区域行政视角下我国中央政府的角色分析

三、区域行政视角下我国中央政府的角色分析

哈耶克认为，不同文化和道德传统之间的竞争可以是种群淘汰的机制之一。我国两千年的中央集权制的历史，形成了这一传统的持久性。在中国选择分权制的市场化的今天，集权的色彩依然浓重。于是中央集权下的分权制成为中国特色。在这一制度下，重心仍是中央集权，强调对中央集权的必要及对地方分权的适度。在中央与地方的关系上，地方政府对中央政府的向上负责机制起主要作用。依据我国对中央政府和地方政府关系的基本定位，在区域行政的视角下中央政府的角色可以归结为：

（一）控制角色

不论是大国还是小国，是联邦制国家还是单一制的中央集权国家，中央政府对地方政府的控制是必不可少的，只是程度和方式的不同。理由是：第一，实现国家的整体利益，避免地方利益对国家利益的侵害；第二，保证中央政府制定的战略目标及各项政策的实施；第三，协调地方利益冲突。现阶段，我国中央政府对地方政府的控制主要体现在以下方面：第一，是中央对地方权力的控制，从地方政府的权力来源看，如果按照我国宪法和法律的规定，通过直接或间接选举产生的地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方政府作为同级权力机关的执行机关，其权力来源于同级人民代表大会，在实行双重领导的体制下，地方政府作为中央政府的下层机构，部分权力来源于中央政府。从理论分析应该如此，但却与实际相反，我国各级权力机关长期处于虚位，没有发挥应有的作用，且中央与地方没有实现制度化的分权，因此地方政府的权力更多的是垂直受制于中央政府。在我国，作为中央政府的国务院，有权统一领导地方政府的行政工作，有权改变地方政府的决定和命令，中央政府制定的行政法规、行政措施以及发布的决定和命令，地方政府必须服从和接受。第二，是中央政府对地方政府在财政上的控制。政府收入的主体是税收，我国目前的税收立法权、税法解释权、税率的调整权、税收减免权都集中于中央，地方只有少许的减免权和个别小税种的开征权。1994年我国推行分税制，根据事权和财权相统一的原则，按税种划分了中央与地方的财政收入，实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。在税种的划分上，税源充沛并涉及全国范围的税种划分为中央税。地方税种普遍偏小，多与第三产业相关，即使涉及第一、第二产业的大税种划分为共享税，但在分配比例上向中央倾斜，如增值税、消费税等，只有25％归地方。实行分税制后中央政府控制了大部分的财政收入并逐年上升，但在支出上，地方财政支出出现了持续增长、比重不断提高的趋势。2003年，中央政府支出占政府支出的比重为30.7％，收入占政府收入的比重为55％；地方政府的支出占政府支出的比重为69.3％，但收入只占政府收入的45％。^[3]阶段地方政府支出与收入之间的差额主要由中央的转移支付承担。中央政府对地方政府的转移支付并不是无条件的，它要求地方政府在资金的使用上要接受中央政府的意图和偏好从而保持了对地方财政的有效控制。第三，中央政府对地方政府的人事控制。建国后，为了维护其在国家中的核心地位，中国共产党首先通过党委制和党组制确立了党对政府的绝对主导权，随后通过党管干部原则下的干部委任制，实现了在权力体系上，中央政府对地方政府的控制。在党管干部制度之下，中央及各级党委都要承担相应的考察干部和选任干部的任务。1984年以前，省部级和司局级干部均由中央任免。1984年以后，中央管理干部的权限由原来的下管两级变为下管一级，中央只负责省部级干部的考察和任免，司局级干部的任免权留给地方。但在高度党政一体化的现实中，地方长官的候选人仍由上级政府（党委）确定，同级地方人大主要是以选举的方式行使认可权。由于中央政府控制了地方官员的任命权，这使得地方官员只能听命于中央，即使为了追求地方利益而需要与中央进行博弈时，出于政治前程的考虑，官员也往往选择服从中央。

（二）促进区域发展角色

塞缪尔亨廷顿在《发展的目标》一文中提出，发展包括经济增长和社会发展；在欠发达国家，经济增长和社会发展之间存在冲突的现象十分普遍。囿于现实，欠发达国家通常采取的发展模式是经济发展带动社会发展；区域发展带动全局发展。为了实现全局利益，区域发展不仅是某一区域的自我发展，更是区域间的平衡发展。美国区域学家艾萨德认为，中央政府的宏观区域政策对区域发展起着重要作用。和各国相似，我国中央政府的区域政策包括税收政策、转移支付政策和投资政策等。

