区域公共产品的提供不足与过剩并存

一、区域公共产品的提供不足与过剩并存^[5]

由于公共产品在消费上具有排他性，因此在消费上也就存在“免费搭乘”的问题，这一结果便导致了公共产品的提供不足成为一种常见的现象。区域公共产品的提供则呈现出比较复杂的局面，在存在提供不足的同时也存在着提供过剩的情况。

（一）区域公共产品的提供不足

区域公共产品的“提供不足”主要指的是应当被提供出来的区域公共产品没有被提供出来或者是没有按照区域的要求统一提供出来，从而使其不能满足区域经济发展的需要。现阶段主要体现在制度类区域公共产品与基础设施类区域公共产品提供不足上。

制度类区域公共产品（Institutional regional public goods）指的是与国家的法律、政策等相统一的各项地方性法规或政策以及保证这些法规政策实现的各项措施等。制度类区域公共产品的提供不足指的是在整个区域范围内没有统一的法规政策，甚至区域内各地区的法规政策是相互冲突的。在我国市场经济的成熟和发展过程中，由于各地区出于对自身独立的经济利益的考虑，各自出台维护本地区利益的政策和规定，在全国形成大大小小的“诸侯经济”局面。典型的表现就是：（1）各区域间甚至于区域内统一市场规则没有形成。诸如各地区自行其是的“地方保护主义”现象在国内已是屡见不鲜，如新华网2000年7月27日报道的题为“地方保护难有赢家”中述及种种地方保护行为，各地形形色色的各种管理条例，如《上海出租车车型选用标准》禁止使用小排量的出租车，湖北、吉林纷纷出台相应的政策保护自己的汽车工业；北京市政府曾对外地进京求职的人员施加诸多限制；广东省内各地出台的人事政策都各不相同。没有一个统一的标准和规范，全国各地的地方性政策互相不同之处更是屡见不鲜了。（2）各区域间甚至区域内部没有合作提供区域公共产品的配套措施。比如珠江三角洲的机场建设问题，如果有一个统一的规划，在珠江三角洲的某个位置建一个大型的国际机场就能满足当前或者是未来十年内珠江三角洲、经济发展的需要。如果这样把建珠海国际机场和广州新机场的费用合在一起共同建设一个大型的国际机场就既满足了整个区域的需要，还可以用节约的资源发展其他项目。（3）各区域间甚至区域内部没有切实可行的利益协调机制，这也是地区分歧的原因所在。

基础设施类区域公共产品（Infrastructural regional public goods）指的是大型的服务于全区域的对区域经济发展有着重要作用的基础设施，如区域内部的交通干线、防洪工程、灌溉工程等。此类区域公共产品一般都具有规模大、投资大的特点，其社会效益显著而经济效益难以直接表现出来，或者说在特定的条件下才能表现出来。其提供不足主要体现在其不能满足社会经济发展的需要上，如交通干线的通车能力不足、灌溉工程缺少、防洪工程失修及防洪能力不足等。由于基础设施类区域公共产品一般都具有投资较大而又较难实现赢利的特点，且其作用要在一段时间以后才能体现出来，而私人产品生产在投资建成后就可以获得收效，因此许多地方政府都偏向于私人产品的投资而希望在区域公共产品的投资上搭便车，这就不可避免地会出现提供不足的现象。比如防洪设施，1999年全国的水灾受灾面积为9020千公顷，成灾面积为5071千公顷，成灾率高达56.2％，且是在无数的抗洪英雄用生命的努力下达到的，由此可见我国防洪设施是提供不足的了。基础设施类区域公共产品的提供不足还表现在其他许多方面，如在我国西部广阔的区域范围内，约250多万平方公里的范围内无一寸铁路，公路交通网也极其稀疏，且路面等级极差（等外级公路占80％），这一情形严重制约了西部地区的经济发展。再比如我国的长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区，目前是我国城市最集中相互关系最紧密的地区，有关专家认为其最具备大城市群带发展的条件，但现在的主要问题是缺乏大城市群带形成的主干交通轴。此外，在我国的许多地区都存在经济发展的瓶颈，这些瓶颈基本上都是由基础设施不足造成的。区域公共产品对于优化区域的投资环境、增加区位优势有着重要的意义，但是其创造的经济利益却是难以直接计算的。在我国现有的投资机制下，对于地方政府来说，如果存在其他方面可以卓见成效的投资选择，在资源有限的条件下必然要优先选择这方面的投资。

