区域行政研究的兴起分析介绍

一、区域行政研究的兴起

（一）区域主义的崛起

1．区域主义与全球化

区域主义或称地区主义（The Regionalism），是第二次世界大战后兴起的一种区域合作的理论和实践的总称。它是一定区域内的若干国家为维护本国与本区域的利益而进行国际合作与交往的总和，强调区域性的安排在国际关系中的地位和作用；是伴随着区域组织的大量产生和区域合作实践的发展而出现的一种意识形态或思潮。

第二次世界大战结束以后，民族解放运动使得许多新兴独立国家宣告成立。这些国家为了摆脱美苏两极世界格局的控制，更好地发展自己，而主动与邻近国家加强团结从而逐渐形成了区域合作。20世纪50～70年代，不同国家组成的区域组织相继在西欧、中东、非洲地区出现，对于加强区域内国家间的经济合作和联系、扩大区域力量管理和解决地区事务发挥了重要作用。其中，西欧经济共同体（欧盟的前身）的建立和发展，对欧洲和世界政治经济产生了重要影响，伴随着对它和其他区域组织的研究，兴起了第一波对区域主义的探索，区域主义概念开始出现，区域主义理论得到发展。区域主义不仅促进了国家之间的合作，更丰富了区域的单纯的地理含义，加入了政治和经济的色彩。它把世界上大多数的中小国家通过组织和制度化的国家联合形式形成一股新的力量冲击着大国主宰国际事务和国际系统中大国优势的权力构造。

全球主义虽有久远的历史渊源和深厚的学术传统，但真正的兴旺却始于20世纪60年代和70年代，其显著标志是影响的广泛性与实践性。广泛性，表现为全球主义的观念与主张已从狭隘的学者圈扩展到普通民众，从欧美国家传播到世界各地；实践性，则意味着全球主义的观念与主张已不再停留于纸上谈兵，而直接介入并深深震撼着以国家主义为支点的全部社会生活。这表明，全球主义跨入了一个新时代，它的凸显有其历史的必然性。确切来讲，全球主义既是一种思维方式，也是一种付之行动的主张和构建现实的规范。所以，全球主义包含着全球意识，它指向社会实践，并积极介入社会现实的整合；而无论是指导思想还是行为规范，全球主义都要求摆脱国家中心论的束缚，代之以人类中心论、世界整体论。具体地说，全球主义应包含以下内容：

第一，全球化相对而言将是一个弱化国家角色的过程，它不同于国际化或相互依存。在全球化背景下，与国家中心相联系的诸如主权、国家自由性和国际关系的无政府状态等都将随之出现变化。但国家仍然是国际关系的基础和主体，国家的政策和愿景是全球化进程的关键。

第二，受到自然区域和民族国家疆域保护与限制、彼此独立而分散的众多国家变成了一个既有约束、又有联系的整体。在这方面走得更远的学者甚至认为，全球化意味着“领土疆域和国家结构的衰落”。

第三，全球化是一个涉及经济、政治、文化、社会以及价值观念的综合过程，它的目标趋向是形成所谓的国际社会或世界共同体，增进全体人类的共同利益，增强人类解决自身问题的能力。通过建立和加强具有约束性的国际机制来解决全球性的问题。而这种机制可以是政府组织、非正式组织，但它必须是一种制度指导，并制约着集体行为，来自于正式制定的宪法或宪章。因此，全球化也可以看作是以市场经济的全球扩展和活跃为主要驱动力，以国际体制的技术政治为整合的主要力量，以全球体制的基础建设为主要方向的一种全球整合的趋势。

