人民政协的整合功能分析介绍

第四节　人民政协的整合功能

政协章程将人民政协的性质表述为：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这一性质是执政党对人民政协不同历史时期不同功能的认识的深化，它赋予了人民政协作为政治组织的相关职能和整合效力。人民政协成立于新中国，成长于改革开放时期，它的发展见证了中国现代化进程中社会整合由机械团结向有机团结的转变。因此，作为统一战线的组织，其整合功能的变迁颇具代表性。因此，有必要对不同历史时期人民政协的整合功能进行考察。

一、改革开放以前人民政协的整合功能

（一）政治整合

人民政协的整合功能首先体现在新政权中对各种政治力量的协调、平衡、整合。1949年中国共产党领导的新民主主义革命胜利后，面临着如何组建国家政权的任务。根据现代民族国家建构的逻辑，政权的合法性必须建构于人民“同意”的政治基础之上，反映人民的意志，而且必须充分考虑当时政治环境下各种政治力量参与政权的政治要求，并平衡和整合各权力主体，实现政治团结，以政治团结促进社会团结。由于新中国百废待兴，经济社会发展全面落后，远未能具备全国范围内的普选条件。于是，经过长期的酝酿及交流协商，一种能够体现全国人民意志的政权建设蓝图逐渐成熟于中国共产党的建国规划中，即由政协全体会议代表全国人民意志，行使制宪建国的权力，直接产生临时的中央政府。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开，以统一战线的组织形式，将当时的四大革命阶级、社会各界联合起来，协商通过了具有公共意志的《共同纲领》，以全国人民“同意”的方式代行国家权力机关的职权，组建了新政权，并赋予了新政权以合法性。由于新政权涵盖了当时社会的四大阶级及社会各界精英，获得了各民主党派和社会各界“事实上的承认”，从而协调、平衡、整合了当时社会政治力量，实现了政治团结，巩固和稳定了新政权的社会秩序。因此，自新中国成立起，“政协工作凸显两大主题：团结和民主”^[47]。

（二）意识形态一体化的教育改造整合

在中共的政治理念和政治规划中，1949年建立的新中国并非完全意义上的社会主义，而是新民主主义社会。为构建一个全新的政治体系，中国社会尚需要对旧的思想意识形态进行改造教育。新一轮的思想改造运动于1954年展开。适应中共政治思想改造的需要，人民政协成为帮助各界进行自我教育和思想改造的场所^[48]。这个时候的人民政协，在全国人大会议召开以后，归于统一战线的组织，各民主党派和原工商业者是其主要的统战对象。在思想改造的运动中，人民政协主要任务被限定于“改造和学习”，成为中共“改造、团结、使用”资产阶级的重要桥梁和纽带。这一过程一直持续到“文化大革命”爆发。这一期间，执政党对民族资产阶级及其识分子的理论和政策“经历了由比较实际和理性至失误，由失误到调整，再由调整复归失误的曲折历程”^[49]。人民政协帮助各界进行自我教育思想改造，在调整阶级关系、公私关系，促进统一战线内部的大团结方面确实发挥了很大的作用。民主党派人士在思想改造运动中获得了脱胎换骨式的重塑，其赞同社会主义、拥护中国共产党领导的政治立场进一步强化，并被整合吸收到国家的单位体制中，成为新政权的建设力量。这既有整合的现实合理性，也有违背历史规律、超时代发展的一面。“由于社会主义所有制改造的实现大大超前于社会主义工业化实现的历史结局，使我国的社会主义公有制未能建立在国家工业化和生产的商品化、社会化现代化的基础之上”^[50]。

（三）制度创建

新政权建立以后，人民政协基于精英优势，参与审议社会主义改造的相关法案，以制度建设促进了社会主义的改造进程。新中国成立初期凡是涉及社会主义改造的重大方针和政策问题，中共总是注意发挥政协的作用，与民主党派协商座谈，听取他们的意见，取得他们的配合和支持，通过他们向工商界及家属进行改造政策的宣传教育。在此过程中，全国政协第一届委员会常务委员会第五十九次会议对政务院提出的《公司合营工业企业暂行条例（草案）》进行了协商，并提出了修改意见，修改后的方案最终成为改造社会主义的具有法律效力的制度，促进了社会主义公有制的确立。人民政协还协商讨论了全国人大的召开问题，协助政府完成了全国人大的召开，重新分配了新中国政权体系内的各政治力量，中共领导地位由此得以加强；此外，政协还协商参与了宪法草案的修改和完善工作。基于协商产生的宪法，集中反映了全国人民的根本利益，从法理上规定了中共领导的合法性地位，也适当照顾了民族资产阶级和民主党派的合法权益和合理要求，促进了社会的团结。可以说“国家领导机构的阵容是人民政协参与协商的结果，既反映了中国领导地位的加强，也体现了全国各阶级、各政党、各人民团体和一切爱国力量的团结”。^[51]此后，人民政协退位于统一战线的组织，政治定位的变动造就了人大和政协两种制度的基本框架，奠定了一个现代国家所必需的基本制度框架。

1956年社会主义改造完成后，民主党派已经成为社会主义性质的政党，执政党提出了“长期共存、互相监督”的方针，这意味着中国共产党不仅在新民主主义革命和建设的整个历史时期与民主党派合作，而且在整个社会主义时期都将与民主党派合作共事，互相监督。我国多党合作和政治协商制度的雏形由此形成。“长期共存、互相监督”提出后，政协还积极宣传这一方针，组织号召各民主党派学习这一方针。但整风运动的开始，打断了这一共识的持续性。“文化大革命”爆发后，国家制度建设的进程被中止，尽管如此，人民政协的“协商”精神却得以保留下来，成为开启人民政协后续制度建设的基点。

总之，从民族—国家建设成长的视角看，人民政协不仅赋予新政权合法性的释义，而且在完成新政权的建立后，还进一步巩固了新政权的政治社会基础，以政治整合促进了社会整合；从制度成长—国家建设的视角看，人民政协创立了以政治协商为主要形式的民主参与机制，开启了国家政治制度的理性化和行政体制科层化的发展。因而，它对现代国家建设的意义是双重的，既是民族—国家正式确立的起点，也是民主—国家建设的起点^[52]。