区域公共产品提供不足的另外一个方面就是对区域公共产品的未来需求的估计不足。由于社会经济是向前发展的，按当前需求提供的区域公共产品不一定能够满足未来的需要，许多公共产品在提供时都是按其满足当前需要来提供的，没有考虑到未来可能的需要，因而没有留出可供扩展的余地，出现了在提供时能够满足需要，但随着经济的发展，经过一段时间后不能满足需要的情况。如深圳市初建时的街道，现在显得十分的窄小；107国道现在也是如此，湖南段的平均车速不足40公里；四川省宜宾市一座横跃金沙江连接云南的公路桥，据说也是由于设计时没有考虑经济发展的需要，超载造成了其坍塌。一般来说，区域公共产品应当满足区域未来一段时间内应当达到的相对稳定的需求。

（二）区域公共产品的提供过剩

区域公共产品的提供过剩既存在相对的过剩，也存在着绝对的过剩。相对过剩指的是相对于当前的社会经济水平或经济发展的需要来说是过剩的；绝对过剩指的是区域公共产品的供给绝对地超过了当前以及未来的需求，出现了大量的闲置，二者都表现在同一性质的区域。公共产品在同一区域内的不同地区被重复地提供出来，特别是可能实现赢利的基础设施类区域公共产品。典型的案例就是长江三角洲的港口的过度提供和珠江三角洲地区的机场的过度提供。港口、码头及机场都有一个很大的服务半径，有一个基本的流通量的要求。如果一块腹地有太多的相同的基础设施，必然造成自己的内部竞争。在长江三角洲地区，据资料显示，南京以下长江段已布局了南京、扬州、镇江、高港、江阴、张家港、南通、常熟及太仓9大港口，各港口间平均距离只有25里，港口间的平均陆路距离也只有50～60公里，甚至一个县级市就有两个港口。一些沿江没有码头的市县为了有自己的码头，还计划开发新的港口，这就形成了多个港口共用一块腹地、一方货源的局面。在南京以下300公里的长江沿岸，万吨级码头有100多个；在江阴以下40多公里，平均每公里有一个码头，可见，港口和码头是绝对地过剩了。在珠江三角洲地区，现有广州、深圳及珠海等几个国际机场，且靠近珠海还有澳门国际机场，深圳旁边还有香港国际机场，加上散布在各地的15个国内机场，如佛山、江门及惠州等地的机场，其密度之大在全球范围来说也是少有的。从机场的服务范围来看，珠江三角洲建设一个大型国际机场就够了，而且位置最好选在人口最多、业务最繁忙的广州市。无独有偶，关于机场的过度提供，在其他地方也有不少案例。据《经济参考报》2001年11月3日报道，安徽建有合肥、黄山、阜阳、芜湖、安庆及蚌埠等六个机场，其中就合肥与黄山机场有效益，阜阳的旅客年吞吐量为6000人，芜湖为3800人，而蚌埠只有100多人，显然，阜阳、芜湖及蚌埠的机场都是相对过剩了。各级政府在提供区域公共产品时，都不同程度地存在夸大区域公共产品需求的情形，从每一个机场的论证报告中，相信都有可以见到各种市场需求的数据，然而这些都不是有效需要，到底有多大的真实的需求要等到机场建成以后才能明确。

在制度类区域公共产品方面，如前所述，协调统一的地方性政策是提供不足的，这同时也说明了相互不协调、不统一的地方性政策的提供过剩了，也正是由于这种不协调的过剩才衬托出了协调的不足。