全球化的意义是不言而喻的。从经济角度看，由于实现了生产要素和资源在全球范围内的优化配置，大大促进了生产力的发展。从政治角度看，全球化促进了所有国家之间的对话与合作，从而有力地促进了一系列关于整个人类生存与发展的全球性问题的解决。在文化上，全球化使各民族之间的交流、交往空前频繁。正因为如此，世界上绝大多数国家和民族对全球化都采取了较为积极的态度。但是，目前这场全球化实质上是资本主义化。这样，全球化就不可避免地带来负面影响。首先是对国家主权的冲击。全球化客观上迫使各个国家、各个民族之间互相开放、互相渗透、互相依存。这就使各国的主权在某种程度上受到损害。其次，全球化还可能加剧发达国家与第三世界国家的两极分化。由于发达国家事实上在制定着“游戏规则”，因此，全球化的结果必然是富国锦上添花，穷国雪上加霜。这种两极分化现象如果持续下去，势必引发、激化各种政治冲突和社会矛盾，进而有可能引发混乱和战争。也就是在这种全球化浪潮的推动下，区域主义开始盛行起来，或者说，为了更好地去应对和抵御由全球化而滋生的祸水与陷阱，世界各地的相互认同和地区意识普遍觉醒，新一轮区域化和区域主义正在崛起。而早在20世纪70年代初期，约瑟夫就曾提出区域主义是个体国家和世界联邦之间的中间地带，因为它不仅可以带动广大中小国家的经济发展，也可以增进安全合作，在国际关系中开创出“和平岛”。对于全球自由贸易这一目标，区域经济合作是保护性的国内经济和自由化的全球多边贸易体系之间的中间环节。

（1）区域化有利于区域共同体成员内部政治、经济、文化一体化。从冷战结束以来，区域经济合作与区域经济发展模式就相继取得了重大进展。世界经济的区域化格局在20世纪80年代中期就已经基本成型。随着20世纪90年代初欧盟、北美自由贸易区和东盟自由贸易区等区域性联盟的涌现使区域主义得到了进一步的发展。区域组织在维护地区安全、稳定，经济增长等方面的作用也越来越突出。

（2）区域化在客观上推动着全球化的发展。北美、东亚和西欧三大区域经济集团的形成使美国、西欧和日本成为经济全球化的最大获益者。欧盟的扩大是整个欧洲经济合作与一体化进程的一个里程碑，对于世界经济中全球化和区域化的相互作用也具有重要意义。它说明区域化在一定程度上可以弥补全球化的消极作用。同时，在20世纪90年代区域化走向高潮的同时，世界经济并没有出现某些“孤立的岛屿”，区域间的合作目前也在不断得到加强。自1996年1月首次亚欧高峰会议之后，亚欧两大区域已经充分认识到深化合作的重要性。亚欧合作有利于协调区域间的经济与政治纠纷，并为共同发展创造良好前景。这是全球化和区域化时代的明智选择。

（3）区域化是全球化过程的一个中间环节、必经阶段。首先，区域主义对参与国而言，可以比现有的全球系统提供更多的安全，意味着更好的经济发展机会，对广大发展中国家远比全球化更有吸引力。世界的和平与发展是全球化的基本前提，但若脱离了区域的稳定与繁荣就成了一个抽象的概念。区域主义恰恰为世界的和平与发展创造前提和条件，从而也为全球化铺设桥梁。发达国家同样也对区域主义充满热情。无论对于美国还是日本，加强亚太区域经济合作与安全合作，都是稳定地区局势、实现自身经济或军事利益以及加强区域存在的重要工具。其次，区域主义是有关合作的观念与实践的训练场。今天的世界已经进入了合作的时代，但如何面对当代合作新的现实，合作与竞争应采取什么样的原则和规范，合作的领域如何选择和兼顾，合作应辅之以什么样的机制建设，合作的目的究竟如何设置，在合作中如何审视自身的价值和利益等，对于各国都是巨大挑战。所以区域化进程不仅是一个多边合作的过程，同时也是上述各种当代合作问题暴露、处理和演进的过程。从这个意义上来说，区域主义是全球主义的替代品。再次，区域主义在一定程度上可以规范全球主义的发展。区域主义能促进国际社会多极化和民主化发展的积极态势，客观上可以约束全球化进程的方向，为全球化提供必要的规范。由此可见，区域化是全球化进程中不得不跨越的一座桥梁。

2．新区域主义

20世纪90年代以后，随着冷战的结束、全球化进程的加快以及欧洲再度引领的区域主义在全球范围内蓬勃发展，区域主义研究回归到国际关系理论前沿。国际关系学界将之称为“新区域主义”（New Regionalism），并开始对之进行深入的经验性和理论性研究。这里所说的区域主义是区别于冷战背景下的“旧区域主义”。就像诺曼·帕尔默所说的：“新区域主义不单单是旧区域主义的复兴，它正在日益成为国际关系中重要的新因素。”^[11]然而，“新区域主义”的“新”还不仅限于此。它还明显地表现在理论层面的创新上。正如弗雷德里克·索德尔伯姆所言：“‘新区域主义’的‘新’主要是经验上的和理论上的，‘它’本质上是一种产生于新的框架并有新的内容的新现象。”^[12]