1．税收政策

1949年，新政权建立后，我国政治体制采用的是高度集中的一元化结构，与此相适应经济体制实行的是高度集权的计划经济。地方政府作为中央政策的坚决执行者与中央政府的利益高度一致，地方的经济发展主要靠国家的指令性计划和国家财政投资的倾斜。在社会主义初级阶段，僵化的经济现实宣告了计划经济的失败。为了搞活经济，1978年改革开放后，中央放权、地方分权成为重要的举措。其实质是中央承认地方独立的利益主体地位，地方在规定的范围内可以追求自身的利益。放权让利的改革在财税制度上的反映首先是用“包干制”取代大锅饭式的“统收统支制”。“包干制”的实行分为两个阶段，1985年是“划分税种，核定收支、分级包干”；1992年以后是“切块包干，分灶吃饭”。“包干制”鼓励了地方政府的创新，但其突出的问题是大量低水平重复建设和投资膨胀，地方保护主义盛行，地方为了少向中央缴税藏富于企业，使中央财政在全国财政收入的比例大幅下降，制约了中央政府的宏观调控能力。

为了调动地方积极性和加强中央权威的矛盾，1994年起实行分税制，即将税种分为中央税（国税）、地方税和共享税三种。扩大地方独享和可以分享的税源成为地方政府扩充财源的途径。在地方可以和中央分享的收入中包括完全由中央政府承担的出口退税、大部分的资源税、50％的证券交易税和25％的增值税，这必然激发地方政府招商引资、加大投资上项目的冲动。地方独享的税种大部分与土地有关，如土地使用税、房产税和耕地占用税等。这些税种的征收，刺激了建筑业和房地产业的发展，使其发挥非凡的产业拉动能力，促进地方经济发展，推进地方工业化和城市化进程。由于缺乏有效的约束机制，也催生了各地“土地经济”和片面追求GDP增长的经济发展模式。

分税制改革使地方政府追求自身利益的行为合法化。为实现地方利益，平衡地方经济，中央政府采用了税收优惠政策，这在几十年的区域经济发展历程中可见一斑。改革开放之初，在“先富带动后富”的方针指引下，我国对东部的经济开放区实行了税收优惠政策。税收优惠的实质是实行差别税率，从以下两方面体现：第一，地区优惠。如1980年后，我国将外商投资企业所得税总负担率定为33％，但对设在经济特区的外商投资企业，减按15％的税率征收企业所得税。第二，产业优惠。如国家对设在沿海经济开放区和经济特区、经济技术开发区所在城市的老市区的外商投资企业，属于能源、交通、港口、码头或者国家鼓励的其他项目的，可以减按15％的税率征收企业所得税。

经过十多年的努力，东部沿海地区获得了高速发展，但与中西部的差距日益显著。至此，税收优惠的政策重点应转移到如何协调东西部发展方面。财政部、国家税务总局于2001年出台了西部大开发的税收优惠政策，对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在2001年至2010年期间，减按15％的税率征收企业所得税。经省人民政府批准，民族自治地区的内资企业可以定期减征或免征企业所得税，外商投资企业可以减征或免征地方所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政及广播电视企业，内资企业自开始生产经营之日起，经营期在十年以上的外商投资企业自获利年度起，第一至第二年免征企业所得税，在第三年至第五年减半征收企业所得税。对为保护生态环境、退耕还林、草产出的农业生产特产收入，十年内免征农业特产税。对西部地区公路国道、省道建设用地，比照铁路、民航建设用地免征耕地占用税。对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，免征关税和进口环节增值税。^[4]

2．转移支付

政府之间的转移支付是为了解决各级政府的收入能力与支出需求矛盾，以实现各地公共服务水平均等化而进行的资金无偿转移。它实际上是财政资金在各级政府之间的一种再分配形式。从资金的流向看，转移支付包括上下级政府之间的财政资金转移，也包括同级政府之间的财政资金转移，其中以中央政府对地方政府的转移支付为主体。一般来说，中央对地方的转移支付可以分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三种类型。一般性转移支付是无条件支付，地方政府在转移支付资金的使用上不受到约束，可以自主安排支出。我国的一般性转移支付以税收返还为主要形式，属于财力性转移，在历年的转移支付总额中所占的比重最大，1996年高达72％。专项转移支付是有条件支付，地方政府只能按照指定的用途使用资金。专项转移支付又分为配套转移支付、封顶配套转移支付、无配套转移支付。在我国，专项转移支付主要指专项拨款。分类转移支付介于前两者之间，它只指明转移支付资金的使用方向，并不具体指明使用的细目和用途。如用于基础设施建设的转移支付、用于环境保护的转移支付。在实践中，通常把分类转移支付纳入专项转移支付。

在世界各国，政府一向重视发挥财政转移支付对于缩小地方差距的作用。当前，我国日益扩大的地区差距不利于社会公平，影响了社会稳定，加剧了中央与地方的矛盾，阻碍了我国和谐社会的建设进程。加大对中西部地区的转移支付应当成为中央政府支持中部崛起、西部开发战略的重要手段。根据财政部的统计显示，中央对地方政府的转移支付不断增加，2004年达到6000多亿，相当于1994年的12倍。在2004年全部转移支付中，中西部占86％，人均转移支付比较高的地区为西藏、青海、宁夏及内蒙古。这表明政府转移支付政策立足于缩小地方差距，重心向中西部倾斜，向少数民族地区倾斜。