二、改革开放以后人民政协的整合功能

（一）推进制度发展

从新中国成立前夕开始，人民政协始终是中国共产党与各民主党派合作的组织形式。因此，人民政协的制度整合效力首先表现为人民政协在推进我国多党合作与政治协商制度方面的功能。改革开放后，人民政协的工作步入正规化，主要集中于落实党的统战政策，解决统战领域内的历史遗留问题，团结社会各阶级。这一时期，执政党对人民政协的认识进一步提高，人民政协的包容性和代表性空前扩大。与此同时，中共的执政理念发生转变，依法执政提上日程。人民政协迎来了重新展示自身价值的新时期。邓小平将人民政协视为“发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织”。人民政协参与到国家政治生活中，具体运作方式是视察、座谈、专题调查等方式，对国家政治、社会生活中的重要问题进行政治协商及民主监督。中共重申了“长期共存、互相监督”的原则，并进一步发展至“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”，对政协章程进行修改。人民政协发展成为以社会主义和爱国主义为基础的爱国统一战线组织，政治协商和民主监督成为政协的主要职能，这使政协的发展方向更为明确。

随着经济体制改革的深入展开，党的执政事业也进入了关键阶段，中共在十三大报告中，明确提出了政治体制改革和完善社会主义民主制度的若干制度性规定，号召通过改革，使社会主义民主政治逐步走向制度化、法制化。政党制度就是在这个前提下日趋成熟的。中共十三大第一次正式把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”作为国家基本制度确立下来，并明确提出要逐步使政治协商制度化，1989年《意见》将各民主党派的政治地位进行了界定，指出各民主党派是中国的参政党，中国共产党与各民主党派的关系是执政党与参政党的关系，这使政党关系得以规范，执政党与参政党之间的政治协商、民主监督以及各民主党派的参政议政都进入了制度化的建设阶段。1993年，宪法修正案将“中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，表明政党制度开始法制化。

政党制度作为国家基本政治制度之后，作为实践这一基本制度的重要组织形式的人民政协，在国家政治生活中的地位也进一步提升，各级政协履行职能工作取得新进展，政协职能拓展至参政议政，与政治协商、民主监督同时作为政协的职能，在1994年修改后的章程中明确下来。“一般说来，政治协商、民主监督是以国家和地方的大政方针、重大问题为中心议题，以各种领导机关为具体对象，以会议为主要形式，并根据一定的程序和规则进行，而参政议政则不完全受上述条件的局限，对象更加广泛，内容更加丰富，形式更加多样，方法更加灵活”^[53]。1995年，政协全国委员会颁布了《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，指出：“对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，要在决策之前在政协进行协商。”这使政治协商制度初步步入规范化、制度化阶段。

人民政协以自身组织建设推进了多党合作制度的发展。不管是全国政协，还是地方政协，执政党、各民主党派和无党派人士一直都是政协的主体力量，党派力量占到政协界别的四分之一以上。同时，人民政协广泛的代表性和巨大的包容性还为执政党汇聚了丰富的执政资源，拓展了执政党民主执政的制度空间和社会资源，为政党制度的进一步发展奠定了理论基础和实践基础。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商建设的意见》颁发，《意见》立足于政治文明建设的高度，为进一步推进多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化，提出了许多新的理论观点和政策措施：“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”这意味着政治协商是政府决策过程的必经程序，在执政党民主执政史上是一个较大突破。《意见》指出人民政协是发扬社会主义民主的重要形式，指出要提高政协参政议政的实效，加强民主党派的民主监督，并将新的社会阶层和无党派人士纳入到统一战线，这些规定增强了多党合作制度的包容性，拓展了执政党的执政基础。继2005年《意见》之后，2006年中共中央又颁布了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。2006年《意见》重申了政治协商纳入决策程序的原则，规范了人民政协政治协商的内容：“人民政协政治协商的主要内容是：国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”对人民政协是发扬社会主义的认识也进一步明确深化，指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各个方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”换言之，以人民政协为载体的社会主义协商民主和以人大为载体的社会主义选举民主，是我国社会主义民主的两种重要形式。人民政协推动制度建设的重要性自在其中。这是我国政治文明建设中制度创建和发展取得的新进展。

在制度化的进程中，人民政协自身建设得到加强，经常性工作如会议、视察、提案、社情民意等制度规范也进一步丰富与完善。政协经常性工作方面的制度创新，最为集中地反映了整个政治协商制度的创新成就。人民政协在经常性工作方面，制定和修订了八项工作机制。如《政协全体会议工作规划》《政协全国委员会专门委员会通则》《政协全国委员会提案工作条例》《政协反映社情民意工作条例》、《政协视察工作条例》等等，这些条例的出台，使政协经常性的工作规范化和制度化，有利于增强政协工作的实效。特别是提案制度得到进一步的规范和完善，形成了提出提案—审查立案—提案交办—督办检查—答复汇总等程序和机制，这不仅提高了提案工作的实效，而且激发了政协各组成部分提出提案的积极性。每年“两会”期间提案工作报告及新一年提案提交工作集中反映了政协提案工作的成效和社会影响力。2003年，政协还创办了《重要提案摘报》，这是政协加强和改进提案工作的一个新创举，它的创新提高了提案建言资政的实效，许多重要意见或建议，都是通过《重要提案摘报》及时反映给中共中央、国务院和有关部门的。比如全国政协十一届一次会议提案工作中，向中共中央报送《重要提案摘报》59期，其中关于“建立健全我国农业风险管理机制”、“环渤海区域经济与生态环境协调发展”等20个方面的提案，受到了中共中央、国务院等有关领导同志的重视，促进了一些重点、难点问题的解决^[54]。

