国内外的区域行政研究历史及现状

二、国内外的区域行政研究历史及现状

区域行政研究属于交叉研究领域，发端于欧美，始于20世纪后期。目前，欧美学者对区域行政的研究已确立了比较成熟的研究方法和多角度的研究视角。

（一）国外的相关研究成果

1．区域经济学和发展经济学对区域发展的探索

这方面的知名学者有区域经济学鼻祖的经济学家E．胡佛在《区域经济学导论》一书中，较早专门探讨过区域经济协调发展的问题。而后一般把区域经济社会发展理论与模式区分为“平衡发展理论”与“不平衡发展理论。”美国的赫希曼、弗农的“梯度推进”理论以及法国帕鲁的“增长极核”理论属于不平衡发展模式的主要代表。著名发展经济学家M．托达罗和A．刘易斯，则对第三世界的经济发展提出了诸多质疑，并开出一些有效疗治药方。如前者在《Economic Development in the Third World》一书中对第三世界的区域贫富差距以及区域发展问题有经典的论述；^[21]后者在《经济增长理论》一书中针对发展中国家的经济发展，提出著名的“城乡二元经济结构”的论断，较好地分析了政府的角色与作用问题。^[22]

2．政府之间竞争理论

这是国外区域公共管理研究中最具方法论意义、也是逻辑体系较为成熟的一种理论。在分析国家间政府竞争方面，以D．诺思和柯武刚、史曼飞为主要代表。诺贝尔经济学奖获得者D．诺思是著名经济史学家，在《西方世界的兴起》《经济史中的结构与变迁》《制度、制度变迁与经济绩效》等系列论著中，旗帜鲜明地表达了一个核心思想：国家间经济绩效的竞争，归根结底是制度层面的竞争。因此，政府的作用集中体现在它是否提供了一种更有效率的组织经济活动的制度安排和激励机制。新制度经济学的两位新锐人物柯武刚和史曼飞则进一步发展了诺思的论断。他们认为，国家如果开放了，政府就会相互竞争。“全球化已经导致了‘制度（或体制）竞争’。现在，制度系统对成本水平影响极大，以至于成了国际竞争中的重要因素。结果，各国政府也在不同程度上直接相互竞争。”^[23]关于一国内部中央与地方政府或地方政府之间的相互竞争，哈耶克、蒂鲍特、布雷顿、何梦笔等人的分析较为经典。比较早的研究文献是美国经济学家蒂伯特在1956年发表的《地方支出的纯理论》，他与自由经济学家哈耶克的思想有异曲同工之妙。他认为，如果地方社区或辖区的数目足够大，同时每个社区都提供着不同的公共物品类型，那么，个人选定居住的所在社区提供的公共物品支出水平是符合他的偏好的。通过“用脚投票”，人们流露其偏好的同时，反过来促进公共部门的资源达到有效配置。另外，由于选择相同社区居住的人们有着相似的偏好，就不再有投票的问题，因此资源配置达到帕累托最有效率状态。总的来看，如果迁移不需要成本，同时地方政府也以最低的平均成本生产其公共物品，地方税又是非扭曲的总额税，那么蒂布特模型表明，竞争性地方政府供应公共物品的效率，并不比市场经济对各人产品的分配效率低。^[24]布雷顿基于政府是一种包括多种因素的“混合制政府结构”的假设，提出了把政府竞争作为一种政治经济学分析范式的思路，强调了“竞争性政府”概念，认为在联邦制国家中政府之间关系总体上来看是竞争性的，政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间都围绕着提供非市场供给产品和服务相互竞争。^[25]德国学者何梦笔发展了布雷顿的思想，并结合了俄罗斯和中国等地转型经济的发展经验，给出了政府之间竞争的具体构架和流程，并说明了政府之间竞争的内容。他指出，地方政府之间的竞争主要是为了争夺能够实现辖区内经济发展所需要的生产要素和各种资源，以改善和发展辖区内的社会、经济等的运行状况。

