国外区域政府之间合作的经验借鉴

一、国外区域政府之间合作的经验借鉴

（一）美国田纳西河流域开发中的地方政府之间合作

美国田纳西河流域在历史曾经山清水秀，土壤肥沃，森林茂密，是农业发达地区。但后来由于滥伐森林造成水土流失，开矿炼铜造成了环境污染，生态破坏，导致流域内水旱灾频繁；加之南北战争后大量人口外流，使该流域成为美国最贫穷的地区之一。为了改变田纳西河流域贫困落后的状况，美国于1933年5月通过《田纳西河流域管理局法案》，并依法成了横跨7个州的特殊的“田纳西河流域管理局”，它作为联邦政府机构，在行政上只接受总统领导和国会监督。该管理局被授予对整个流域内各种资源进行全面规划和治理开发的权利，将各州政府对流域的规划和开发权利集中统一起来，保证了管理权利上的统一。该管理局在开发和治理中的主导思想就是：纵观全局，打破行政界限，对整个流域进行统一规划，进行全面的治理开发。一个区域的所有自然资源必须统一开发和管理，不应该只追求少数几个部门或地方政府的最大效益，必须寻求整个区域的最大效益。通过制订统一的流域资源开发规划和发展战略，统筹规划流域内各地方政府的发展，充分利用区域内资源，兴办振兴整个流域经济的各项事业，从而在不到20年的时间内，就彻底改变了流域社会经济面貌。

（二）法国的大区政府和加拿大大都会区政府的模式

法国于1972年进行了较为彻底的地区性改革，确立了21个具有法律地位的本土行政区，负责地区内的经济和社会发展。所以，在原有的省和市镇层级上，又多设了一级行政区，即大区政府。大区政府肩负经济规划和促进地区经济发展的使命。在经济规划方面，中央要求每一大区政府都要在与中央驻大区专员的协商基础上，制定五年大区发展规划。这一规划将成为国家与大区政府以及大区内各类企业和公共行政部门、非营利部门等订立各种合同性协议的依据。此外，由部长任命共和国专员，代表中央各部领导设在本区的机构，负责国家在本区的利益，保证法律在本区的执行并监督行政管理。所以中央权力下放、大区权力增强的过程是十分有计划和控制的，由于有了共和国专员的协助与监督，转移后大区政府职能的行使效果也有了较大的保障。

加拿大的大都会区政府是在省政府和地方政府之间存在的一级政府，它是由于地区的发展突破了原有地方政府的行政界线，并覆盖了多个相邻行政单元而形成。大都会区政府的决策机构称为董事会，是由各个地方政府选派的代表组成的。大都会区政府对区域整体发展和协调发挥了重要作用。它一方面是为大区的居民提供那些比各地方政府单独提供更为有效、经济的基础设施和公共服务，如大区的供水、交通设施和环境的保护治理，另一方面则是协调跨地区性的区域性事务，通过大区的决策机构来对这些事务进行协商解决，达成各方都满意的方案。大都会区政府中有区域间协商委员会，地方政府通过该委员会就区域发展战略进行充分的协商，达成区域发展战略，最后通过的区域发展战略便成为地区范围内各个地方政府和区域政府都必须遵守的准则，并要求在地方政府的官方规划中得到体现。

（三）日本的多中心城市“分散型网络结构”空间模式与跨行政区域协作

为抑制首都圈的过度发展，缓解东京都过于集中的发展局面，日本在首都圈基本规划中提出了多中心城市“分散型网络结构”空间模式的设想。其战略思路是通过培育、利用业务核心城市，推进广域交通、通信等基础设施的整治改造和都市空间职能的重组，从而改变东京都中心部的单级依存结构，实现以据点城市为中心，彼此相对独立并能方便交流联系从而互相分担城市职能的自立、互补、高密度、水平、分散化网络型区域空间结构。

日本高度重视行政区域的协作，在都市圈规划中提出的措施并未分解到行政单元和具体地区，而是由整个都市圈的成员共同执行。为保证规划的顺利进行，日本还于1956年成立首都圈整备委员会，专门负责首都圈规划事务。该委员会负责审议通过首都圈的规划方案。委员会中包括国会议员、规划涉及区域内的地方行政官员的县知事、市长、县（市）议会议长、企业财团的法人代表、大学教授以及民间自治工会组织代表。国家级政府官员所占比例与大学科研机构所占比例相同，地方行政与地方县市人大常委会所占比例相同。

总结各国政府之间合作的经验，我们可以看出如下特点：

1．中央政府的积极支持。中央政府作为整个国家的管理者，它能为区域经济发展提供宏观的制度环境，建立区域经济发展所必需的外部基础。中央政府对区域经济发展的积极支持，可以从财力上来引导地方政府之间密切合作，并制订相应的区域发展规划，使各地方政府的行政权力统一起来，形成区域经济发展的合力，促进区域经济的快速发展。

2．强有力的组织和领导。为协调区域之间的利益，处理争议和纠纷，解决跨区域公共产品的供给问题，确保协议有效的制订和执行，降低合作成本，必须要建立强有力的组织和管理机构进行统一管理。例如，美国田纳西河流域管理局，法国的大区政府和加拿大大都会区政府以及日本的首都圈整备委员会，其职能是既介入一般区域管理与规划制定，又参与解决最严重的区域问题。

3．相关合作法规和制度的有力保障。地方政府之间合作的顺利实施，离不开地方政府协商制订的相关合作法规和制度。只有形成制度化的合作机制，才能保证地方政府之间合作的延续性和规范性，才能保证各种促进区域经济发展的举措在区域内各地得到有效地贯彻执行。

4．平等协商的运作机制。地方政府之间合作只有建立在平等协商互利合作的基础上，才能为各个地方政府所接受。平等协商的运作机制，使制定出来的区域经济发展规划能兼顾各方利益，增强地方政府合作的积极性，促进区域经济的均衡发展。

从上述分析可以看到，与各国政府之间合作相比，目前我国的地方政府之间合作在合作的组织制度、组织形式和决策执行能力还存在着一些问题，不能达到规范化和制度化的程度，制约了地方政府之间合作的深度和广度，减缓了区域经济发展的速度，还不能使区域经济发展达到最佳状态。因此，要加快区域经济的快速发展，就必须创新地方政府之间合作机制。只有创新了地方政府之间合作机制，才能加深地方政府之间合作的深度，拓展地方政府合作的广度，从而将现行地方政府之间合作机制以外的潜在利益内在化，增加各地方政府之间合作的收益，促进区域经济更快发展。