从政协制度创建的过程看，人民政协在制度演进中，创建和发展了两种实体性制度：中国的政党制度和人民政协制度，因此，在人民政协这个参政议政平台上展开的整合实际上是一种双重制度整合，一是以中国共产党领导的多党合作与政治协商的政党制度来整合执政党、参政党及无党派队伍所代表的政治力量与资源；二是以人民政协为载体所形成的各种机制制度对各党派、界别与团体进行广泛的制度整合。两种制度以政治协商、参政议政、民主监督为基本职能，以会议、提案、调研视察以及社情民意为形式，使各党派、各界别、各人民团体以及一切体制外社会力量的利益和意志得到双重制度的过滤和整合，形成建设社会主义事业的共识和合力。这对发挥人民政协的作用起到了很大的制度保障作用。制度的发展是无止境的，人民政协不能仅停留于以上各种实体性制度的发展，尚需要从程序性制度的创设中寻求动力，需要在完善和规范政治协商、参政议政的程序上加以突破。因为，程序制度对实体制度起着保障作用，没有程序制度，实体制度就没有实现的手段，现实中许多制约政协政治协商参政议政的并不是实体性的制度，而是可操作性的程序性制度的缺失。尽管在实体性制度中规定了要规范和完善政治协商的渠道和程序，比如中国共产党同各民主党派的政治协商，主要在于规范完善民主协商会、小范围谈心会、座谈会等运行的程序，人民政协的政治协商要着力于规范全体会议、常委会会议、主席会议、专委会会议四个层面的协商和例会制度。但是，政治协商、参政议政、民主监督的实效还取决于程序性制度的建立和完善，以使参与政治协商的各方之间能够形成相互配合相互支持的合作习惯和合作风格。因此，如何增强实体性制度在实践中的可操作性，最大限度在发挥制度整合功能，就成为人民政协制度创新的重点。这有赖于在党委、人大、政府、政协各系统之间建立一套相互配合、协调一致的、有利于更好地履行政协职能的程序和规范，用规章、制度方式固定下来，形成必须遵照执行的程序和机制，以此提升政治协商民主监督参政议政的实效。近些年来，各地政协在探索规范协商的程序性方面做出了许多有益的尝试。当前较为普遍的协商程序是：党委、地方人大、地方政府提出协商内容的建议—政协接受协商议题—政协组织调研、论证，形成意见和建议—提交党委、人大、政府—举行协商会议。当然，还有其他尝试，比如由人民政协或民主党派提出协商议题，进行调研论证后，再与政党部门交流互动协商。不管是何种程序，其初衷在于使决策科学化和民主化，提升执政党的执政能力。在政治协商的制度创新实践中，尚有许多要突破的地方。比如，决策过程的公开性，协商过程的包容性，保证协商过程的平等性、充分性等，要在尊重、宽容、妥协和节制的基础上，使不同利益代表方均能参与讨论和说服，使不同意见、建议均得到充分表达，使协商超越个体自我利益的局限性，在公共利益责任支配下完成协商过程。

有学者认为，改革开放以来，人民政协制度的成长变迁动力，一方面源于国家治理结构中党、国家、社会关系三者关系的深刻变化和调整，另一方面源于国体与政体之间的内在张力^[55]。对于前者而言，人民政协无论是作为统一战线的组织，作为政治协商与多党合作的政治机构，还是作为体现社会主义民主的一种形式，人民政协制度实质上却是国家与社会关系的一种体现，是国家与社会的结合部，也是民众诉求最为集中的地带和部位之一。^[56]因此，党、国家、社会关系的调整变化必然促使人民政协制度的变迁。对于后者而言，人民政协作为统一战线的组织，其所联系的社会阶层团体和不断关注的新兴社会力量，均是社会主义的建设者和劳动者，属于“人民”的范畴，而“人民”是国家政权的基础。政权基础的变化必然迫使国家完善政体设计，而这是通过统一战线领域的制度创新途径完成的，这种制度创新不涉及政权更迭，有利于保持政治稳定，造就安定团结的政治局面。

（二）吸纳整合

改革开放以后，社会整合的突出问题之一是社会个体化和分层化发展，社会整合因阶层之间差距的存在及拉大而不断趋于复杂，而且这种分化远无止境，社会无法在变动中找到其内在稳定性。寻求社会结构的自身稳定性就成为社会整合的重要方面。而1992年以来人民政协的政治协商领域的制度创新活动，正是把社会整合面临的上述景况纳入自身的视野。换言之，人民政协制度变迁的一个任务是完成对特定政治主体和政治力量的吸纳，将党外精英和各种政治力量纳入到政治体系，使其成为现行体制的拥护者、支持者和社会主义事业的建设者。人民政协的吸纳是一个集多重组织吸纳为一体的制度设计，其中包括中国共产党、民主党派的组织吸纳，政协委员的组织吸纳以及界别团体的组织吸纳，团结和凝聚了不同阶层的政治力量，扩大了执政党的执政基础，因而具有整合的功能。

早在新中国成立初期，人民政协将四大阶级吸纳到政权体系中，使政治体系适应了当时的社会结构，就是其吸纳整合功能的最初体现。改革开放以来，人民政协的吸纳范围由1981年的10个方面拓展至2000年的12个方面，2006年，第二十次统战会议再次拓展吸纳范围，扩大至15个方面，充分显示了“大团结、大联合”。人民政协的“吸纳”是对社会结构上的具有自主性利益诉求的各种社会性力量吸纳，是对特定社会行动者的吸纳。这些社会行动者是社会结构分化的结果，政协通过吸纳这些力量，促进了社会结构与政治体系的互动、融合，加强了社会的一体化。吸纳既有统战性的策略意义，还有整合的战略意义，而后者将更为突出。

政协的吸纳体现在政协的界别设置方面。改革开放以来，人民政协的界别设置不断调整，由原来的29个增加调整至当前的34个，界别几乎涵盖了当前中国政治社会经济领域的人民分层，使所有原来在体制外、政党组织外的社会组织力量皆可以从界别这一组织形式中找到释放空间。除了政党因素外，“社团和界别是社会力量的结构化表现”，而且，社会因素越来越被视为“政协的另一半”。这些界别以利益为基础，而不是以阶级为基础，因此，人民政协的内部结构反映了当前社会结构的主要要素，集中了中国社会的利益集合形式，这将使人民政协的利益表达更加全面，利益整合功能更加突出。而且拟不断调整的界别设置将使人民政协的吸纳保持了一定的弹性，“既能够使社会维持其作为生活系统的完整性，又能够使社会进入更高级的适应能力”，^[57]可有效应对整合社会结构分化产生的社会力量，提升政治体系的整合能力，有助于达成更广泛的政治共识和政治认同。