（1）新区域主义与旧区域主义的不同之处

第一，旧区域主义是在冷战时期的两极格局情况下形成的，新区域主义是在多极的世界秩序中开始形成的。

第二，旧区域主义是由超级大国从外部和上面创造的，新区域主义是区域内部的自发的过程，它不光包括国家本身，还有其他非国家行为体。

第三，从经济一体化角度看，旧区域主义是内向的和保护主义的，而新区域主义则是“开放”的，不只是在区域内开放，也向世界其他地区开放。

第四，旧区域主义客观上说比较具体，有些组织是以安全为条件，有些组织以经济为条件，而新区域主义是综合的、多方面的进程。它既包括贸易和经济一体化，同时也包括环境、社会保障政策、安全和民主，即在深化经济一体化的基础上最终达到政治、安全和文化的趋同。

第五，旧区域主义只注重主权国家，而新区域主义是全球体系各个层次的非国家行为体活动明显的全球性结构变革的新的组成部分。

（2）“新区域主义”的核心特征

第一，综合平衡区域社会公平、环境保护、经济增长的发展目标。冷战背景下的“旧区域主义”通常表现为区域政府之间组织，并以单一纬度的经济、政治或安全组织的形式出现。例如，西欧的欧洲经济共同体（后来的欧洲共同体）、美洲国家组织、北约、华约及欧洲安全会议等。尽管那些区域经济组织也带有一定的政治和安全目标，但其手段和性质是经济的。然而，“新区域主义”明显表现出综合性的特征。强调区域的协调发展必然是包括经济、社会及环境在内的综合发展。在许多国家，经济增长已经成了次要的目标，伴随经济的高速增长，交通拥挤、环境恶化、财富分配不均、贫富差距扩大及社会不平等现象加重，公众利益得不到保证。区域可持续发展的研究就特别强调，在制定区域经济发展规划时要关注环境成本及社会公平，包括代际公平及代内公平。可持续发展所强调的经济、社会、环境协调发展已成为区域发展和区域规划研究者共同关注的问题。这也是新区域主义区别于旧区域主义的新特点之一。

第二，强调不同尺度区域空间规划相结合。与“旧区域主义”基本上局限于一个既定的地理区域内不同，“新区域主义”开始出现一种超越传统地理范围的、强调将不同空间尺度的规划设计有机统一起来的，以多层次区域间关系为特征的“区域间主义”（interregionalism）。它主要有三种形式，即区域集团间的关系、跨区域的安排以及区域集团与单个国家之间的混合安排等。^[13]在区域间关系层次中，一个区域的行为会影响到其他区域的行为，例如欧洲区域主义就刺激了全球区域化。超越了“旧区域主义”囿于发达国家之间（北北型）或发展中国家之间（南南型）局面，而创造了一种发达国家与发展中国家之间紧密合作的新型的区域主义模式（南北型），成为全球化背景下“新区域主义”发展的主要动力源泉。

第三，“新区域主义方法”跨越了区域化与全球化之间争论的鸿沟。冷战结束以后，围绕着区域化究竟是全球化的“绊脚石”还是“踏脚石”，各派学者展开了激烈的争论。在这方面，“新区域主义方法”的理论观点是温和的，它接受了区域化发生在全球化框架内，但既没有去讨论“踏脚石”和“绊脚石”的关系问题，也没有去讨论全球化的利弊问题，而是认为全球化变革已是一种客观的现实存在，但它本身并不是一种世界秩序；区域化和区域主义作为对全球化的一种持续的现实回应和对应力量，恰恰通过解决全球化带来的问题和推动“安全、发展和生态可持续性”等“世界秩序价值准则”，而成为通向世界新秩序的一条途径。米歇尔·舒尔兹等人认为，这种“新区域主义”观点超越了新自由主义“绊脚石-踏脚石”的“两分法”及其全球化-区域化线性发展的观点，从而使“新区域主义”成为兴起中的世界新秩序的一种“筑石”。

