危机管理与公共危机管理分析

1.1.2　危机管理与公共危机管理

1.危机管理

“‘危机管理’首先是由美国公关活动的先驱人物艾维·李提出的。当时主要是用在商业组织的公关活动中。现在，危机管理机制已被各行各业所广为引进。”^[18]危机管理是一个典型的非程序化决策过程，早期的危机管理主要局限于经济、军事和外交领域。关于危机管理的概念，国外学者也存在不同看法，如罗伯特·希斯认为，“危机管理涉及主要且积极的5个方面:(1)危机管理者对危机情境要防患于未然，并将危机影响最小化。(2)危机管理者要未雨绸缪，在危机发生之前就做出响应和恢复计划，对员工进行危机处理的培训，并为组织或社区做好准备以反应未来可能出现的危机及其冲击。(3)在危机情境出现时，危机管理者需要及时出击，在尽可能的时限内遏制危机苗头。(4)当危机威胁紧逼，冲击在即，危机管理者需要面面俱到，不能小视任一方面。这意味着此时要运用与危机初始期不尽相同的资源、人力和管理方法。(5)危机过后，管理者需要对恢复和重建进行管理。这也意味着此时运用的资源、人力和管理方法会与危机初期和中期有所不同”。^[19]斯蒂文·芬克认为，危机管理是“对于组织前途转折点上的危机，有计划地避免风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术”^[20]。威廉·金特纳、大卫·斯瓦兹把危机管理定义为赢得一场危机，同时将危险和冒险限制在双方所能忍受的范围内，等等。

2003年SARS危机以后，中国政府普遍重视公共危机管理。由于危机类型的多样性、存在领域的广泛性，国内有的学者从不同学科背景出发对危机管理提出了各种不同的理解，如苏伟伦认为，危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的。^[21]还有的认为，危机管理是指个人或组织为了预防危机的发生，减轻危机发生所造成的损害，尽早从危机中恢复过来，或者为了某种目的，在有控制的情况下让危机发生，针对危机和可能发生的危机采取的管理行为。^[22]鲍勇剑等人认为，“危机管理就是一门研究为什么(why)人为造成的?什么样(what)的步骤或方法可以避免这些危机的发生，一旦危机发生，如何(how)控制危机的发展和消除危机的影响的学科”。^[23]还有的认为，“所谓危机管理，就是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集和分析、问题决策、计划和措施制订、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程”。^[24]纵观目前国内许多学者关于危机管理的定义，大多主要是从目的和手段的角度来进行界定，其争议比危机的定义要小得多。从公共管理学科的视角来看，张成福教授认为，“所谓危机管理，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效地预防、处理和消弭危机。危机管理的重点在于:危机信息的获取和预警;危机的准备与预防;危机的控制与响应;危机后的恢复与重建;持续不断的学习与创新”。^[25]

2.公共危机管理

关于公共危机管理的定义，有人认为，公共危机管理就是以担负管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他因素影响下，按照相应组织机构运作而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。有的认为，“公共危机管理是指以政府为主导的危机管理主体，以公共危机为目标，通过预防、预警、预控来防止公共危机发生，或者通过危机控制、应急管理、危机评估、恢复补偿等措施，来减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系”。^[26]本书认为，公共危机管理是指政府和其他社会公共组织等危机管理主体，以公共危机为目标，通过监测、预警、预控来防止公共危机发生，或者通过控制、应急处置、评估、恢复补偿等措施减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序的一整套管理体系与运作过程。公共危机管理的目的，黄顺康教授认为:一是通过预防、预警、预控来消除引发公共危机的各种因素，从而防止或避免公共危机发生，或者把危机消灭在萌芽状态。二是建立危机预警机制，及时发现危机信息，并快速传递、处理收集到的信息，对爆发危机的可能性做出准确的判断，及时发布危机可能爆发或即将爆发的信息，以引起全社会的警惕。三是通过建立危机应对预案、危机管理法制和完善的危机管理体系为可能发生的危机设置有效地“防火墙”，提高整个社会抵抗危机的“免疫力”，提高政府对危机的反应能力和控制能力，一旦危机爆发，就能及时依法启动应急预案，从容应对，采取一切措施，避免危机扩大，防止危机升级和危机失控，尽可能地减少危机造成的损失。四是在危机结束后进行灾区重建工作，帮助受灾群众恢复正常生活，对危机事件造成的危害后果进行评估，对受灾、受害的群众进行救济、补偿和赔偿，对公共危机管理的得失进行评估，总结经验教训。^[27]

既然公共危机涉及社会公众，具有公共性，所以，公共危机管理的主体是政府、NGO(如红十字会、慈善协会、志愿者协会等)、经济组织、公民个人等，公共危机管理的主体不能是单一的政府，而应该是由政府、企业、社会组织各方面有序参与的合作集体，其应对措施与过程不能是单一的自上而下的路径而应该是上下左右互动和协同合作。公共危机管理在内容上还应该包括平时政府要对公民进行危机管理的教育，如在电视中开辟专门的频道或节目进行宣传，在网站中开辟专栏进行宣传，免费出版和发送一些通俗易懂的应急预防公共危机的刊物，进行若干相关应急演练，在学校教育中开设相关的讲座等措施，这些平时的教育在公共危机来临时的危机应对中会发挥很大的作用。