，是确定公务员退休金、抚恤金等项目的主要依据。津贴、补贴和奖金是公务员工资的重要组成部分和补充。

需要说明的是，现行公务员的工资制度呈多样性，例如，对于聘任制的公务员，实行的是“协议工资制”，具体办法由中央公务员主管部门规定。

2．津贴

公务员津贴是对公务员在特殊劳动下或工作环境下付出额外劳动消耗和生活费支出所给予的适当补偿，是工资的一种补充形式和工资制度的重要组成部分。

公务员的津贴分为两大类：地区津贴和岗位津贴。

（1）地区津贴

地区津贴又分为两类：地区附加津贴和艰苦边远地区津贴。

A．地区附加津贴

地区附加津贴主要反映地区间经济发展水平、物价消费水平差异，同时考虑机关工作人员工资水平与企业职工工资水平的差距。实行地区附加津贴，使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来。比如，广东深圳等地区，经济发展比较快，消费水平较高，在该地区工作的公务员就应享受地区附加津贴待遇。国家对地区附加津贴实行分级管理，对各地的地区附加津贴水平进行控制。这一制度在1993年工资制度改革时就已作出规定，但由于各种原因一直未能实施，《公务员法》的颁布实施，为尽快实行这项制度提供了法律依据。

B．艰苦边远地区津贴

艰苦边远地区津贴主要体现不同地区自然地理环境、社会发展等方面的差异，是对公务员在艰苦边远环境下工作生活的补偿。国家对艰苦边远地区津贴实行统一管理。

通过实施地区附加津贴和艰苦边远地区津贴，国家对地区间的公务员工资差距进行有效控制，防止差距过大，逐步缩小差距。

（2）岗位津贴

岗位津贴是根据公务员的岗位性质及工作条件确定的，主要发给那些在苦、脏、累、险岗位上工作的公务员。公务员离开上述岗位时，相应的岗位津贴即行取消。国家对岗位津贴制度实行统一管理。

3．补贴

公务员的补贴，是国家适应职务消费和福利等改革的需要，为提高公务员的改革承受能力，对公务员进行的适当弥补，具体包括：住房补贴、医疗补贴等。公务员的补贴制度还在改革之中，有待将来的法规作出具体规定。

4．奖金

公务员的奖金即年终一次性奖金，是对公务员的工作表现和工作业绩的奖励。年终一次性奖金根据对公务员定期考核的情况发放，凡在定期考核中被确定为优秀、称职的均可享受。这一制度从2001年开始实行。年终一次性奖金的发放，不搞平均主义，要和公务员的职责、业绩以及当年的工作表现相结合，适当拉开差距。

（五）国外公务员工资制度

工资是公职人员以其知识、能力、技术、时间为国家服务应得的报酬。它一方面是作为本人与家属的生活费用，另一方面是鼓励公职人员的服务精神。工资关系着每个人和每个家庭。工资制度是否合理，对工作影响很大。

各国的工资制度都强调以下原则：定期原则，即大多数国家是一年提薪一次。政府在每年的财政预算中必须保证必要的提薪经费；平等原则，即不论任何单位，凡是工作相同的工作人员，其薪金应为一样，实现同工同酬；平衡原则，即公职人员的薪金，应与其他行业保持平衡，不宜过高，也不宜过低。过高，政府开支过多，影响建设。过低，会使人才流向其他行业，政府工作人员水平下降；适应形势原则，即薪金增长率必须高于物价上涨率，保证公职人员的实际收入不下降，工作情绪不低落等。