第四，区域角色主导的多层次性。与“旧区域主义”时期区域在国际舞台上被动的客体地位相比，“新区域主义”条件下，一些成熟的区域开始以一个“区域行为体”乃至“全球行为体”的角色在国际事务中日益发挥强有力的主体作用。正如赫特纳等人所认为，“新区域主义”世界新秩序的行为主体既不是威斯特伐利亚体系中的民族国家，也不是后威斯特伐利亚体系中的非国家行为体，它是一种介于二者之间的区域角色主导的多层次的治理。在他们看来，区域就是一个大的“想象的共同体”，包括各种类型的国家、市场和公民社会在内的各种行为主体之间的互动推动一个有独立权利的区域角色的形成。随着区域化的进展和“区域性”层次的不断提升，这种区域行为主体越来越接近“区域国家”而不是民族国家。^[14]由欧盟所主导的“区域间主义”便是这种“角色性”在全球范围内的显著体现。东盟也被公认为诸如东亚“10+3”等跨区域合作机制建设的“领导者”。这表明，区域主体已成为推动“新区域主义”纵深发展的主角。所以，“对我们来说，新区域主义意味着该区域努力成为国际关系中一个政治主体。”

（二）区域竞争的加剧

全球化视野下区域主义的重新崛起，一方面使国际分工不断深化，各个区域之间相互依赖、相互渗透的程度不断加深，另一方面使得各个区域间的竞争更加激烈。区域竞争大致可以分为两个层面上的竞争：

1．区域间的市场竞争

区域竞争从一定意义上可以看作是一种空间竞争。国际权威竞争战略专家M．波特在《竞争论》一书中提出了著名的“地点的悖论”。他认为，“经济地理在全球竞争时代里，涉及一个悖论：当一个经济体拥有快速的运输和通讯，很容易接近全球市场时，地点仍然是竞争的根本。可是，一般看法认定，技术和竞争的改变，会削弱地点的许多传统角色。……标准化的元件、信息和技术很容易通过全球化取得，但是更高层面的竞争仍然有其他地域限制。进入21世纪以后，地点只会更重要。”^[15]上述文字说明了竞争主体一般带有地域性，因而竞争优势的获得源于区域优势及市场需要。而市场需要是有一定界限的，每一种产业或产品均以消费者的偏好及购买力等因素表现为一定的市场空间。这样，区域竞争往往以区域内企业竞争的形式出现，竞争的目标也主要表现为分割市场份额。竞争的优势也就表现为对市场份额的占有。具体表现为以各地区优势要素为基础的产业竞争和以各地区产品品质为依据的产品竞争。然而，任何区域都拥有以本身优势为基础所形成的产业或产品；同时，任何区域的某一产业或产品都不可能独占市场，因此，也就形成了区域产业结构趋同的经济现象，从而使任何一个区域的任何一产业或产品均存在竞争者。

2．区域政区间竞争

全球化加速了区域化和区域间的竞争，除了表现为资源禀赋等比较优势的竞争之外，近年来区域政区间的竞争成为学者们研究的重点。自亚当·斯密的古典自由市场经济以来，政区间的竞争就开始形成。“当自由市场经济发轫之际，政区间的竞争就客观不可避免。在他看来，如果一个国家不能提供对产权的有效保护，那么，资本所有者就会迁移到其他国家，从而促进国家间政区竞争的形成。因为土地是不能移动的，而资本容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的公民。资本所有者则不然，他很可能是一个世界公民，他不一定要附于某个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。他并且会把资本移往其他任何国家，只要那里比较能随意经营事业，或者能安逸地享有财富。他移动资本，这资本在该国所经营的一切产业就会随之停止”。^[16]除此之外，许多欧美的经济学者更为系统地运用经济学的思路论证经济市场化下的“竞争性政府”等问题，丰富和完善了区域竞争理论。

而区域间的政区竞争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。^[17]

无论是区域间的市场竞争还是区域政区间竞争，面对新形势，提升综合竞争力才是现阶段区域经济发展的内在要求。提升区域经济综合竞争力要正确选择提升的重点、着力点，考虑区域发展的特色和比较优势。关于这一方面的研究我们将在后面的章节中做具体的论述。

