公共危机管理体制概述介绍

2.1　公共危机管理体制概述

体制是管理活动的载体，管理活动需要有一套相对固定的体系和制度模式，才可能做到有章可循。提供公共安全服务，保护公民的生命、财产安全，是现代服务型政府所必须承担的一项基本职能，所以公共危机管理是政府的一项重要职能。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制订者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在公共危机管理中处于核心地位。能否良好地处理公共危机，一直是判断各级政府执政能力的关键标准之一。在公共危机管理过程中，政府不仅要组织动员各种力量和资源共同参与，而且要对各种组织机构和人员进行统一指挥、协调、调度，有秩序地处理公共危机。

“何为体制?根据《辞海》的定义，它是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称。而《现代汉语词典》的定义则是‘国家机关、企业、事业单位等的组织制度。’据此而知，体制是特定主体内部的组织制度。”^[1]对政府而言，体制通常是指政府的组织结构形式及其职能配置模式，是政府组织为达成某种目标而做的一种制度设计，体现了政府发挥作用的基本方向和职责范围。在形式上，它体现为具有不同职责权限的政府机构所组成的静态框架结构。^[2]

公共危机管理体制主要是公共危机管理机构的设置与职责权限，是公共危机应对的制度化体系，是一个涉及公共危机管理组织目标、组织结构、职责分工、运行机制以及制度规范的有机整体。公共危机管理体制的涵义有广义和狭义之分。广义的公共危机管理体制是指包括政府部门、非政府部门、企业甚至公民个人在内的各类主体在公共危机应对和处理中所形成的关系模式。其中，政府部门在公共危机管理中处于核心地位。狭义的公共危机管理体制是指国家和政府机关在进行公共危机管理中所采用或形成的关于机构设置、权责划分及运行机制等各种制度的总和。政府公共危机管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的危机管理组织结构和行政职能。^[3]完善公共危机管理体制有助于整合各类社会资源，为公共危机管理活动提供组织保证，是政府各部门间高效协调和有序运作的前提和基础。

从公共危机管理体制的功能来看，主要体现在以下两个方面:一是公共危机管理活动的组织保证。公共危机的应对需要许多机构的分工与协作。一个合理的公共危机管理体制能够使各级各类机构明确分工、相互协调、有序运作，使各级政府及其所属部门能够各守其位，各尽其职，为规范公共危机管理行为提供组织保证，确保公共危机管理活动的正常进行，同时，还可以降低行政成本，提高政府在公共危机管理中的效率。二是有助于整合社会资源。公共危机往往涉及社会多元主体的利益。健全的公共危机管理体制合理界定了政府与社会组织、公民、企业及媒体等主体在公共危机管理中的合作关系，积极发动民间社会资源的作用，使各方在互信的基础上，相互沟通，彼此合作，共同预防和应对危机。

政府公共危机管理体制建设所要解决的核心问题，归纳起来是三个:一是要明确指挥关系，按照统一指挥、分工协作、协调行动的要求，建立一个规格高、有权威的公共危机管理指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和公共危机管理各相关机构之间的纵向关系，以及各机构之间的横向关系;二是要明确管理流程，合理设定一整套危机管理响应的程序，形成运转高效、反应快速、规范有序的危机行动管理。三是要明确管理责任，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府公共危机管理的统一责任。^[4]

公共危机管理体制的内容主要包含组织结构、职责分工与运行机制三个方面。其中，组织结构是公共危机管理体制的基础和载体;职责分工体现着政府进行危机管理活动的基本方向和主要作用;运行机制决定着危机管理的效率和效果。组织结构、职责分工、运行机制三位一体，推动着公共危机管理体制有序运转，从而实现政府公共危机管理的既定目标。公共危机管理的组织结构是指政府内部各组成部分为实现公共危机管理目标而进行分工协作，在职能范围、责任、权力方面所形成的结构体系。它既包括政府实施公共危机管理的机构设置，也包括各级各类政府部门在职责履行中形成的各种关系。公共危机管理的组织结构包括横向结构和纵向结构。纵向结构即指组织内部的上下级指挥与服从体系。横向结构是在水平分工的基础上形成的，指同一水平上的各个部门在公共危机管理的分工协作中所形成的关系体系。公共危机管理组织体系应以减少层次、提高效率和节约资源为目标，理顺政府各部门间的职能划分，一方面要全面覆盖公共安全的需求，另一方面要尽可能避免多重管理的现象发生，防止职能的过分重叠与交叉。公共危机管理的职责分工，即政府各部门在公共危机管理的过程中所承担的职能和责任的划分，主要是同一级政府内部的危机管理各子系统之间的职责分工和不同层级政府之间的责权划分。政府在经过职权划分之后建立的运行机制，促进组成单位相互配合，相互支持，协调一致地运转，形成一个有机整体。

公共危机管理体制建设应该遵循的原则主要有:一是以人为本、以防为主。必须把保护和挽救公民生命安全放在第一位。坚持“生命第一”，因为人的生命权益是人最根本的权益，坚持以人为本，这既是出发点，又是落脚点。以防为主，坚持常抓不懈，防患于未然，完善包括应急预案、宣教演练、保障体系等在内的整个预防体系，减少和避免公共危机的发生。因为最成功的危机应对就是防止危机的发生。二是权责明确、依法行政。各职能部门必须分工负责、协同合作，做到权责明晰。不断制定和完善有关法律和行政法规，使公共危机管理工作规范化、制度化、法制化。事实证明，公共危机管理不能只依靠经验，更重要的是应当依靠法制，这不仅是我国依法治国基本方针的要求，也是我国公共危机管理过程中总结出来的经验和教训。为避免出现权力滥用的情况，必须依据相关法制实行依法行政。三是指挥统一、运转协调。以建立“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的公共危机管理机制为目标，注重领导体制和运行机制建设，坚持科学决策、统一领导、统一指挥，做到通力合作、运转协调，保障社会安全，稳定社会秩序。四是资源整合、信息共享。加强各类资源整合，强化资源储备，确保公共危机发生时，物资资源、人力资源和财力资源等能迅速到位。在信息资源方面实现信息共享与互联互通，使有限的资源发挥最大的效益。五是坚持循序渐进。在分清轻重缓急的基础上，制订公共危机管理体制建设与近期、中期和长期目标与发展计划，每年抓一个或者几个重点，使之逐步完善。

在公共危机管理体制与日常行政管理体制的关系上，公共危机管理体制与日常管理体制有共性的一面:它们都是建立在一定机构设置的实体之上，并进行职能的区分和界定。公共危机呈现出强破坏性、高度不确定性以及时间紧迫性，这又使公共危机管理体制呈现出不同于一般管理体制的独特性，即一旦危机出现，必须及时、有效地救助或控制，预防次生、衍生事件发生，以减少人员伤亡、财产损失，防止危机扩散。为此，公共危机管理的组织机构设置，必须具备能够快速、高效、广泛地整合资源的特殊功能。