广西北部湾经济区区域行政存在的问题

二、广西北部湾经济区区域行政存在的问题

（一）合作意识初显，但竞争多于合作，地方保护主义强烈

虽然广西北部湾经济区各政府纷纷将融入并共享广西北部湾经济区区域经济合作收益，作为自身的发展战略，但是这种共识是没有统一方案的共识。广西北部湾经济区区域6个城市互不隶属，彼此独立，不存在领导与被领导、管理与被管理的关系，为“条块行政”提供了体制基础。各地方政府在遵循国家方针政策和法律法规的前提下，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和实际需要来展开的，一直都是自顾自地决定本地事务，很少与其他地方政府进行协作，而且也不是从整个区域发展的要求出发的。而且由于当前，我国考核地方领导政绩的主要依据是当地经济发展状况。因此拥有资源配置权和可分享剩余索取权的经济区内各地方政府都不可避免的加大调控力度，加大了地方保护主义，保护本地经济发展。在眼前利益与长远利益、本辖区利益与区域整体利益出现矛盾时，理性的地方政府往往更注重本辖区的眼前利益。由于资源的稀缺性和地方利益的排他性，地方政府之间的不规范竞争也就难以避免。但是实质上，地方保护已严重损坏了区域内国民经济运行质量，扭曲了区域经济的协调发展，十分不利于区域行政的发展。

（二）缺乏灵活长效的区域行政合作机制

目前，广西北部湾经济区合作机制主要有一年一度的北部湾经济合作论坛，确定基本的交通、科技等合作专题合作框架；经济区内领导还在北海举行了首届广西北部湾经济区城市合作峰会；广西北部湾经济区规划建设管理委员会也组织一些会议进行商谈；广西北部湾开发投资有限公司、广西北部湾国际港务集团也已经挂牌成立。但是这样的合作发展制度化的程度相对较低，准确地说只是一种区域政府倡导式的非制度性合作协调机制，还停留在各种会议制度与单项合作机制和组织的程度上。政府之间许多共识的达成是靠领导人做出的承诺来保障的，缺乏法律效力，使得这种共识的达成缺少稳定性，一旦地方领导调动便容易使合作机制架空，而且各政府之间合作一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列成熟的、制度化的机制。作为区域经济协调组织的广西北部湾经济区规划建设管理委员会，虽然它的首要任务就是培养和发展各种跨行政区的合作项目与制度机制，开拓广西北部湾经济区的统一市场，协调和规划整个区域的发展。但是在实际上，该组织还处在一个成长的过程中，职能还不够完善，对于如此沉重的任务，还需要大量的辅助力量。另一方面中央政府的相关改革明显滞后。地方政府倡导的区域政府合作机制要得以真正建立，离不开相关的改革和制度保障。针对当前相对于区域政府之间自发合作机制迅速发展，中央政府的相关改革明显滞后，中央政府应当在立宪层次上积极进行市场化导向的制度创新，打破区域合作的体制障碍，为区域政府之间合作创造良好的制度环境。只有通过这种中央与地方互动的构建模式，才能真正建立起区域政府合作机制。

（三）总体规划为落实，缺乏分工与合作

当前广西北部湾经济区区域经济关系中，区域内政府总体调控力度不强，区域间的分工与合作还很不够，各自为战、重复建设的现象十分严重。忽视协调，总体规划尚未落实，各市之间不顾本地区的优势与长处，“饥不择食”地引入项目，造成广西北部湾经济区新一轮的产业结构雷同化。当出现一个有增长潜力的新兴行业时，各地区不顾自身情况，一窝蜂地跟进，造成严重的重复建设。尤其在工业项目的选择上，广西北部湾经济区经济结构趋同问题日益突出。现在在意向引入的炼油厂、电厂、石化项目上，就已出现这种倾向（具体如表10-3所示）。尽管某些局部发展了，但不合理的重复建设，造成资源浪费。区域之间重复建设造成了严重的后果，一方面它造成行业内的巨大内耗，限止了企业规模效益的发挥；另一方面，使各区域陷入重复建设→原料大战→市场封锁→价格大战的不良发展轨道，影响了整个国民经济的协调发展^[6]。从广西北部湾经济区的总体产业结构及其效益的合理性来说，很可能是得不偿失的。

表10-3　广西北部湾经济区各市支柱产业分析

（续表）

资料来源：2006年广西统计年鉴

（四）区域市场欠健全，恶性竞争带来不良后果

合作是双方自愿、互惠互利的行为，如果区域内经济体没有市场制度的保障和支撑，经济合作将难以实现，区域发展受阻。广西北部湾经济区现有区域市场体制的不健全则导致政府竞争失范。经济区内6大政府的竞争是建立在市场经济体制基础上的，各政府以具有独立利益追求和行为目标的“经济主体”身份参与市场竞争。由于市场不成熟，这就为参与其中的政府主体的不规范行为提供了空间。具体分析在招商引资方面，由于广西北部湾经济区经济发展水平的低层次性与区域内自然资源与产业结构的类同性，因而目前广西北部湾经济区各地区向外求开发的冲动要大于向内求发展的冲动，区域外的合作冲动要大于区域内的合作冲动。由于各区段都处于急需投资开发阶段，都急于引进外部的资金、技术、项目，以获得领先开发的主动权，因而相互间的竞争开发冲动就又要大于相互间的合作发展冲动，因而将引发恶性竞争。广西北部湾经济区政府之间竞相压低门槛引资招商，将导致更多资金利润流向国外，不利于广西北部湾经济区的长期发展。开放是要付出成本的，一国一地区的开放度在很大程度上取决于开放条件下的投资回报率。投资回报率高，就会吸引较多的国际资本，就会与外界建立起更多、更广的经济联系，也就相应提高了该地区的开放度。然而如果为竞争外资过分压低门槛，不久人们就会发现，低门槛高回报尽管一方面吸引了众多外资，另一方面又使大量资金利润流向国外。

（五）区域行政力度不够，区域间合作组织较为松散

从我国实际情况和西方国家政府合作的实践来看，政府合作机制要得以真正建立，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动^[7]。但是目前广西北部湾经济区区域间合作组织较为松散，地方政府合作组织制度化程序相对较低，还没有形成一套功能性的组织机构，没有一套制度化的议事和决策机制，也没有建立一套功能性的组织机构，中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构间的协调互动更无从谈起。

（六）缺乏相关法律制度对政府行为的规制

广西北部湾经济区区域行政缺乏相关法律制度对政府行为的规制。我国现行宪法以及广西人民政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用，但对于地方政府之间如何发展对等关系，各地方政府在区域合作中的地位，区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据，特别是在制约地方保护主义和打破区域市场分割方面，缺乏法律法规强有力的制度支持。这就不能给区域内地方政府之间的合作提供一个科学有效的框架，不能为打破地方分割，实现各地方主体之间的公平竞争和合作提供法律保障。事实上，法律法规、合作公约或规则不仅可以取得参与政府之间的一致同意，而且用文字的形式规定下来，具有较强的制度性，也有正式的执行机制，对于约束政府行为有较强的约束力。^[8]所以区域协作和协调相关的法律法规以及区域合作拥有合理有效的合作公约或规制十分必要。法律制度的缺漏除了体现在立法上，在执法、司法的各个层面上也存在着大量的问题。