当代以西方国家为代表的行政制度（政府制度）类型极其特点

二、当代以西方国家为代表的行政制度（政府制度）类型极其特点

当代以西方国家为代表的行政制度，主要是指当代大多数国家按照西方三权分立原则产生的狭义意义上的国家行政机关制度，亦称政府行政制度，即狭义的政府制度，它涉及政府的结构、构成极其行为规范的总和。

当代以西方国家为代表的政府制度，按照立法机关与行政机关的相互关系以及行政机关的组织形式等不同差异，又可分为四种具体的或各具特色的类型，即内阁制政府制度、总统制政府制度、半总统制或总统－内阁混合制政府制度、委员会制政府制度。

（一）内阁制政府制度极其特点

内阁制政府制度又称议会制政府制度，起源于英国，是由内阁（政府）总揽行政权并对议会负责的一种政府制度。内阁通常由议会中占多数席位的一个政党或几个政党组成，多数党领袖为内阁首相（总理）。内阁对议会负责并受议会监督。由于执政政党数量的不同，内阁制政府可以分为一党内阁（如英国，通常由一个在议会中获半数以上席位的政党组成）和联合内阁（如联邦德国，因议会中没有一个政党获半数以上席位，由几个政党联合组阁），而议会反对党按照内阁的组织形式组成的准备上台的班子则被称为 “影子内阁”，对执政党组建的内阁行政活动进行监督，并准备着接替执掌行政权。

内阁制政府制度是当前西方国家及世界其他地区国家采取的较为普遍的一种政府形式，英国、德国、日本等国家都采用内阁制。内阁制政府制度的主要特点是：

（1）议会至上——内阁或政府由议会多数党产生，并对议会负责。

（2）元首虚位——国家元首或普选、或委任或世袭产生，不掌握实权，也无实际责任，只是国家象征。

（3）首脑受托——议会多数党的领袖受国家元首委托组织政府并担任政府首脑。

（4）内阁总揽——行政权力由内阁总揽，政府首脑掌握实权。由于内阁成员必须同时是议会议员，内阁又是由议会中的多数党组成，所以往往是内阁控制议会。

（5）相互制约——政府虽对议会负责，并在议会通过对内阁的不信任案，或否决内阁的信任案后须总辞职，但也可由政府首脑提请国家元首下令解散议会，提前进行议会选举。

英国的内阁制政府制度除具有内阁制政府制度的一般特点外，还具有英式内阁制的一些特殊点，如：

（1）政府和内阁含义不尽相同。英国的政府是指首相领导下全体大臣的总称，由全体大臣、国务大臣、各部政务次官、执政党的督导员以及王室官员组成；英国的内阁则指英国政府中的领导决策核心，成员包括政府重要部门的大臣和执政党各派的重要领袖人物，是实际上的最高行政机关。

（2）政府首脑称为首相，首相集政府首脑、议会党团领袖和党魁于一身，是政府的最高决策者和领导者，拥有许多没有法律正式规定的巨大职能和权力。首相有权组建和改组内阁，任免内阁与政府成员和其他各界重要官员；领导政府活动，并通过议会党团控制议会的运作。

（二）总统制政府制度极其特点

总统制政府制度起源于18世纪末的美国，是以总统为政府首脑和国家元首的一种政府制度。在实行总统制政府的国家，一般遵循较严格的立法、行政、司法三权平行分立和制衡原则，总统由普选产生，处于政府的核心地位，其任期和权限在宪法上独立，不受立法机关支配。美国是总统制类型的政府制度的创立国，也是当代最为典型的实行总统制政府制度的国家，它彻底实行三权分立制度，总统代表行政，与国会、法院之间形成相互独立又相互制衡的关系；总统有权签署或有条件地否决国会通过的法案，有权推荐各级法官；国会批准总统对官员的提名，并以“委员会批准制度”来制约行政部门的决定；法院则有权审查以总统为代表的政府和国会的行为是否违宪。

总统制政府制度的主要特点是：

（1）总统既是国家元首，又是政府首脑，统揽国家行政权和国家代表于一身。

（2）总统由普选（直接或间接）产生，对选民负责，因此独立于议会之外。

（3）政府与议会完全分离（包括任期），政府成员由总统提名，经参议院同意再由总统任命，不得同时兼任议员，也不能参加议会会议；政府成员对总统而不是议会负责。

（4）议会能对政府表示不信任，对总统有弹劾权，但没有罢免权；总统对议会通过的法案有否决权，但无权解散议会。

（5）总统所属的政党不一定是议会中的多数党，在此情况下，国会对总统的制衡作用实际可能增大。

在总统制政府制度中，总统集国家元首和政府首脑于一身，处于行政核心地位，拥有较大的国家元首和行政首脑权力，主要是：

（1）国家元首权。总统代表国家接见外国来访首脑、使节，接受国书，出席隆重典礼、授勋等活动。

（2）政府人事任命权。作为行政首脑，政府高级官员一般都由总统任命。除此之外，总统经由国会法律授权还可以任命下级官员，并在此基础上组织政府。总统对自己任命的纯粹政治性官员可以免职，对由他任命的独立机构的负责官员和文官，则无权免职，由总统任命的法官终身任职，只能由国会依法弹劾而免职。