人民政协越是能够广泛团结统一战线各个方面的人民大众，越是能够表达与整合统一战线内各种不同的利益与意愿，就越有利于社会整合。而只有社会的整合机制与社会利益结构和谐一致才是一个国家社会经济可持续发展的重要保障。因此，以社会利益结构为依据不断调整和优化人民政协的界别设置，是未来人民政协功能开发的重要方面。

（三）促进政治认同

人民政协除了推进制度发展，吸纳整合社会力量外，还担负着增强政治认同的任务。人民政协政治认同的功能体现在政协各参与主体对社会主义事业的认同，对社会主义核心价值体系的认同，对执政党正确路线方针政策的认同等方面。参与人民政协的各政治社会主体，只有达到广泛、高度的政治认同，才能形成统一战线政治联盟的政治向心力，实现“大团结大联合”。改革开放后，爱国统一战线的工作领域从过去“两大阶级”基础之上的“人民”范围扩展到所有认同社会主义和热爱祖国的社会主体，人民政协的工作对象亦发生了很大变化，由单一的“人民”扩张至社会主义和爱国主义基础之上的社会主体。寻求社会主义和爱国主义基础之上的政治认同和社会发展目标认同，为社会主义事业的建设赢得更多的力量支持，成为人民政协工作的重点。人民政协围绕这一重点，重点发挥了增强政治认同的功能。

首先，人民政协作为统一战线组织，以大团结和大联合为主旨，承担着意识形态一体化的任务。这一任务是由人民政协的“文史学习委员会”承担的，“文史学习委员会”组织推动委员学习相关政治理论，对各参加主体的政治方向进行引导，进行经常性的意识形态一体化教育和引导，其中还蕴涵了“动员”和“组织”的内涵，目的是与执政党在政治方向上保持高度一致。

其次，人民政协各政治主体在参政议政时，将政治层面达成的政治共识贯穿于具体的政治实践中，在社会层面推而广之，就会对社会产生广泛的影响和引导作用，从而带来广泛的社会共识效应。“两会机制”以及政协经常性的工作如视察、提案活动、协商会议等等均是培养政协各参与主体政治认同和达成政治共识的过程。

人民政协的认同功能首先源于多党合作和政治协商的支配性。在人民政协的政治协商中，中国共产党在政治协商中居于主体地位，其他主体具有次要协商主体，这使政协具有了支配性的政治认同功能。尽管如此，政协还具有了“建构”政治认同的功能。如果说新政权建立后出于全面掌控社会的需要，政府模式还局限于传统的管理性，从而使政治认同多源于支配性的制度，那么在改革开放后，随着一系列民主法制制度的建立和完善，政府模式由传统的管理性向现代的治理性转变，政协政治协商的空间越来越开放，协商的主体越来越广泛，由此使政协增强认同的方式也发生了变化，通过政治协商建构政治认同，成为人民政协增强政治认同的主要方式。各参与主体在人民政协中就事关国家发展的方针政策进行充分的协商讨论，不仅增进了各方面人士的相互沟通和理解，而且也使执政党的各项方针政策得到人民政协的各参与主体的广泛的认同。

（四）协调关系

统一战线所协调的社会政治关系，主要是政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等五大关系。这五大关系的明确提出有一个历史发展过程。最初起源于1950年4月12日周恩来在参加第一次全国统战工作会议时提出的“阶级关系、党派关系、民族关系、上下关系等”；1956年，毛泽东在《论十大关系》报告中提出在民族关系上要正确处理汉族和少数民族的关系，在党与非党的关系上，中国共产党要与民主党派实行“长期共存、互相监督”的方针。民族关系和政党关系作为统战工作所要协调的关系就此确定。1962年，中央统战部在《关于全国统战工作会议向中央的报告》中指出了当时中共在处理阶级关系、民族关系、宗教关系和归侨关系时存在的一些错误做法，不利于党外人士积极性的发挥，不利于人民内部的团结，指出今后要将阶级关系、民族关系、宗教关系和归侨关系作为统一战线重点协调的关系。这是继周恩来提出“四大关系”和毛泽东发表《论十大关系》之后，对统一战线所要处理的各种关系的一次丰富和发展。这对于促进社会团结具有重要的意义。但是，由于后期统一战线工作思维受制于“左”的思想，特别在中共八届十中全会以后，中共在各项工作中都强调要以阶级斗争为纲，这使得统一战线协调关系的实践未能得到较好发展。改革开放以后，中共对统一战线的性质的认识发生了转变，统一战线由过去的阶级联盟，发展为“全体社会主义劳动者、社会主义建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”的政治联盟，“团结”成为统一战线工作的出发点和归宿点。在统战实践中，统一战线形成了“立足大陆、三个面向”的新格局，台湾同胞、港澳同胞和海外侨胞成为统一战线的一个联盟。这既是对归侨关系的发展和丰富，也为“海内外同胞关系”的提出提供了依据。随着非公有制经济的发展，社会结构发生重大变化，非公有制经济人士成为统一战线团结的对象。进入新世纪，建设和谐社会成为执政的新思维新理念。从影响和谐社会的主要关系和构建和谐社会的目的出发，统一战线重点要协调的社会关系集中在政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等五个方面。