（三）区域公共问题的凸显

全球化使整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络。历史上相互独立的、自治的治理领域，正逐渐被正式的或非正式的制度安排紧密联系在一起。与原来单一的公共事物相比，行政生态环境已经日趋复杂化，大量“区域公共问题”日益凸显，而且呈现叠加倍增的趋势。民族国家或地区诸多的传统“内部”社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和无界化，跨国或跨行政区划的“区域公共问题”大量兴起，并有复杂化、多元化和规模化之态势。与一般的公共和一般的传统公共问题相比，“区域公共问题”更有着高度渗透性和不可分割性的特点。高渗透性是指区域公共管理的相互交融，比如环境问题、如何防治传染病的问题、跨境犯罪的问题，等等；而不可分割性是指区域公共问题的系统性，其影响的范围可广延至整个区域甚至边际区域。所以要求区域利益相关方采取合作的形式处理这些公共问题。对于当今世界的区域公共问题的日益突现，中西方的一些学者们对其中的深层次问题做了多角度的分析。总结起来，大致有如下观点：

1．全球化进程滋生了大量的公共问题

自二战以来，特别是在全球化浪潮的推动下，公共管理所面对的社会生态发生了前所未有的改变。诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”^[18]，封闭的国家向开放性的区域模式转化。区域化进程的加快同时加剧了诸如国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国间的宏观区域性公共问题和像“图们江流域”次区域（中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域）的经贸关系、公共安全、政治合作问题，“澜沧江-湄公河地区”（大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国）的经济、政治、社会及文化领域合作，“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理及政府协调等中观区域性公共问题。

2．市场化进程中的区域政府之间竞争

自市场经济形成以来，区域政府之间的竞争就不可避免的大量存在。这种区域间的政区竞争集中体现为辖区间的政府为了争夺各种有形或无形的资源而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。从我国的政治经济逻辑来看，改革开放前，中国长期实行高度集权的中央计划经济体制，政府管理社会公共问题的唯一机制是自上而下的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。但是，自改革开放以后，我国正式提出建立社会主义市场经济以来，政府与市场配置资源的比重发生了重大变化，政府与企业在诸多权利方面进行了重新划分。这种经济性分权有利于调动地方行动主体（包括地方政府）发展经济、参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，在利益驱动机制下，各种生产要素打破传统凝固僵化的局面，开始按照收益最大化原则，实行跨部门、跨行业、跨地区的流动与转移，进行重新组合与配置等。最后有可能导致大量跨地区性公共问题的出现。比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府之间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。因此，如何趋利避害，规范作为区域公共管理核心主体的地方政府之间的竞争行为，以及促进区域间的良性协调发展，是区域公共管理需要做规范和实证研究的话题。

3．工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题

近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升，但是，与西方先发工业化和城市化国家相比，我国的农村城市化过程并非是市场自发原生型的而是政府主导型的，因为中国的市场化改革总体上看并不是诱导性制度变迁过程，而是一种政府主导型的强制性变迁过程。所以，在转型期企业和地方政府“合作”承担着行政区经济运行主体的职能。各级地方政府经济职能和经济行为异常突出，形成了一种行政区与经济区的特殊耦合体——“行政经济区”。^[19]行政区经济最大特征在于行政区划对区域经济的刚性约束，而行政区划的本质是政治和行政权力空间的配置。在中央放权、行政主导、经济是发展的第一要务这一体制背景和特征下，地方政府占有的行政资源（主要是行政等级和地域空间）越多，其发展经济的有利条件就越多，在区域经济发展中就越处于有利的地位。^[20]因此，从一定意义上说，行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程，其中隐藏着多维的利益博弈关系，牵涉到公共管理的深层次症结。由此带来的负效应主要有：地方保护主义盛行，凡事从地区利益出发，不顾全局，势必导致整个经济区因行政区分割而处于低水平的同构状态，阻碍经济取得合理产业扩散，不利于区域经济一体化进程。从自然区域的角度看，比较突出的问题是流域治理问题。流域是一种整体性极强的区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，特别是上下游之间的相互关系密不可分。但是，它往往被不同的行政区域所分割。特别是在市场化和工业化的双重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此，流域治理的公益要求（如环境保护、产业协调、城市规划等）与地方政府的功利动机（主要是经济发展、财税指标、后发困境等）之间，存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之，流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。