3．地区竞争力与区域创新研究

M．波特在这方面研究的视角较为独特，他从微观的角度切入，以大量实证的材料分析了世界上具有强竞争力的国家和地区，得出了诸如“国家竞争优势”“地区（地点）的竞争力”“钻石理论”“国家（区域）环境”“集群理论”等一连串发人深省的结论。其中，在《国家竞争优势》一书中，他试图赋予国家的作用以新的生命力，关注地方政府竞争以及政府对产业发展的扶持政策对产业竞争力的影响，提出了国家具有“竞争优势”理论。他在对日本、韩国、新加坡、美国和6个欧洲国家进行了比较研究后，得出的结论是：一个国家内的地区间竞争，加上有进入国际大市场的机会，乃是这些国家中成功的产业部门拥有国际竞争力的关键。他认为政府在培育和打造“国家（地区）竞争优势”方面，应“有所为”和“有所不为”，尤其是在重新解读和审视了东亚的“日本模式”之后，波特更加倾向于政府的“有所不为”。因为在他看来，“集群为政府组织、公司、供应商和当地的制度与协会等提供一个建设性和行动性的共同舞台。”^[26]除波特外，在研究地区竞争力与区域创新方面，摩根（Morgan K）和Cooke P Uranga M G，Etexbarria G等也有一定代表性。比如，前者在《制度、制度创新与区域重建》一文中，专门提出了建构“学习型区域”的问题，认为区域的竞争和区域的发展在很大程度上要看该地区的制度学习、制度模仿和制度创新的潜质和能力，并试图将网络、技术和制度创新、制度环境联系在一起以解释区域经济增长；而后者在《区域创新体系：一种演化的视角》一文中提出，区域创新体系（regional systems of innovation）是指区域网络各个节点（企业、大学、研究机构及政府等）在协同作用中结网而创新，并融入区域的持续内环境中而组成系统，即区域创新系统是区域创新网络与区域创新环境有效叠加而成的系统。

4．政府之间关系与地方治理研究

欧美联邦制国家政府之间关系较为复杂，学者们对这方面的讨论也较热烈。如P．R．多麦尔，著有《管理地方政府的政府之间关系》一书，D．S．赖特（wrighat）著有《理解政府之间关系》，A．M．霍威特（Hwoitt）的《联邦主义管理：政府之间关系研究》以及D．C．奈斯（Nice）的《联邦主义：政府之间关系的政治》等著作，从不同角度探讨了美国式联邦制下的政府之间关系问题。在当代发达国家地方治理的研究中，M．米利纳、C．安塞尔、D．赖特等较具代表性。比如，M．米利纳在谈到全球化变迁中的地方回应时，提到三次地方主义并区分了“旧地方主义”和“新地方主义”，认为第三次地方主义即“新地方主义”就是对全球化变迁的一种最新回应。而C．安塞尔在著名论文《网络化的政体：西欧的区域发展》中，形象地描述了欧盟如何绕过中央政府，与一国的地方政府以及非营利组织建立河流水质保护的生态改善计划与契约，并将资金划拨给该地方政府的案例。D．赖特则具体分析了全球化和分权化在日、美两国的制度环境，政策问题以及由此引起的政府之间关系的调整。^[27]

（二）近年来国内学界对区域行政的研究

1．地方政府管理研究

这是国内公共行政学界研究相对较早、较深的一块领域。早在20世纪90年代初，我国著名行政学家夏书章教授就出版了《香港行政管理》等著作和一批地方政府管理的论文，开创了国内区域行政管理研究之先河。谢庆奎教授主编的“中国地方管理丛书”，包括《中国地方政府体制概论》《中国政府功能的经济分析》《省政府管理》《市政府管理》《行署管理》《县政府管理》《乡政府管理》《镇政府管理》《特别地区政府管理》，是我国地方政府管理研究中的代表性成果。该套丛书从宏观的角度，对中国政府体制的规范、环境、结构、功能及运行以及政府发展等要素进行了理论的分析，提出了一个以规范、环境、结构、功能、运行为主体结构的分析框架，并且在规范、环境、结构、功能和政府发展等方面提出了新的理论观点。又如，陈瑞莲主编的《广东行政改革研究》与《乡镇行政管理》，对地方政府的管理展开了更为深入具体的分析和研究。在前书中，作者分别从广东的行政区划及其改革、地方政府职能的转变、政府机构的改革、人事制度的改革、经济特区的建设和改革、珠江三角洲的经济发展与行政改革、广州的改革与国际化城市建设及改革的经验与展望等多个层面，对开放改革以来广东地方政府管理的生动实践进行了理论上的诠释与探讨，是“国内第一部相当全面、系统研究党的十一届三中全会以来广东行政改革的专著”。此外，还有许多学者对县级、市级、省级的政府管理及其管理创新进行了多角度的研究和探讨。

2．政府之间关系的研究

这一领域的研究不仅有中央与地方政府关系的一面，还有地方政府之间的关系、各地区政府之间的关系和政府部门之间的关系的一面。薄贵利在《中央与地方关系研究》和《集权分权与国家的兴衰》两部著作中对中国的中央与地方关系的历史与现状、集权与分权的两难选择及其与几千年的中国兴衰做了独到而深刻的分析。北京大学的谢庆奎教授对中国政府之间关系的分析，不仅有中央与地方政府关系的一面，还有地方政府之间的关系，以及各地区政府之间的关系和政府部门之间的关系的另一面。复旦大学的林尚立教授在《国内政府之间关系》中比较客观地描述和分析了国内政府之间的纵向、横向政治、经济、行政及文化等关系，并认识到中国地方政府横向间的关系主要具有经济意义。厦门大学的陈振明教授在《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》一书中，详细介绍了国内外政府之间关系研究现状和研究途径，对政府之间关系两个向度上的问题进行了相当准确和完整的研究。该书不仅明确了政府之间关系的主体是一级政府而非政府部门，而且提出了政府之间关系网络化的发展趋势。^[28]辛向阳则主要从历史发展的角度，对我国长期以来中央与地方政府之间的关系进行了梳理和探讨。