政党关系是影响我国政治团结社会和谐的重要关系。政党关系是一个国家的各个政党在领导、控制、组织或参与国家政治生活的过程中形成的，以特定的政治权力和政治利益分配为内容的政治关系。在我国，“共产党领导、多党派合作、共产党执政、多党派参政”的多党合作政治格局，构成了我国政党关系的基本内涵。和谐的政党关系有赖于参政党政党功能的充分发挥，有赖于执政党民主执政的风格。就参政党政党功能的发挥而言，首先，人民政协充分保证民主党派成员和无党派人士在各级政协中的协商地位，保证民主党派发挥作用的机制和渠道，政协的提案、视察、社情民意是民主党派参政议政的制度化渠道。民主党派可以本党派的名义在政协全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会议等协商会议中，就某一协商议题与执政党进行协商合作；还可以自主开展调查研究形成调研报告向党政部门提出意见建议。一般而言，人民政协的各界别中，党派提案层次和质量高于其他界别，分量重，往往会被列为重点提案或主席督办案件，在办理时人民政协会尽可能地创设便利条件。其次，政协在自身工作的开展中也比较重视党派力量的发挥，为各民主党派风采的展示、价值的实现创设了很多条件，比如有些地方的政协将各专委会的工作与民主党派结成了相对稳定的“联合体”，长年坚持联合开展专题调研。对于各民主党派反映的社情民意和其他意见建议，政协都比较重视，及时向党政部门反映。这就为民主党派履行职能，发挥功能创造了条件。

就执政党民主执政的风格而言，政治协商原则的坚持是提升执政党民主执政的关键，是实现执政党对民主党派的有效领导和促进多党团结合作的重要民主形式。人民政协作为多党合作的机构，在实践中坚持民主协商的精神，坚持政治协商的原则，加强党政部门与各民主党派的沟通；支持各民主党派和无党派人士参与国家重大方针政策的讨论协商，从制度和机制上确保“未经协商不决策”，使执政党能够全面听取各民主党派的意见和建议，从而提升了执政党民主执政的能力和风格，以民主的方式塑造了团结和谐的政党关系。

民族关系一直以来是我国社会关系的重点。现阶段，民族关系的问题主要是由于利益差异、区域发展不平衡以及因民族文化差异引起的民族之间的不和谐不团结问题。改革开放以来，国家出台了针对少数民族落后地区发展的特殊扶贫政策。比如国家的“八七”扶贫计划、甘肃的“四七”扶贫攻坚计划等。统一战线依照扶贫计划，做了大量促进少数民族地区发展的工作。在少数民族的利益表达方面，除了人大的地区代表外，人民政协还设置了少数民族界别，专门反映少数民族的利益诉求。近年来，政协围绕少数民族地区的经济发展和社会进步、社会稳定和社会和谐积极建言献策，推动了少数民族地区的经济发展。各地统战工作依据当地少数民族的实际情况，探索适合当地少数民族发展的具体方法。比如，甘肃省定西市政协对少数民族的工作主要集中于项目实施、修建公路以改善交通状况，扩建少数民族义务教育学校，开发少数民族地区的特色资源以促进当地经济发展，实施少数民族的人才引进等方面。政协对事关少数民族地区和谐和发展的提案建议格外重视。就整合效应而言，借助于人民政协提供的参与平台，少数民族的政治权力在得到了保障的同时，国家也通过政治参与实现了对少数民族的政治整合；借助于人民政协提供的交流平台，各民族之间可以开展广泛的文化交流、经济交流，从而创建各民族之间的合作互助，巩固和加强民族之间的团结和谐局面。

宗教是文化中的永恒因素，宗教关系影响到社会和谐国家稳定。宗教现象对中国的挑战在于如何正确认识宗教的正面价值，和确信宗教在中国的存在能够为社会主义社会的目标做出贡献，同时还要考虑中国宗教如何为世界文明的进步有所增益^[58]。统一战线协调处理宗教关系的目的应在于此。人民政协拥有我国五大宗教的代表，设置了宗教界别，遵循宗教工作的四项基本方针，引导宗教与社会主义社会相适应，将爱国与爱教有机结合起来，引导宗教界在信仰上互相尊重，对涉及宗教方面的问题，进行充分的讨论和协商，并及时反映宗教界人士的愿望和呼声，充分发挥统一战线联系宗教界人士和信教群众的桥梁和纽带作用，在促进宗教关系和谐中发挥了重要作用。

促进阶层关系和谐的重点是“妥善处理社会各阶层的利益关系”。人民政协协调社会阶层关系，首先要科学把握社会阶层结构的变化及彼此的力量。将当前的利益分化情况及传统社会主义的“工人、农民、知识分子”三大领域内的分化相结合，可以把我国当前的阶层区分为强势阶层（或占主导地位的阶层）、中间阶层、工农劳动者阶层（处于从属地位）三类。强势阶层主要是改革开放以来的受益群体（私有企业主阶层属于其中），中间阶层主要是指以“智力、技术”取胜的新的社会阶层、社会管理者。处于从属地位的阶层主要是承担了大部分社会转型成本的阶层，集中于工农劳动者阶层当中，其中包含了弱势群体。就这些阶层对社会和谐的影响程度看，“中间阶层”是社会稳定的重要基础，是建设社会主义事业的主力军，是我国制定各项社会经济政策的重要参照。借用张伟《冲突与变数》中的分析，这一阶层具有强烈的社会责任感，但本身又是一个多样化、多变化的复杂体系，因而具有统战性。统战的目的在于强化他们的政治认同感，激发他们的社会责任感，引导民族主义感情，将其力量汇聚于社会主义事业建设中。强势阶层和中间阶层，目前已经被纳入统战范围，人民政协主要是为这些阶层提供政治参与和表达利益诉求的渠道，加强其利益整合。对于处于从属地位的工农劳动阶层，本身是党的执政基础，但由于这部分阶层包含了社会的弱势群体，因而也具有统战性，但目前尚未将其纳入统战范围。人民政协主要以民生为导向参政议政，通过表达这些社会阶层的利益，特别是弱势群体的利益，使执政党制定倾向于这一阶层利益的民生政策来协调利益关系，帮助群众排忧解难，并引导强势阶层参与光彩事业，加大强势阶层对弱势阶层的帮扶力度。近年来，人民政协以高度的社会责任感，关注和重视弱势群体，充分反映表达弱势群体的利益诉求，在促成国家民生政策方面做了大量工作。人民政协通过这几个方面创建社会各阶层的合作，协调阶层关系。