虽然我国财政转移支付的数额不断增加，但是未能发挥缩小地方差距的实质性作用。从总体上看，现行的转移支付是一项存在诸多问题、尚待完善的制度。在实行“分税制”的财政管理体制之后，政府之间的财权得以明确划分，但是事权的划分始终没有得到明确界定。这决定了以事权划分为依据的财权划分难以有效，造成了事权和财权的相互交叉，制约了建立在“分税制”基础之上的转移支付制度的规范性。于是，在专项转移支付中，不少地方性开支，列入了中央财政补助专项；不少应由中央政府承担的开支，却转嫁给地方。作为专项资金，它体现的是中央政府、地方财政支出的引导和调控，在专项支出结构中应突出重点。但目前现实情况是我国的专项转移支付几乎涉及财政支出的所有范围，种类多，触及各行业，属典型的“撒胡椒面”行为。一方面，为了减少地方政府对中央政府在资金上的依赖；另一方面为了实现多方参与以利于项目的建设。专项转移支付常采用配套拨款形式。因为没有科学的方法为依据，是否争取到项目，能争取到多少资金，项目配套率的高低完全取决于地方政府与中央政府的关系及与中央政府讨价还价的能力。无论是资金配套还是进行公关，落后地区没有充裕的资金作为后盾，在竞争中处于弱势，较难获得专项转移支付资金

如前所述，转移支付以实现公共服务均等化为目的。通常，转移支付的均等化效果取决于各国对一般性转移支付的运用情况。我国的一般性转移支付以税收返还为主要形式，返还数额用基数法来确定，在1993年的基数上逐年递增。不仅是基数法本身的合理性存在争议，在改革开放之后的几十年，政府在公平与效率的权衡中，提倡效率优先，所以制定基数时，更多考虑了地方既得利益，使转移支付的均等化目的难以实现。进入新世纪后，政府加强了政策的公平取向，但是基数法的延用，基数的逐年滚动，使不合理因素呈扩大趋势，这样的税收返还制度不仅没有促进区域间的均等化，相反造成了扩大区域差距的逆向效果。以1999年为例，东部4个经济发达地区上海市、广东省、江苏省和浙江省从中央得到的税收返还总额为595亿元，占当年中央对地方税收返还总额的28％，而西部12个省（自治区）得到的税收返还额为477.16亿元，占当年中央对地方税收返还总额的22.5％。^[5]

3．投资政策

不论是实际中的经济现象还是凯恩斯的投资乘数理论，都说明投资是经济增长的动力。在任何社会，社会总投资都可以分为政府投资和非政府投资两大部分。政府投资通常又被划分为生产性投资和非生产性投资两大类。以政府为主体的投资实际上是政府干预经济的重要手段。由于预算拨款是政府投资资金的主要来源，一国政府的各项财政支出的规模、结构和方向反映了政府投资政策的取向。根据马斯格雷夫的财政支出经济发展阶段论，经济发达地区在财政支出结构上其社会性支出应该占重要比重，经济不发达地区其经济建设支出和政府维持性支出占重要比重。这一理论套用于政府投资行为，至少提供两条经验：第一，从经济发展的纵向阶段来看，随着市场体制的日愈成熟，政府的非生产性投资份额应相应上升；第二，从经济发展的同一阶段分析，为了平衡区域发展，中央政府应把投资重心转向对资金吸引能力较弱的经济不发达地区。

结合我国的情况，在计划经济年代，政府具有强大的经济建设职能，高度集权的中央政府成为实际上整个社会唯一的投资主体，其预算安排的投资支出成为社会总投资的来源。地方政府既没有投资自主权，也没有投资能力，经济发展完全取决于中央政府的投资政策。在计划经济向市场经济转变的过程中，我国进行了政府对企业，中央对地方的放权让利改革，形成了经济建设中的投资主体多元化，企业的投资主体地位不断增强、地方政府的经济权力范围扩大。相反，中央政府在经济领域的掌控作用逐渐淡出。但在转轨时期，市场机制并不完善，地方政府财力有限，地方政府要推动经济发展，落后地区要享有均等的公共服务仍然离不开中央政府的直接投资。

在现阶段，在中央政府的投资支出中，用于生产性的投资支出仍然偏多。按照公共财政的投资原则，政府应退出商场竞争性领域的投资，不再参与企业的具体活动。因此，在生产性的投资结构中，中央政府应逐步取消政府对一般营利企业任何形式的资助，真正实现政企分离，加强基础设施投资，重点向农村倾斜。在支付能力既定的条件下，如果生产性支出偏多，就会引起非生产性投资不足。相关数据显示，在教育、文化、科研、卫生及社会保障等公共事业的支出中，中央政府的资金责任较小，地方政府需要承担大约70％～90％的资金责任。以教育投入为例，从国际上看，中央和地方对教育的财政投入分担比例一般为60∶40，而我国中央政府与地方政府对教育的财政投入分担比例平均为10∶90。在社会受益最明显的小学义务教育投入方面，99％以上的财政投入是地方财政，中央对小学义务教育投入的比例不足1％。当财政支出责任过度向地方倾斜，而地方的财力很难与之相匹配时，必然会由于地方财政尤其是县乡财政困难而影响了对各公共事业的投入。因此，中央政府应继续保持生产性投资的下降趋势，同时不断增强投资的社会公共服务取向。