3．区域行政问题的探讨

这类研究非常注意中国行政区划的历史渊源、现实利弊及调整改革问题。由刘君德主持的《中国行政区划的理论与实践》《中外行政区划比较研究》《中国省区经济研究》等系列论著中，从理论上提出了当代中国经济发展中经济区与行政区的矛盾并将其归结为“行政区经济”现象、“行政区经济现象的存在是政治统治需要与经济发展需要的矛盾使然并以此来分析我国普遍存在的“画地为牢”“各自为政”“上有政策”“下有对策”等各种地方保护主义现象。鲁勇在《行政区域经济》一书中，创新性地提出“构筑国家宏观调控体系约束下的行政区域政府中观经济调控机制”问题。^[29]陈瑞莲、张紧跟在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式使用广义“区域行政”概念，并从规范的向度分析了区域行政的起源、内涵、发展现状及其研究意义。^[30]在《跨国行政：全球化时代行政学研究的新课题》一文中，钱振明从“宏观区域”的视角讨论区域行政问题，概要地的提到区域行政中的重要方面——跨国行政问题。苏长和则从国际政治与国际关系的角度，运用制度分析法对“全球公共问题与国际合作”作了精当的研究。

4．政区竞争与地方治理研究

这方面的文献更多的是带有译介性的。如李军鹏的《论新制度经济学的政区竞争理论》主要介绍了西方新制度经济中的政区（政府）竞争理论，包括其基本内容、竞争机制设计的基本原则和重大理论与实践意义。^[31]冯兴元等人主要借鉴德国等欧洲国家的地方政府竞争理论，从发展战略的角度，研究中国国内地方政府竞争问题，分析了国内地方保护、市场分割等问题的制度根源。近年来，随着对政府之间竞争问题的加深，我国的一些学者开始对此产生浓厚的兴趣并进行了深入研究。如汪伟全在《中国地方政府竞争：从产品、要素转向制度环境》一文中从时代背景、推动力、国家与区域竞争力评估等角度阐述了地方政府竞争关系产生的必然性，总结了地方政府竞争的内容、形式与特征；系统分析制约地方政府竞争优势的“瓶颈”因素，即：政府职能的正确定位、有效信息的获得、受“经济人”利益驱使、缺乏创新型“公共企业家”、缺乏“蒂伯特模型”开放环境；指出要提升地方政府竞争优势，必须“软竞争力”和“硬竞争力”两手抓，从产品、要素转向制度环境，在利益协调与合作、信息服务及治理改革等三方面实施变革与创新。^[32]在地方治理研究方面（这里不涵盖诸多论者所讨论的村民自治问题，而主要指全球治理视野下的地方“多中心”治理和“多层级”治理）。近年来国内学者围绕这些问题争鸣较多，主要有俞可平主编的《治理与善治》《公民社会与第三部门》，毛寿龙译介的奥斯特罗姆夫妇的名著《多中心体制与地方公共经济》《多中心治道与发展》《公共事物的治理之道》，等等。此外，孙柏瑛的《当代发达国家地方治理的兴起》一文，介绍了全球化西方发达国家地方治理兴起的动因。^[33]

5．实证研究的探索

樊纲、王小鲁通过对我国各地区的市场化进程相对指数的实证研究，分析和探索了我国地方政府竞争的主要内容。他们在对各地区的市场化进程进行调查时，从政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度和市场中介组织发育程度以及法律制度环境等五个方面入手，通过对19个具体指标的考察，对其市场化进程的相对程度进行初步的界定，并分析和探索了地方政府竞争的主要内容，比如招商引资，挖掘和吸引资本资源等。他们的研究以年报的形式对外公布并不断更新，为这一领域的研究提供了很多有价值的基础数据。由王乐夫教授主编的《经济发展与地方政府——对珠江三角洲地区的一项研究》一书，考察了珠三角区域十几个城市，研究了体制转型期珠三角地方政府主导与经济发展之间的密切联系。由陈瑞莲和蔡立辉主编的《珠江三角洲公共管理模式研究》从基础理论、制度建设的层面，以珠三角地区各级政府公共管理模式为个案，从理论与实践相结合的角度，具体而深入地探讨了区域公共管理的基本理论以及管理模式。还有论者尝试运用某一理论去诠释区域公共管理中的一些现实问题，如“‘一国两制’下珠（海）澳（门）政府合作的制度分析”“新时期粤港政府合作的理论思考——从博弈论的角度分析”“粤港澳政府合作：动因、问题及对策”等。