政治管理高效化的重要性,政治发展路径

一、政治发展路径

（一）不断推进政治管理高效化

政治管理高效化，是指政治体系以高效率的管理，促进经济和社会的发展。政治管理高效化主要包括：

1．政治分殊化水平

政治分殊化是政治发展的重要内容，指传统社会向现代社会政治发展的转变过程中，其传统单一的政治结构分化为多种复杂的结构。包括政治结构的分化和政治职能专门化。

（1）政治结构的分化。政治结构是指政治系统内政治角色或人群之间固定化关系的一种相对稳定的形式。政治结构用以表示政治和政府的正式组织。如立法结构、行政结构、司法结构和政党结构，是经济社会发展的必然要求。经济社会发展以其特有的方式迅速向国内和国际范围扩展，把越来越大范围的人口、地域、生产活动、社会活动、语言文化等结合在一个朝夕相处的体系之中。政治结构分化，不是简单形式上的民族国家的成立，而应当具备一定的内在机制，应按政治一体化的要求，其中包括一体化的权威体制、一体化的行政体制，同时也离不开一体化的立法体制和司法体制。不具备这些条件，政治分殊便无从谈起。从当代经济社会发展看，政治分殊化必不可少，是政治发展的重要标志之一。

（2）政治职能专门化。政治职能专门化是政治发展的标志之一。专业化程度越高，政治越发展。在传统的政治体系中，很少有专业化的办事结构，总是由少数的结构体综合承担许多尚未分化的功能，因此效率低下。政治发展意味着过去有限的综合性结构体系要分化为许多各自相对独立的子结构体，向各司其职、各负其责、相互配合的方向发展。政治体系结构专业化的作用在于可以更好地实现各自的功能，从而提高整个政治体系的效率，为经济、社会的发展服务。

2．高水平的政治管理能力

政治管理能力，主要指政治体系管理社会公共事务的能力以及自我管理能力。现代政治体系，应当具有高水平的政治管理能力，只有具备高水平的管理能力，才能达到政治管理的高效化。政治管理能力主要包括三个方面。

一是应变能力。这是指政治体系对可能发生的国内外的重大社会政治经济等问题的随机应变的处理能力。各国在走向现代化的过程中，利益结构将变得更加复杂和多样化，社会矛盾和磨擦不断增多，各种政治利益和社会问题纷至沓来，甚至会突然发生恶性事件。尤其是当前世界各国正处在相互依赖的开放时代，瞬息多变的国际政治风云必然会对某些国家的政局发生影响。具有应变能力的政治体系对此会迅速有效地作出政治反应，而应变能力较差的政治体系就会在来自各方的挑战面前束手无策，导致国家经济和社会秩序的混乱。

二是组织动员能力。这是指政治体系动员国家的人力和物力资源以实现社会发展目标的能力。动员能力，首先取决于政治体系是否具有合法性和权威性，是否得到广大人民群众和支持；其次取决于政治体系是否能够体现人民群众的共同期望和共同追求的目标；再次取决于是否能够对与人民群众利益休戚相关而又感到困惑的问题，提出明确的解决办法；最后取决于是否能够协调人民群众的活动及行为，维护社会的公共秩序和安定团结的政治局面。

三是自我革新能力。这是指政治管理者为适应社会发展而不断进行自我更新和超越，使政治体系得以良性运转的能力，政治体系自我革新能力的提高，关键在于提高管理者自身的现代化的水平。倘若政治体系本身脆弱不堪，在内部和外部变革的压力下，就会分崩离析。更为要害的是，政治体系越是虚弱平庸，越不能经受改革，就越要被变革。政治发展就是客观要求政治体系自身具有自我革新的能力。

（二）不断促进政治生活民主化

从政治发展的视角，政治生活民主化，特指建立、发展和完善民主制度，把民主原则和民主精神通过制度性的确认，渗透并扩展到社会生活的各个领域，使民主逐渐成为社会政治生活的现实准则及普遍适用的行为方式。现代政治学一般把民主的发展程度作为衡量政治发展的最重要的尺度。作为政治发展内容的政治生活民主化，具体表现为三个方面：

1．大众参与

政治发展的一个重要前提就是大众参与政治，这是现代民主政治的基础。传统专制政治与现代民主政治的重要区别之一，就是大众能否参与国家和社会的政治生活。只有大众参与政治生活，支持政治体系的活动，依赖政治体系，政治体系才可能获得名副其实的权威性，才可能有效行政，才可能真正实现对社会的稳定治理。

2．政治公开

政治公开是大众参与的前提和基础。没有公开就谈不到参与，参与必须要求政治公开。政治公开是政治体系活动的各个领域、政治体系活动的整个过程最大限度的向人民开放，让人民了解，获得人民普遍的认同感，接受人民的监督。政治发展，政治现代化要求国家政治生活的沟通渠道通畅无阻，大众传播媒介广泛使用，政治公开性程度高，透明度强，使国家和人民之间通过政治传播相互沟通。君主政治和官僚政治的主要特征就是封闭性和神秘性。政治公开，要求人民了解政治，参与政治，由此使政治体系能够进行最广泛的政治动员，吸收和吸引更多的人从事国家政治管理活动。与此同时，人民群众的各种意愿也融入政治管理之中，使国家的政治管理活动不断获得普遍坚固的群众基础。