决定工资多少的依据，归纳起来有六点：教育程度；职责范围；任务轻重；责任大小；危险程度；地区差别。

各国的工资种类，大体上可分为两大类，一类是国家工资，又称基本工资；另一类是附加工资，即职务工资，各国有差异。

英国公务员的工资制度基本属于“职务等级工资制”。公务员的工资包括基本工资和津贴。英国公务员基本工资分为两大类，即工业系统（指国营工业系统）类和非工业系统类。非工业系统类一般实行等级工资制。其工资标准可分为两种情况，一种是财政部统一管理人员的工资，一种是由各部自行管理人员的工资。财政部统一管理人员的工资标准由财政部统一规定。具体做法是根据公务员的职务和工作性质，将其工资分为若干等，通常设最高工资和最低工资两档，两档之间保持一个幅度（但高级人员不设此幅度，即每等仅有一个固定的工资额），国家每年根据对公务员的考核成绩，在这个幅度内给公务员增加工资。各部自行管理人员的工资，其工资标准由各部自行规定。工业系统类公务员的工资也分为两种情况，一类人员的工资与政府外部类似的私营部门的工资保持一致或大体接近，如果需作任何改变，则必须与有关工会协商；另一类人员的工资实行统一标准，则必须与“政府工业机构联合协调委员会”在全国范围内协商。英国公务员的津贴主要有以下几种：（1）伦敦补贴，《官员法》规定，公务员生活在内伦敦区，每周补贴14.9英镑；居住在外伦敦区，每周补贴6.23英镑。（2）超时勤务补贴，对工作超过规定时间的公务员要按一定方式予以补助。（3）假日勤务补贴，对在假日内工作的公务员可以给其在其他时间休息，也可以按原有标准支付假日勤务津贴。（4）夜间勤务津贴，对在夜间工作的公务员按小时付给津贴。（5）技能津贴，公务员由于担任某种职务或者掌握了某种业务能力，可获得津贴等。

美国公务员的工资属于“职能复合型分类等级工资制”，公务员的工资包括基本工资和津贴。由于美国公务员实行科学的职位分类，公务员的工资制度也较为系统完整。美国公务员工资种类一般分为六种：一般行政人员工资；高级行政人员工资；邮政系统人员工资；驻外人员工资；退伍军人及医务人员工资；蓝领工人工资。各类人员的工资都制定了各自适用的工资表。美国公务员的职位分为两类：第一，一般行政类。一般行政人员工资标准表分为18等，每等内又分若干级，总共165级。其中1～15等，每等分10级；16等分9级；17等分5级；18等只有1级。1等最低，18等最高。其中1～15等由各部委自行办理，16～18等由文官委员会直接办理。一般1～12等为初级公务员，13～15等为中级公务员，16～18等为高级公务员。第二，技术保管类，分为10等。美国法律规定，公务员的工资标准的调整分为两类：一是普调；二是特定工资区的个别调整。普调是按计算公式自动调整，特定工资区的个别调整是从1994年才开始实行的，当某一特定的工资区的工资与公务员的工资差别在5％以上时，就对其进行调整。总统有权根据国家的经济发展形势和财政状况，提出有别于法律规定的工资调整比率。美国公务员的津贴包括：① 地区津贴。公务员在环境较差或在偏僻的地区工作，加付基本工资的25％；② 特殊工作津贴。15等以下公务员在工作之余加班，其他公务员在午后6时至清晨6时之间工作以及在节假日正常上班均要给予津贴；③其他津贴。如危险津贴、待命津贴等。

日本《一般职员报酬法》规定，公职人员工作优良者12个月提薪一次，工作成绩格外优秀者提前提薪或者越级提薪。“如果违反法律，随意拒不支付，要处一年以下徒刑或者3万日元以下的罚款”，公职人员可以向法院控告。国家公职人员除了月薪外，还可以根据自身不同情况领取16种津贴的若干种，其中包括：工资调整额、抚养家属紧贴、居住津贴、交通津贴、特殊工种津贴、特别地区工作津贴等，津贴的多少，都有统一标准和计算办法。

各国都十分重视在每年国家财政支出中保证公职人员的工资费和提薪费，以实现每年定期提薪。美国联邦文职人员的工资费总额占联邦总支出的34.8％。外国人事行政学者认为，工资是每个公民的生存权的主要内容，对工作、生产、生活的影响很大，只有实现报酬的合理化，才能达到工作的有效化。