当前人民政协在协调阶层关系方面，尚需要进一步加强和改进，即要最大限度地把社会各个阶层的代表性人士，包括弱势群体的代表都吸纳到政协组织中来，将上层统战与下层统战相结合，并积极组织执政党、政府、社会不同阶层及界别开展协商交流，通过界别渠道积极宣传党和政府的方针政策，引导各界群众正确认识和处理各种利益关系，并以协商民主协调增进不同阶层之间的沟通合作和理解，扩大其共识，促进社会各阶层和各利益群体之间的团结和谐。

人民政协还在爱国主义的旗帜下加强海内外中华儿女的大团结，将海内外一切有利于社会主义建设，有利于国家安定团结的因素都团结起来，为社会主义建设创造一个良好的外部环境的同时，促进中华儿女的民族认同感，推动了海内外中华儿女的团结和和谐，为中华民族的复兴注入巨大的力量源泉，为中华民族的伟大复兴提供了“外源性”的力量支持。

人民政协协调关系的最大优势在于协商民主，协商民主既是当前我国政治发展的现实突破点，更是调节社会不同阶层和利益群体矛盾的整合途径。通过人民政协这个制度平台，社会各利益群体的代表可以就互相关心的问题相对平等的进行沟通与对话，协调不同社会群体的利益冲突，形成基本的共识，实现社会利益结构的动态平衡。未来人民政协对社会五大关系的协调，可通过协商民主的发展取得实质性进展。

（五）整合利益

整合利益就要努力消除不同利益主体之间的矛盾与冲突，促进社会利益的均衡协调，把不同的利益主体有机地团结在一起，以此形成社会发展的共识和合力。利益整合是建立在利益表达与利益博弈的基础之上的。因此利益整合的过程包括了利益表达、利益博弈、利益协调等环节和程序。人民政协通过界别表达利益，基本汇集了当下中国各行业各阶层各群体的利益诉求。各利益主体反映的各方面的利益包括弱势群体、新兴阶层的利益诉求可以通过民主协商的方式得以展开博弈，促进社会各阶层各群体的利益整合，促进局部利益与全局利益之间的交融整合。人民政协的利益整合以求同存异，体谅包容为原则，以建立平等协商、对话、协调的机制为保证，以达成各方利益表达、各种矛盾的化解为重点，以实现公共利益为取向。因此，人民政协的利益整合强调的不是利益主体利益之间的差异性，而是利益的共同性和一致性，追求利益的“均衡”、“协调”、“和谐”状态，通过利益整合，缓解社会矛盾、促进社会稳定团结。

提案是人民政协汇集表达民意、进行利益整合的最直接和最有成效的方式，它集利益表达、利益博弈、利益协调为一体，是较为完善成熟的利益整合机制，由提出提案—审查立案—办案评估等相互联系的环节所构成。

在提案提出这一环节，提案人通过深入调查，与民意进行互动，对“分散在群体内部的某一社会公共问题的个体性的认知”进行初步的取舍和认知后，形成对于社会公共问题的认知，以提案的形式提交政治系统，进行审议立案。

对提案进行审议立案和确定重点提案的过程是一个利益博弈、协调和整合的过程。从理论意义上讲，提案所反映的民意，是立足于科学调研的基础之上，特别是前瞻性、战略性提案的提出，是一个厚积薄发的过程，需要提案者进行大量的广泛的社会调研，要经过多次研究、考察、协商、论证才能不断趋于完善，因而就具有了卢梭“公意”的内涵。但是，这并不代表提案所反映的民意是事关公众切身利益的问题。现实中政协委员的一些提案案由具有强烈的寻租性、功利性，政协委员往往成为地方政府、地方利益的代言人，即便不是这样，政协委员个人所反映的民意也受到个人意志的影响。为此，必须加大审议立案阶段的利益博弈和协调。而这有赖于政协内部各精英人物或领袖对提案利益的统筹均衡，其依据是除了要满足提案质量的要求外，执政党的政策方向、政策意图是最基本的参照标准，提案必须反映社会整体利益。近年来，政协提案越来越注重社会团结问题，如群体性事件的预防、弱势群体的民生问题，比如定西市政协2009年《关于建立价格保障机制努力促进民生改善的建议》、2010年《关于加大城乡养老保障体系建设力度的建议》、2011年《深化基层医药卫生体制改革的建议》等提案。这些提案一般都会引起重视。本着社会整体性利益的实现的宗旨，对提案所反映的利益，政协会进行全盘的、综合的考虑，依据不同提案所表达的利益诉求及问题的可行性，给予立案或不予立案。整合后的提案利益要体现社会的整体利益，促进社会公平公正，反映社会理性。

在重点提案的确定过程中，当前各地也创设出了一些较为可行的方案，增强了重点提案与民意的互动。2011年，开封市政协由民众推荐重点提案的做法，即是一个典型的例子^[59]。即在政协预先确立重点提案后，通过与民众的交流互动，由民众选择他们认为的重点提案，那些被民众忽视而政协认为是重点提案的，则由提案人现场解释提案的重要性，最终经过提案人、群众代表、政协等各方互动沟通后确定为重点提案。整个过程是透明的、公开的，“接受群众监督”的。“对民意的充分尊重，使重点提案摆脱了‘高处不胜寒’的窘境，由提案人的意志表达转变成为一件件饱含殷切期望的民众意愿，多个民众关注的热点难点问题得到了有效解决。”^[60]

提案办理是提案利益整合的实质性阶段，不同的办理结果，提案的落实程度不同，因而利益的实现程度不同。有些提案需要创造办理的机制、制度、环境条件，办理的时间跨度较长，需要“提”“办”双方的互动及各办理单位的协同一致、联合办理，需要提案人或政协加强跟踪监督力度，更需要社会公众的参与监督。针对当前政府决策易受地方利益、短期利益驱动的现象——这是造成决策失误的重要原因之一，人民政协可与社会其他力量联手，通过广泛的社会动员形成合力，本着降低决策失误的意愿，督促提案办理，提高办理的效率和质量，使提案意见的整合获得更理性、更有力的维护，促使决策机构吸纳相关整体性的社会民意，以祛除政府决策的功利性。