3．政治决策的民主化、科学化

政治民主的一个重要方面就是决策的民主化和科学化。决策民主化是指决策过程的民主化。决策者决策时要广泛征询人民群众的意见，吸引他们参与决策，听取他们对决策的实际评价，保证决策体现广大人民群众的根本利益和长远利益。决策的科学化不仅是指决策方法、手段的现代化，决策系统的科学设置、决策程序的科学规定，最重要的是政治决策系统具有自动控制机制，通过政治沟通和反馈，自动调整、修正决策。民主化和科学化，两者相辅相成，共同构成政治决策的现代化运行机制。政治发展政治发展要求依靠大多数人凭借科学决策，凭借广大人民群众的主动性和创造性实施决策。这就要求必须实行决策民主化和科学化，建立高效、准确、灵敏的决策体制。

（三）不断提高政治系统制度化水平

政治系统是由权力系统、决策系统、政党系统、社会团体系统等子系统相互作用的有机整体。一般认为，政治系统模型，即通过输入（社会要求、公民要求）、输出（被政策制定者所接受，他们将其变为政府的决定和行动，包括社会效应）与环境（社会系统内部与外部背景）的相互作用以保证政治系统的平衡和稳定。对于政治系统的特点，著名政治学家莫顿·A·卡普兰认为，政治系统的规则不仅规定了其他决策单位的权限范围，而且规定了解决权限冲突的方法，它具有等级性。据此，可以认为，政治系统的内在机理体现在以下几方面。其一，有效的信息沟通是政治系统运转的重要的前提条件。政治系统内部的等级关系以及改变这些等级关系的法律是宪法。宪法等法律在一个社会系统中得以顺利传达是政治系统存在的重要标志之一。其二，一个政治系统的稳定与持续是由该政治系统的平衡决定的。政治系统的内在机理要求的平衡包括两方面的内容。第一，在政治系统内部，按照权力制约的原则，构建各子系统的权限，是使系统实现持续的、稳定的平衡的重要方面。一般说来，现代政治系统的运转模式有：政治系统支配其子系统和政治系统受子系统支配。前者是指政治系统的基本规则能够约束系统内所有相对独立的子系统，该系统就支配其子系统；后者是指政治系统的基本规则不能约束系统内某一子系统，这个子系统就成为政治系统的支配者。在一个子系统支配整个系统并不受其他子系统监督和约束的情形下，政治系统的基本规则可能发生改变。如改变政治结构、经济政策等等。第二，调节和适应社会内外部环境及政治因素变化对政治体系产生的压力，使之保持体系的平衡。

西方政治发展理论提出了“政治制度化水平”的概念，并用来衡量政治发展的状况，认为可用四组标准来评判：（1）适应性——僵硬性；（2）复杂性——简单性；（3）自主性——从属性；（4）内聚性——分离性。适应性、复杂性、自主性、内聚性程度越高，则政治制度化水平越高，反之，政治制度化水平就越低。这个视角正是从系统的特性、结构、功能这样一些方面来诠释政治发展的不同方面。

1．政治系统具有很强的适应性

政治系统与周围的环境互相依存，包括内环境和外环境。内环境指作为特定政治系统的国家内部的地理因素、人口因素、经济因素、文化因素极其交互作用的总和。

外环境是指某一政治系统外界之外的各个主权国家的经济生活、文化生活、政治生活的总和，具体包括三个方面的内容：一是国家间的经济、文化、政治关系；二是在国家间的各种关系基础之上产生的国际组织；三是影响各种关系和组织协调与平衡的国际经济、文化、政治秩序。在当今世界，如何适应不断变化的外环境，调整好主权国家的对外战略，是十分关键的，也是检验政治系统制度化水平高低的重要标准。

2．政治系统具有必要的完备性

政治系统所包括的各种社会政治关系，纷繁复杂，因此，它必须通过完备的程序将复杂的政治关系有序兼容，构成统一有机的整体。没有这种构成或者这种构成的水平不高，是不符合政治发展要求的。现代政治一个普遍的特征就是健全和完善维持政治过程有序进行的完备程序，这在形式上看是非常复杂的。由于政治系统的结构是政治行为主体的活动产生出来的政治关系结构，所以政治发展所要求的完备性更直接地同规范政治主体活动相关联。政治行为主体总是为了获得政治利益或者是为了获得更多的利益才去行动。支配和围绕政治主体行动的核心是政治权力，具体讲就是影响和控制他人的力量。这种力量的实现，是在权力主体和权力客体的交往作用关系中完成的。这种关系的展开，就表现为两种形态，一是政治权力的横向配置，主要涉及政治系统的立法权、行政权、司法权以极其他权限的关系；二是政治权力的纵向配置，主要涉及中央与地方政治权力之间的关系；政治系统所要具备的完备性，最根本的就是制定出合理、可行的规则对政治权力的配置进行有效控制。通过一系列的规则、规范，为政治行为主体的意志自由和行动的目标、途径安排一个严格限制的空间，使其只能在规则、规范构筑的制度空间中考虑自己的偏好和主观愿望，然后去选择相应的行动。

