广西北部湾经济区区域行政存在问题原因分析

三、广西北部湾经济区区域行政存在问题原因分析

（一）区域行政中共同利益与地方利益的博弈

推动地方政府走向合作的根本原因就是利益。一方面，地方政府“经济人”的天性，导致其追求自身利益最大化，从其自利性出发，具有鲜明人格特征属性的政府，天然的具有追求自我利益的本能；另一方面，市场经济体制下的地方分权，必然使得地方政府成为相对独立的利益主体。而且，分权导致地方政府管理权限和职能的扩张，使地方政府拥有较大的资源配置权，这为其追求自身利益变为现实提供了必要的政策工具。在有限资源的竞争中，为了顾及本地经济利益，构筑行政区经济便成为可能。然而在实践中如何整合不同地方政府的现实要求来谋求彼此之间的合作进而达到满足彼此需求之目的是合作中的地方政府难以理性权衡的问题。首先，共同的利益需求，如交通问题、港口建设问题、能源问题、教育问题、水资源分配与管理问题、环境保护与公共卫生问题等，推动了区域政府自觉地走向合作，这既是政府合作应有的题中之意，又是生活在跨区域地区民众的现实要求。另一方面，作为地方利益代表的地方政府，具有追求自身管辖行政范围内经济利益最大化的强烈动机。在各地方政府都同时拥有可利用行政权力来为本地谋利而又没有有效约束或协调机制的情况下，任何放弃使用这种权力的地方政府都会处在一种相对不利的境遇之中，各地方政府竞相利用行政权力来试图使本地利益最大化，使区域政府合作难以达到理想状态。在互相的博弈过程中，如果没有中央政府的有效干预，地方政府很容易陷入博弈论中经常提到的“囚徒困境”，即对每方自身而言最优的策略选择，对整体而言，却是最差的选择。因此利益是广西北部湾经济区区域行政出现问题的主要原因之一。

（二）区域合作法制保障不完善

人们通常忽视法律法规在区域合作中应该发挥重要作用，到目前为止我国还没有与区域合作相关的法律法规。特别是在制约地方保护主义和打破区域市场分割方面，缺乏法律法规强有力的制度支持。我国现行宪法以及各人民政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用，但对于地方政府之间如何发展对等关系，各地方政府在区域合作中的地位，区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据，这就不能给区域内地方政府之间的合作提供一个科学有效的框架，不能为打破地方分割，实现各地方主体之间的公平竞争和合作提供法律保障。

（三）区域政府合作协调机制设置与效力的困境

虽然《加快广西北部湾经济区开放开发的若干意见》《广西北部湾经济区管理条例（初稿）》已经出台，但是当前区域政府之间合作的沟通渠道和协调机制的制度化程度较低，准确地说地方政府倡导的是非制度化的合作协调机制。具体广西北部湾经济区合作机制方面，主要依靠泛北部湾经济合作论坛、中国-东盟博览会为区域合作的平台。尽管广西有关部门就泛北部湾合作机制还提出了一些可行的设想，但是政府之间的共识缺乏法律效力和稳定性，这种形式在涉及实质性利益的问题时往往由于分歧太大而无法合作。很多问题仅仅依靠现在的非制度化的合作协调机制是无法解决的。同时，区域行政合作组织现实可行性不强。权威的综合性区域管理机构的建立是区域经济有序运行的重要保障。从发达国家的实践来看，这类机构不论如何设置，都是立法的产物，它授权于中央政府，做出的决定具有法律强制性，各地区及相关部门必须无条件服从。广西北部湾经济区成立的区域行政组织广西北部湾经济区规划建设管理委员会，拥有一定的管理区域经济的资源和权力，但是却还处于发展阶段，职能不够完善。

（四）压力型政府绩效评估体系

随着我国的以发展经济为中心的转移，一切工作的开展都围绕经济增长这个中心而展开，衡量政府官员的标准也发生了转变，则造成了压力型的政府绩效评估指标体系。在这种压力型体制下，地方政府官员往往会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以至于地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府之间利益关系的不协调，地方保护主义和地方市场分割盛行。同时上级组织为了完成经济赶超任务和各项指标，利用行政权力通过层层分解和量化的方式，给下级组织下达任务和指标，并以完成任务和指标的实际状况作为政府绩效、官员政绩评价和奖惩的直接依据，这就使政府官员必然追求任期内的GDP增长、财政收入的增长、居民收入水平的提高、引进外资数量的扩大等方面的短期行为。也必然使得区域政府只重视地方利益，忽略区域利益，使得区域治理的目标难以实现，也给区域政府行政带来了很大阻力。如果不建立促进区域共同发展的科学的考核体系，不改革传统的唯政绩的干部考核机制，那么就要受到数倍由于领导决策失误造成的惩罚，地方行政首脑过度干预和直接操作本地区经济活动的内在冲动也就难以抑制，区域政府合作的种种构想也最终只是纸上谈兵。