社情民意信息也是人民政协表达反映利益的一个重要形式，相对于提案，信息的及时性经常性更为明显，与执政党的互动更为强烈，是党政部门倾听群众呼声的最便捷的方式。有些信息直接得到中央或上级主要党政领导的重视和批示，影响决策的效力较强。快速传递真实的“社情民意”对提升政府决策公信力具有积极意义。但是，政协作为信息提供主体，往往会根据领导喜好而对社情民意信息进行筛选过滤，这就使得政协成为社情民意信息的收集者、筛选者，背离委员提出社情民意信息的初衷。政协应该转变理念，从原来的执政和管理者角度主动有选择的收集深化到主动收集客观社情民意，广开言路，接纳、听取人民群众呼声；并增添社会公众作为“社情民意”提供主体，以弥补委员视野局限和委员利益冲突所致的提供信息的局限，也有助于公众诉求的合法合理表达。未来人民政协的社情民意工作尚需要观念的突破、机制的创新。

人民政协的利益整合功能还体现在决策环节的协商。将政治协商纳入决策环节，意味着“把政策过程中国家与社会行为联结，结合与动员分散的社会资源，达成在和谐的集体行动中解决政策问题，与团结与共识为基础，形成具有高度整合力的政策网络，提升了政治协商优化民主决策的功能，推动了中国社会和谐、科学发展、强国富民、和平崛起”。^[61]人民政协围绕“决策的科学化和民主化”展开工作，从决策的角度进行利益整合，力图使决策能够反映和兼顾到各方面的利益要求。从协商的内容看，既有关系国计民生的重大问题，又有影响群众具体利益的各项决策，涉及经济、政治、文化、社会的保持各个方面，单从1989年以来，就有三峡工程、耕地保护、两岸“三通”、西部大开发、中部崛起、东北地区等老工业基地振兴、建设社会主义新农村、取消农业税、促进社会保障、实施可持续发展战略等协商内容，这些建议从不同内容不同角度促进了决策的科学化和民主化，加强了社会利益的协调与整合。

人民政协的协商民主还赋予人民政协区域利益协调的新内涵^[62]。在国家的规划中，往往涉及重大项目的生产力布局、中央对地方的转移支付、资源合理分配等问题，这些规划旨在缩小地区差距，促进各地区均衡发展。从协调机制上看，人民代表大会的代议制往往不能够达到这种效果，而只有政协的协商民主才具备协调区域利益不平衡的潜质。人民政协以求同存异，体谅包容为原则，以建立平等协商、对话、协调的机制为保证，以达成各方利益表达、各种矛盾的化解为重点，以实现公共利益为取向。因此，它可以避免多数人表决机制下的代议民主表决结果不利于代表人数少的地区和民族的缺陷，避免区域之间的发展不平衡、公共资源分配不均衡等问题。当前，现实中大量存在着迫切需要协调的区域纷争问题。但是，从政协现在所发挥的功能和所关注的问题来看，政协目前对区域纷争所倾注的注意力还是非常少的，政协大量的注意力集中在一些社会热点、民情民意方面^[63]。未来政协的利益整合功能尚需要在协调区域利益差异方面进行拓展开发。

（六）加强协调，促进组织合作

当前中国的执政体系中，中国共产党是“总揽全局、协调各方”的领导核心，人民代表大会是最高权力机构，各级政府负责处理国家日常事务，人民政协则主要是“增进团结、凝聚力量”。人民政协在党的执政体系中作为统一战线组织，并不直接行使执政权力，而是将各种执政资源组织起来。这些组织起来的社会力量主体，在人民政协这个协商平台里，展开理性的沟通、交流、协商，达到一定程度的包容、合作。人民政协组织各种力量并积极引导和推动各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士不断增进对中国特色社会主义的政治认同和思想认同，增进国家战略发展规划认同，把一切可能的执政资源有机整合到执政体系中，使其服务于社会主义建设事业，充分体现了政治联盟应有的整合作用。更确切地说，人民政协的组织整合功能在于形成协调一致的行动共识和思想共识。

美国著名管理学家沃伦·本尼斯在《官僚制的没落》一书中认为，未来的组织在结构上会有下列一些特点：一是将出现适应性很强的临时系统；二是将围绕问题设置机构；三是更多地依靠专业人员的集体作用；四是组织内部的协调会更多地依赖身兼数职的复合型人才；五是工作集体的构成将不是机械的，而是有机的。^[64]人民政协尽管不是临时性的组织，但人民政协的各主体力量来自于各行各业，政协界别本身是为适应社会经济政治发展而设置的，适应性很强；人民政协的各参与主体围绕特定问题展开工作，各专委会也是围绕特定专业特定行业而设置的；党派和各专委会就某一特定问题可组成“联合体”。总之，人民政协汇聚了各个领域的专家学者和各界优秀代表人士，以人才荟萃、联系广泛、智力密集的独特优势和汇聚民智民意的独特作用取胜。更重要的是，人民政协是社会力量的聚焦体，各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在人民政协被组织起来，通过协商形成合作，他们在政协中并不是作为一种常规性组织发挥作用，因而不具有官僚组织属性，而是一种及时性的社会性力量聚焦的共同体。上述启示表明，未来人民政协的运作除了巩固原有组织的合作外，还应该围绕加强和促进各种功能性的组织的合作而设计机构、组织形态。

【注释】

[1]转引自张静：《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第21～22页。

[2]［美］迈克尔·罗斯金：《政治科学》，华夏出版社2000年版，第8页。

[3][美]亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，张岱云等译，上海译文出版社1989年版，第9页。

[4][美]亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，张岱云等译，上海译文出版社1989年版，第10页。

[5]罗锋：《嵌入、整合与政党权威的重塑——对中国执政党、国家和社会关系的考察》，上海人民出版社2009年版，第73～80页。

[6]林尚立主编：《统一战线与国家建设》，上海人民出版社2007年版，第7页。

[7]林尚立主编：《统一战线与国家建设》，上海人民出版社2007年版，第63页。

[8][美]亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，张岱云等译，上海译文出版社1989年版，第433页。