3．政治系统具有特殊的功能性

政治生活不同于社会经济生活文化生活，因此维系政治生活的政治系统也有其自身特殊的功能，这种功能，总是自觉地依据社会变化的客观实际，不断调适政治运行的各个方面，使社会政治生活能够不断趋于合理化。

一是适应功能。指任何政治系统都要适应内外环境并从中摄取它所需要的政治资源，加工后为自己使用，并形成政策类的政治产品提供给社会的经济、文化等领域；

二是目标功能。指任何一个政治系统都要从本身的国情、国力以及在国际政治、经济格局中的地位出发，确立明确的目标并调动资源来实现这些目标，这些目标包括经济的、文化的、军事的、外交的等等；

三是维持功能。政治系统在运行中必然会遇到来自内部和外部的种种压力，系统为保护自己，就必须在自身与外界的边境建立一定的防护与安全设施，以阻挡和减缓由环境干扰而产生的消极影响。同时，政治系统还要预防系统内产生的破坏力量，维护好系统的有序状态，使之健康发展；

四是动力功能。指政治系统能够不断地从社会各个方面及政治系统内部吸取能量，制造和形成维持政治系统主动发展和完善的后备原动力，这种动力在当今政治发展的过程中，具体化为体制的改革和制度的创新。

（四）不断提高政治决策的科学化水平

政治决策是指国家政权在实施统治的过程中，为了指导国家政治生活、调节各种政治关系而发生的体现统治主体意志的活动的总和。内容包括四个方面：一是政治性决策，主要包括对外政策、军事政策、选举政策、公民政策等；二是经济性决策，主要包括劳动工资政策、税收政策、财政政策等；三是社会性决策，主要包括人口政策、教育政策、民族政策、治安政策等；四是科学和工程性决策，主要包括环境保护政策、科学技术政策，资源能源政策等等。政治决策在社会生活中具有牵一发而动全身的重要性质，直接关系到国家政权的命运。这种性质要求政治决策必须尽可能是正确的。实现正确政治决策的途径就是力求政治决策科学化，使政治决策过程成为充分认识社会发展规律和时代变化趋势、充分体现社会广大人民群众根本利益的过程。

要保证政治决策的科学化，必须在现实的政治生活中做到：

（1）决策体制合理化。决策体制是保证决策科学化的制度性基础。科学决策要求政治决策体制是合理的。由国王、君王的个人意志所确定的，阿尔蒙德将传统决策体制概括为：“决策是或然的和非常规的，这是传统状态的真正本质。”而现代政治决策首先要求体制的完善合理，从制度上杜绝“个人专断”。

（2）决策过程程序化。政策决策过程程序化是指所有政治决策必须经过法定的程序进行，任何情况下都不得随意改变决策程序。我国全国人民代表大会极其常务委员会的立法程序则分为四个阶段：一是法律草案的提出；二是法律草案的审议；三是法律草案的通过；四是法律的公布。政治决策过程程序化的根本目的在于保证整个决策过程顺利展开，保证政治决策的合法性。

（3）决策模式民主化。决策模式是指决策的基本方法。政治决策在很大程度上涉及各种利益的分配和协调。社会主义国家中的政治决策者必须是人民利益的代表者和维护者，因此，在政治决策中必须首先将广大人民群众的利益放在第一位，并正确处理好国家、集体和个人三者之间的关系，处理好眼前利益和长远利益的关系，处理好政治利益和经济利益之间的关系。更为重要的是，在社会主义条件下，一切权力属于人民，广大人民群众是最终意义上的政策决策权力的所有者，因此必须坚持“从群众中来，到群众中去”的基本方法，坚持拓展人民群众的政治参与渠道，健全人民群众监督政治的机制。在政治决策中广泛听取人民群众的意见，作出真正体现人民群众利益的政治决策。只有这样，才能最大限度地调动人民群众的积极性、主动性和创造性，实现政治决策的最大效能。

（4）决策手段科学化。决策手段是决策的技术和操作性层面，随着现代科学技术的发展，为有效提高决策技术手段提供了物质性保障。现代政治决策要求充分运用先进的科学技术设备，对决策目标的确定、实施方案的调查预测、方案的优化评估、决策实施的测控及对决策的信息反馈等诸多环节提供广泛支持；同时，还要把现代的科学方法运用到政治决策领域。比如把因素分析、标准分析、网络分析、多元回归分析、成本利益分析、外推预测、模型预测等等有效的方法运用于决策的各个阶段。应当充分看到，现代政治决策越来越广泛地依靠科学技术手段来保证其最优化的实现。