区域行政的发展必然性与必要性

二、区域行政的发展

（一）发展的必然性与必要性

回顾我国近百年来行政区划的演变，人们可以观察到一系列的变更现象：府、州、厅制的撤销，县以上三级改变为两级后又演变为准三级，乡作为基层建制单位的确立，城镇型建制和民族区域自治建制的出现与发展，特殊型建制变化多端，市辖区的设置，城乡合治型市制的出现，市管县体制的产生，地方层次由县以上的准三级发展为三级，以及特别行政区的设置等。此外，省建制单位的设置，在这一百年内的设、撤、分、合也有过多次的变化。我国历史上第一次对县级以上行政区域边界的勘定，也在上一世纪末完成。这些现象，如以事论事，自可找到许多具体原因和理由。但是，如从历史宏观的角度看，则表明我国行政区划近百来正经历着一个变革过程，如何把握与引导这一变革过程，使之有利于社会主义现代化建设事业的发展，这是当前应首先关注的问题。

行政区划作为国家结构体系的具体形态，从基本性质来讲，自应力求稳定。但作为社会经济的上层建筑，它又必须适应其经济基础产生的变化。近百年来，我国经历着前所未有的大变革，从一个半殖民地半封建社会向社会主义社会发展。在这种情况下，出现前面所述的行政区划方面的诸种变化，是十分必然的事，是经济基础作用于上层建筑的必然结果。当前，我国尚处于社会主义的初级阶段，社会主义制度的诸多方面，包括社会主义政治制度仍处于有待完善的阶段，如何建立一个适合我国国情的社会主义制度，仍然是一个需要从实践中加以探索和解决的问题。作为政治制度中国家结构的安排，如何使之符合当代中国的现实需要，同样也是一个有待解决的问题。

行政区划的改革实际已经在进行，在当今社会急剧变革的发展过程中这不仅是必然的，而且由于行政区划安排的结果对国家政权建设的影响，以及由此导致的对整个社会主义在我国发展的影响，也表明了这种变革是必要的。

当前的问题不在于需要改革，因为这种改革已经是活生生的事实，已经进行了将近一个世纪。当前问题的关键在于，如何自觉地进行这种改革，如何正确地去引导这种改革，使之减少盲目性和随意性，减少由此可能带来损失的副作用，使这场改革沿着正确方向发展，并使之尽可能尽快地稳定起来，从而有利于国家地方政权得以在稳固的基础上，迅速推进社会主义事业在我国的发展。这不仅需要有全盘考虑还需要有正确的理论指导这场改革。

（二）行政区域发展需要理论指导

行政区划改革，是对国家结构体系安排的调整。推进行政区划改革，首先只有把马克思主义国家学说作为指导，才能有正确的方向；但是，要使改革能沿着正确议程前进，达到预期的目的，还必须要有与行政区划有关的科学理论作为指导。

只有对所需改革的对象有全面准确的了解，改革才不会是盲目的。作为研究对象，我们对于行政区划地了解，至今仍停留在零散和表象的阶段，缺乏深入全面的考察。科学理论包括两个方面的知识与原理，知识是人们对客观事物认识的归纳，理论则是对客观事物发展规律的认识。要进行行政区划的改革，首先就要了解与行政区划有关的知识，认识行政区划的发展规律。不了解地方行政建制是什么，不了解县、市建制的类型差异，就无法把握“县改市”是否必要、合理。不了解我国地方行政层次历史发展的实际情况，错误地认为县以上两级安排是我国历史上的主导模式，就可能简单地对县以上作三级安排予以拒绝，认为不合国情。总之，要对行政区划进行改革，就应拥有这方面的准确知识。

其次，要了解行政区划发展的规律。行政区划体系作为上层建筑，同其他上层建筑一样，在受到经济基础制约的同时，本身也有自身发展的规律，并反作用于经济基础。在进行行政区划变革时，必须了解行政区划自身发展的特点和规律，这样才能使主观的意愿与客观事物发展规律相一致，而不至于导致相反的结果，反而影响变革的发展。

第三，要尊重行政区划的特性。行政区划的最根本的特性，在于它是为政治统治服务的，服从于这一根本的需要。在具体安排过程中，则要考虑满足行政的需要，以求通过行政效益的发挥，实现政治统治。这一特性在行政区划的各层次中的反映，不尽相同：层级越高，政治性需要越强；层级越低，行政性需要越强。不论是政治性需要或是行政性需要，都具有综合性的特征，即不单纯或简单地取决于某一方面、某一因素的需要。进行行政区划变革的目的，是为了要适应社会发展的需要，这种需要虽然是基于经济，但具体地直接的反映，则是多方面、多层次的。因此，在进行某项具体的变革时，就必须尊重行政区划服务于政治的根本特性，全面综合的考虑各种因素，满足现实中产生的政治性和行政性的需要。