（3）政府领导权。作为政府首脑，总统直接领导政府工作，监督执行法律。为了执行法律，总统有权发布具有法律效力的各种行政命令，对其所属的行政机构进行指挥、监督和控制，而政府各部部长则向总统负责。总统在作出重大决策时，有权召开内阁会议，听取内阁成员意见。但在美国，内阁不是集体决策机构，只是总统的顾问团和咨询机构，向总统就有关政策提供建议和意见。

（4）立法权。虽然按照宪法规定，立法权属于国会，但在实际立法过程中，通常由政府组织法律专家和有关部门草拟相关法律草案，然后提交议会审议通过使之成为法律。

在美国，总统首先拥有立法倡议权。美国总统每年都要向国会提出年度国情咨文、预算咨文。这些咨文以极其他各种咨文，实际上成为国会的立法纲领，而且往往还附有详细的具体立法草案，成为议员们提出议案的根据，而国会的立法权主要体现在对法律草案的修正和最后对法律的通过和批准。其次，总统享有立法否决权。国会通过的立法议案，除宪法修正案以外，都必须经总统签署才能成为法律，总统如果不同意，可以不予签署，将法案连同反对意见退回原提案的议院，否决后的议案要再经过两院2/3多数通过是十分困难的；或者，总统在10天之内不签署法案，而国会又已经休会，则该法案自动废弃。

（5）外交权。总统是国家元首，因此拥有最高外交权，美国宪法赋予总统的外交权有三项：派遣驻外使节、接受外国使节、缔结条约。美国宪法规定，缔约权属于参议院和总统共同拥有，条约的动议权和谈判权属于总统，国会不得介入。条约草签后，必须经参议院2/3多数通过，总统才可签署，条约才能生效；废除条约的权力则完全属于总统。

（6）军事权。在总统制政府制度中，总统往往是武装力量的统帅。在美国，按照宪法规定，国会有权宣战和建立、维持军队，总统则统帅和指挥军队，是三军总司令。政府防务部门的高级官员和高级将领的任命权虽然由总统和国会共同行使，但免职权由总统独自掌握。在文官控制军队的原则下，作为内阁成员的国防部长以及海、陆、空军部长均为文职官员，总统通过国防部长和三大军事部门的部长实现对军队的控制，军事将领不得抗拒总统的领导，必须接受总统的监督。

（三）半总统制政府制度极其特点

半总统制政府制度的特点类型是介于总统制政府制度和内阁制政府制度之间，又称为总统－内阁混合制政府制度。它由法国创立，在现实中也以法国最为典型。半总统制政府制度的主要特点是：

（1）在形式上有两名行政首脑，即总统和总理。宪法规定了他们的职权范围，但有很多规定是含糊其辞的，例如，一方面规定总统是武装部队的统帅，另一方面又规定总理对国防负有责任。总统是国家首脑，由普选产生。通常由总统任命总理，总统根据总理提出的政府辞呈，免除其职务。总统根据总理的建议，任免政府的其他成员。

（2）政府由总理、国务部长、部长、部长级代表、国务秘书等组成，总理是政府首脑，政府不对总统而对议会负责。这就保留了内阁制的一定内容，即政府比美式的总统制更受制于议会。内阁总理要代表政府向议会负责，当国民议会通过一项弹劾、或者当议会否决了政府的施政纲领或总政策声明、或者当议会通过对政府的不信任投票案时，总理必须向总统提出政府辞职。但是，政府实际上更直接受制于总统：政府文武官员由总统任命，内阁会议由总统召集和主持，内阁会议通过的法令、命令和决议，均需总统签署，由总理或必要时由有关部长副署，但总统对决议不负政治责任。

（3）总理依宪法规定，领导政府的活动，对国家防务负有责任，保证法律的执行。但实际上，总理很难充分行使这些权力，由于宪法将政府很大一部分权力划给了总统，总统控制着政府重大决策，总理只享有国家行政权的一部分，由于各自的职权规定不明晰，容易导致总统与总理之间争权，形成强势或弱势总统、总理的局面。

（4）总统依宪法规定，还享有解散国民议会、要求举行公民 投票和行使宪法规定的非常权力。因此，总统实际上掌握统治权，不对任何机关负责，不受任何人、任何部门约束，成为国家机构的核心。

（四）委员会制政府制度极其特点

委员会制政府制度是指国家最高行政权不掌握在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的一个委员会集体行使国家行政权的一种政府制度类型，只有很少国家采用，瑞士是典型代表。其主要特点是：

（1）由议会产生——政府由议会选举若干委员组成委员会而形成，不一定由议会中的多数党组成，议会再在委员中选举一个主席担当国家元首和政府首脑，委员不得兼任议员，任期四年，可连选连任；主席和副主席则任期一年，均不连选连任。

（2）实行合议制——委员会实行集体领导，委员彼此地位平等，职权相当，重要行政事务集体决策共同负责。

（3）对议会负责——委员会必须执行议会通过的议案，无权否决。而议会也不能使委员会提前解散。