俄罗斯的公共危机管理体制分析

2.2.3　俄罗斯的公共危机管理体制

1986年4月发生的切尔诺贝利核电站事故及政府在危机应对中暴露出的严重问题对苏联的解体在一定程度上起了催化作用。1991年年底苏联解体，国内社会制度发生剧变，进而导致了急剧的政治动荡、经济金融危机、民族冲突和内战以及北约东扩所带来的巨大外部压力。俄罗斯在近20年的公共危机应对中，“逐步建立起了总统直接领导，以联邦安全会议为决策机关，包括联邦安全局、国防部、紧急情况部、外交部、联邦通信与情报署等权力执行部门在内的执行机关，既分工又相互协调的危机管理体制”。^[9]这种公共危机管理体制的特点表现为:一是以总统为核心，并有一个由总统直接领导的、跨部委的危机决策中心，即1992年成立的联邦安全会议。俄罗斯总统是公共危机管理体制的核心，起着至关重要的作用，可以说是总统强力型公共危机管理体制。因为总统不仅是国家元首和三军统帅，而且拥有立法提案权等多种权力，并直接领导国防部、内务部、紧急情况部、外交部、对外情报局、联邦安全局和联邦政府通信与情报署等强力部门。联邦安全会议统一指挥和协调各部委行动，其内部设置了宪法安全、国际安全、独联体合作、军事安全、信息安全、生态安全、居民保健、动员准备、社会安全、反犯罪和反腐败等跨部门委员会，其职能涵盖了从国家安全情报的收集与分析、对危机的预测、制订应对危机的预案，到形成实际决策、协调行动、决策效果评估等危机管理决策过程的全部环节。二是政府职能部门齐全，并且形成了既分工负责又相互协作、有机结合的完整体系。政府一方面通过危机管理决策机构的纵向决策和指挥，另一方面又通过相关机构情报部门的横向信息沟通，加强各职能机构在危机管理中的协调，从而构成了既分工又相互协作的有机结合危机管理体系。三是建立了专业化的民防抢险救援职能机构。这种机构既是危机管理体制体系中一个重要的行政职能部门，又是专业化程度、技术装备水平都很高的救援行动队伍。四是注重防范和打击恐怖主义。制订专门的法律，扩大危机管理体制的反恐权力。增设打击恐怖主义的专门机关，统一指挥协调反恐行动。五是制订紧急状态法和相关的法律法规，提升公共危机管理体制的法制化水平。2001年5月30日，普京总统签署了《俄罗斯联邦紧急状态法》，规定了国家实施紧急状态的程序、方式和措施，并对紧急状态的定义、实施紧急状态的适用范围做了更为明确、具体的规定。

俄罗斯以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的公共危机管理体制的特点与优势表现为:一是强有力的领导和强制性特征，这与苏联解体后俄罗斯近20年来的国情变化紧密联系在一起。二是快速高效，特别是在应对恐怖事件中非常突出。总体说来，“俄罗斯危机管理体制是在管理和处置频繁发生的危机事件中构建并不断加以完善的，主要体现在以下几个方面:法律法规系统比较健全完备;危机管理中枢指挥系统强权集中;拥有强有力的危机管理的支援保障系统与信息管理系统;注重借助、发挥现代传媒作用。在危机事件的处理过程中，俄罗斯政府及其相关职能行政部门会尽快确定能及时向公众发布有关政府信息的主流媒体，并在阻止‘有害’、失真信息传播的同时，主动与媒体进行合作，建立和保障与媒体之间交流渠道的通畅，增加危机处理工作的透明度。联邦总统及其相关职能部门的负责人也都通过发表电视讲话或接受主流媒体记者的采访，以及定期或不定期召开的新闻发布会，及时公布或披露相关信息，以增强国民信心，缓和他们的紧张、恐惧心理，稳定社会情绪。为此，中国政府可以从中得到启示，例如，加快完善危机管理的法律保障体系;建立一个强有力的危机管理中枢指挥系统，加强各部门应对危机事件的综合协调能力;充分发挥新闻媒体在解决危机事件中的积极作用”。^[10]