自20世纪70年代末以来，由于中央做出了以经济建设为中心的国策，激起了人们对经济建设的高度关注，各项工作以至各种研究领域，无不将经济因素纳入自己的工作范围和视野。同样的在行政区划工作和研究领域内，如何看待行政区划与经济建设的问题也成为关注的焦点。行政区划工作是否应该提出为经济建设服务？行政区划是否可以为经济建设服务？行政区划是国家为分地域治理社会以维护政治统治而设置的。从根本上讲它必然是为经济服务的，但这种服务不是直接的，而是间接的，是通过治理社会为经济发展提供所需的基础和条件。经济活动是一种极其活跃的活动，有它自身的驱动力和运动规律。在市场经济的条件下，政府不可能也不应该直接干预经济活动。因此无论是行政边界，还是一个国家的国界，都不可能限制经济活动的流向。从这种意义讲，行政区划同经济之间不存在直接的关联。要求行政区划直接为经济建设服务，实质上仍是计划经济体制的思维模式，为此而改革行政区划更无疑是南辕北辙。

任何理论都来自于实践，是实践的升华。在行政区划作为一个专门领域内未得到深入研究，尚未形成较为完整、科学的理论体系时，进行行政区划的改革，除应加强对行政区划的研究，建立其理论体系外，更为重要的是，一定要从实际出发，认真总结历史经验。行政区划在我国已有2000多年的发展史，有许多的失败教训，也有丰富的改革成功的实例。一方面要顺应社会发展进行变革，另一方面也要尊重历史、尊重现实，因势利导地进行改革。主观臆断和设想，片面考虑问题，轻视历史的经验与教训，对于顺利进行必要的改革是不利的。

（三）行政区划发展需要稳步进行

一方面行政区划需要进行改革，另一方面社会要求稳定，而行政区划本身也要求稳定。因此，对于行政区划的改革，要更多地从改革可能产生的影响出发，考虑社会的承受能力，必须稳步有序地进行。这一点对于涉及层级越高的行政区划改革，以及对涉及全局性的行政区划改革，都十分重要。为了实现稳步有序进行这一目标，就需要加强改革步骤与方法的研究。

首先，有必要对行政区划的现状予以全面、完整的评价，弄清问题的症结。当前行政区划的安排空间在多大程度上，在一些什么问题上，不适应社会发展的的需要？是否非改不可？是需要进行全面的改革还是只需对部分行政区划单位进行改革？需要改革的是哪些行政区划单位？改什么？怎么改？为此，有关方面必须组织力量，认真进行调查研究，并根据行政区划的理论和历史经验，进行全面分析，特别要对改革后可能产生的利弊，进行深入分析，以便为决策者做出抉择提供科学依据。在这一过程中，必须重视广泛了解和听取各种意见的重要性，特别是与多数人看法不同的反面，从中发现值得深思的问题，从而避免决策过程中的偏听性。例如，当不少人主张要搞省区改革时，就应认真了解和听取反对重划省区者的看法以及他们持这种看法的缘由，然后再加以分析、比较，并将两种不同看法及其依据，提交高层决策者，供其抉择时考虑。

在调查、研究和分析的基础上，决策前，应先确定指导改革的原则和进行总体设计。由于行政区划体系本身是一个整体，对于行政区划的改革，绝不能就事论事和只顾眼前某方面的需要。考虑行政区划改革所产生的后果的重大影响，指导改革事先必须有一个正确的原则，这就是前面已经提到过的稳步有序进行。“稳步有序进行”的含义包括这样几层意思：第一，不宜于过急求快，而应逐步渐进；第二，不宜于全面铺开，造成震动，而应以局部调整为主，逐渐推进；第三，应谨慎从事，谋定而后动，力戒反复；第四，一切措施都应事先评估实施后可能产生的影响，包括正面的也包括负面的，在确信结果能在有效基础上稳定，产生影响将是利大于弊时，才进行决策并付诸实施。

在稳步有序进行原则指导下，改革还需要有一个总体目标的设计，这种设计应从地方行政建制类型、地方行政层次安排、地方行政单位的行政级别与等第、行政区域等各个方面加以全面考虑，规划出一个适合我国国情的行政区划体系。总体设计应同我国社会主义民主政治制度的目标密切配合，而不能仅从行政方便着眼。

从具体步骤讲，在深思远虑、权衡利弊的基础上，最好能在不致引起过大震动基础上，先在条件成熟的地区进行试点，然后总结经验，逐步推广。类似20世纪50年代末60年代初那种大规模合并县建制单位，撤销乡建制，运动式的设置市镇建制和推广市管县的做法，都是不恰当的做法。有关部门在这方面的职责，应该是引导、帮助创造条件、即时给予支持。不要拔苗助长，更忌变成搞运动。从时间上看，以从容进行为好，不要形成一阵风。在从容进行的情况下，即使出现失误，也较易纠正，且不至于引起严重后果。特别需要补充指出的是，行政区划方面出现的后果，并不是立即可见的，往往可能需要经历一个相当长时期才反映出来，以致往往难以弥补，对此应有充分认识。