[9]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第72页。

[10]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年第2版，第100页。

[11]王邦佐：《执政党与社会整合——中国共产党与新中国社会整合实例分析》，上海人民出版社2007年版，第214页。

[12][法]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，三联书店2000年版，第240页。

[13][美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，华夏出版社1998年版，第349～350页。

[14][美]迈克尔·罗斯金：《政治科学》，华夏出版社2000年版，第105页。

[15]郑永年：《中国模式：经验与困局》，浙江人民出版社2010年版，第75页。

[16]王长江：《现代政党执政规律研究》，上海人民出版社2002年版，第85页。

[17]孙力：《人民利益代表的政治机制研究》，载《南京政治学院学报》2003年第2期。

[18]周建明：《社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战》，上海社会科学院出版社2005年版，第40页。

[19]林尚立主编：《统一战线与国家建设》，上海人民出版社2007年版，第131页。

[20]周建明：《社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战》，上海社会科学院出版社2005年版，第171页。

[21]周建明：《社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战》，上海社会科学院出版社2005年版，第158页。

[22]袁明旭：《官僚制视野下当代中国公共政策冲突研究》，中国社会科学出版社2009年版，第206页。

[23]国务院新闻办：《中国政党制度》白皮书，中国网，2007年11月15日。

[24]王邦佐：《中国政治制度的社会生态分析》，上海人民出版社2000年版，第127页。

[25]［美］戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年版，第163页。

[26]郭亚丁：《政党差异性研究》，中国经济出版社2005年版，第109～111页。

[27]祝灵君：《政党发展与组织变迁》，载《马克思主义与现实》2007年第4期。

[28]祝灵君：《政党发展与组织变迁》，载《马克思主义与现实》2007年第4期。

[29]张颖，杨爱珍：《整合：民主党派在构建和谐社会中的作用》，载《上海市社会主义学院学报》2006年第6期。

[30]陈伟：《阿伦特与政治的复归》，法律出版社2008年版，第181页。

[31]李维汉：《回忆与研究》（下），中共中央党史资料出版社，1986年版，第803～807页。

[32]齐春雷：《构建社会主义和谐社会应充分发挥多党合作制度的利益整合功能》，中央社会主义学院政党制度研究中心编：《中国特色政党制度与政治文明建设》，吉林人民出版社2006年版，第296页。

[33]袁廷华：《论民主党派政治参与的双重功能》，载《中央社会主义学院学报》2007年第6期。

[34]林尚立主编：《中国共产党与人民政协》，东方出版中心2011年版，第310页。

[35]胡学文：《一号提案契合经济社会发展脉搏》，载《证券时报》2011年3月2日第4版。

[36]黄天柱：《参政党的利益代表功能与和谐社会构建》，载《江苏省社会主义学院学报》2007年第1期。

[37]张惠康主编：《当代中国政党制度格局中的参政党能力建设》，中共中央党校出版社2010年版，第119～120页。

[38]姚建华主编：《中国特色政党制度与外国政党体制》，浙江人民出版社2003年版，第170页。

[39]夏光：《东亚现代性和西方现代性：从文化的角度看》，广西师范大学出版社2005年版，第272页。

[40]张惠康主编：《当代中国政党制度格局中的参政党能力建设》，中共中央党校出版社2010年版，第80～87页。

[41]张惠康主编：《当代中国政党制度格局中的参政党能力建设》，中共中央党校出版社2010年版，第118页。

[42]杨凤城：《中国共产党的知识分子理论与政策研究》，中共党史出版社2005年版，第9～31页。

[43]张惠康主编：《当代中国政党制度格局中的参政党能力建设》，中共中央党校出版社2010年版，第122页。

[44]国务院新闻办：《中国的政党制度》白皮书，中国网，2007年11月15日。

[45]唐皇凤：《社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究》，武汉大学出版社2008年版，第215页。

[46]林尚立主编：《中国共产党与人民政协》，东方出版中心2011年版，第204～205页。

[47]《共商国是——建国初期人民政协纪事》，载《人民画报》2009年第9期。

[48]胡筱秀：《人民政协制度功能变迁研究》，上海人民出版社2010年版，第81页。

[49]杨凤城：《中国共产党的知识分子理论与政策研究》，中共党史出版社2005年版，第109页。

[50]翁有为等著：《当代中国政治思想史》，河南大学出版社1999年版，第84页。

[51]林尚立主编：《中国共产党与人民政协》，东方出版中心2011年版，第53页。

[52]胡筱秀：《现代国家建设视野中的人民政协制度功能变迁》，载《南京社会科学》2010年第9期。

[53]林尚立主编：《中国共产党与人民政协》，东方出版中心2011年版，第90页。

[54]江迪：《让提案工作更加务实高效——专访十一届全国政协提案委员会主任李铁林》，载《人民政协报》2009年2月12日第1版。

[55]胡筱秀：《人民政协制度功能变迁研究》，上海人民出版社2010年版，第173～174页。

[56]胡筱秀：《人民政协制度功能变迁研究》，上海人民出版社2010年版，第179～180页。

[57][美]安东尼·奥罗姆：《政治社会学导论》，浙江人民出版社1989年版，第135页。

[58]林尚立主编：《统一战线与国家建设》，上海人民出版社2007年版，第169页。

[59]唐娟娟，宋泳：《开封市政协重点提案选择重民意接地气》，载《人民政协报》2012年3月19日第1版。

[60]唐娟娟，宋泳：《开封市政协重点提案选择重民意接地气》，载《人民政协报》2012年3月19日第1版。

[61]林尚立主编：《中国共产党与人民政协》，东方出版中心2011年版，第122页。

[62]《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》——之三：政协体制改革与地区协商民主，中国共产党新闻网，2008年7月7日。

[63]《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》——之三：政协体制改革与地区协商民主，中国共产党新闻网，2008年7月7日。

[64]朱国云：《公共组织理论》，南京大学出版社2003年版，第139～140页。