完善我国公共危机决策的改进措施

3.6.2　完善我国公共危机决策的改进措施

针对我国公共危机决策中的问题与困境，改进的措施主要如下:^[27]

一是转变公共危机决策观念。大体说来，这些观念转变的具体内容包括:(1)事前决策观念。加强组织日常的民主化、科学化建设，预先建立有针对性的机构、制度、法规和体制，在情报收集、信息预测、资源利用及权力行使等方面早做准备，以应付可能出现的危机。“信息是危机决策的重要基础和核心要素，危机决策是一个信息处理和交流的系统，也是一个信息的输入、处理、输出的过程。改进政府危机决策必须克服信息封锁、信息隔离、信息封闭三方面的障碍，建立健全覆盖全面、公开透明、高效便捷的信息处理和交流系统，为危机决策奠定坚实的信息基础。”^[28](2)效率至上观念。要在有限的时间内迅速做出公共危机决策，决策者必须解决公共危机决策的实质问题，提高决策系统对环境的敏感性，增强对正在变化的环境的反应，并增强决策方案的预见性、防范性。(3)沟通交流观念。随着冲突型决策的增多，决策者要充分考虑到其他参与者策略决策的影响，利用各种时效性、互动性、容量大的现代信息技术，开展自愿、互动和横向的信息交流，追求双赢的决策。(4)技术创新观念。全球化条件下，创新过程的方法由线性向互动和系统的方向转变，公共危机决策同样讲究决策方法和决策艺术。因而，现代信息社会里，决策者必须提高决策的艺术性，增加决策方法的技术含量。决策者还必须通过案例分析、情景模拟、应急演练等积累处理危机的经验，从而增强其迅速决策的心理素质。

二是优化公共危机决策组织机构。公共危机决策组织机构的优化，大体包括如下几个方面的内容:(1)建设公共危机决策制订、协调的核心机制。公共危机决策权应适度集中于综合性的核心协调机构，以提高决策系统的整合能力;同时，还要注意提高决策系统的协调和沟通能力。(2)强化公共危机决策智囊机构。各种类型的公共危机决策信息、参谋咨询组织体系应保持相对的独立性，为决策者提供及时、有效的有关危机演进脉络和发展前景信息传导，并思考多种决策方案供决策者选择。(3)提高地方政府决策能力。全球化趋势导致危机部分决策权向地方政府转移，从而对地方政府的公共危机决策能力提出更高的要求。针对公共危机决策中的协调机制问题，为地方政府的行为选择创造一定的参与约束和激励相容约束，即提供相应的正向激励。

三是提高决策系统的创新能力。如今，信息技术发展日新月异，它不仅大大改变了人们的日常生活方式，而且也大大冲击着政府固有的运作方式、组织架构和办事流程。公共危机决策者也必须对这一挑战和机遇做出积极的回应。(1)知识基础设施的应用。决策者充分利用各级学校、培训机构、研究实验室、电信网络、图书馆、数据库等设施系统，完善决策研究的科学方法，将公共危机决策引入专门化、规模化的轨道。(2)充分利用信息技术。公共危机决策者要顺应信息技术发展和电子政府发展需要的过程，利用技术增进信息的收集、储存、提取、分析和交流，提高公共危机决策的规范化、科学化和高效化程度。(3)创新决策新方法。成立专门的独立组织机构，建设危机事件案例库，举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少类似公共危机的发生;并结合实际案例，为公共危机管理和决策提供新的方法。“在危机决策中，领导的认知模式、风险承受能力、认知策略和认知水平差异对危机决策起关键作用，从众心理、顾虑心理、侥幸心理和悲观心理等消极认知心理构成了危机决策的主要认知障碍。”^[29]

四是优化决策环境。公共危机决策的变革，跟整个国家的发展、社会制度的变迁和个体的进步都是密切相关的，必须做好相关配套措施的建设。(1)法制环境的构建:加速决策的责任立法和程序立法进程，用法制化的方式明确公共危机决策各方的责、权、利;加快新闻立法和信息披露机制建设，保持适度的新闻自由，创造媒体公正介入危机报道的秩序。(2)社会参与及机制的完善:建立和完善听证制度、新闻监督制度，利用网络技术等手段，提高公共危机决策的公开化、程序化、透明化程度;培育非政府组织，加强基层民主建设，促进我国公共治理结构的完善。

公共危机决策是一个复杂的过程，要求决策者具有过硬的业务素质和非凡的决策能力。然而，任何决策者都是有限理性人。在非常规决策过程中，这种有限理性更为突出。但是，我们可以通过后天的努力弥补先天禀赋的不足，千方百计地增加主观的知识积累量，培养和提高公共危机决策者的决策能力。公共危机决策是一门十分复杂的决策艺术，化解危机既依赖于决策者个人的胆识、学识和个人阅历，又要跳出这些个人因素，站在更高的层面上思考问题;既要依赖于决策层的智慧，又要有相应的制度和机制做保障。“现阶段，我国公共危机决策还存在着诸如决策机构分散、权责不清，决策信息系统不完善，决策主体能力与水平不高，公众利益诉求表达渠道不畅等影响公众信任的因素。”^[30]在公共危机决策实践中，应该充分发挥非理性因素在认识过程中的作用，提高决策者素质，加快信息系统现代化建设，发挥智囊机构的作用，更新决策技术与方法等方面并进行危机决策途径优化。在公共危机决策系统建设上建构科学的危机决策中枢系统、支持系统、信息系统和环境系统。

本章小结

本章主要概述了公共危机决策的概念，论述了公共危机决策的主体、性质，公共危机决策是一种特殊类型的非程序化决策，公共危机决策是一种在特殊环境下非常规性的判断、抉择活动。在公共危机决策特征上，公共危机决策具有快速果断、决策环境条件的严酷性与决策的高风险性、决策程序的非常规性与效果的非预期性、决策者个人的人格化与创新性等特点。在公共危机决策原则上，公共危机决策应遵循的原则可以分为两类:基本原则和特殊原则。应遵循的基本原则有以人为本、可行性、动态性等;应遵循的特殊原则有快速有效、符合比例、依法科学、责任追究等。在公共危机决策目标上，主要有直接目标、阶段与过程目标、最终目标等。公共危机决策的直接目标是尽快采取各种有效措施控制和消灭公共危机，最终目标是预防公共危机的发展。根据公共危机决策的阶段分为事前决策和事中决策。在公共危机决策方法上，有危机事前决策法、危机事中决策法、快速决策分析法、危机专家紧急咨询决策法、电子会议法等。在公共危机决策模式上，主要有理性行为决策模式、组织过程决策模式、政府政治决策模式、领袖和非理性行为体决策模式、精英团队决策模式、集体动力决策模式等，在应对公共危机时不应拘泥于某一模式，而应根据实际情况将其有机地综合起来。在公共危机决策流程上，公共危机决策包括问题界定、目标设定、方案规划、方案选择以及绩效评估等几个阶段。在公共危机决策配套措施上，决策手段的现代化、决策程序的科学化、公共危机决策的沟通与宣传工作对公共危机决策的及时性、准确性、可行性和有效性起着越来越重要的作用。在公共危机决策的执行上，公共危机决策的执行过程包括决策执行的计划、指挥和协调等过程。

关于目前我国公共危机决策中存在的主要问题主要有公共危机决策意识不强、公共危机决策机构存在缺陷、公共危机决策的公开性和可预测性较差、公共危机决策人员素质低、公共危机决策工具缺乏创新等，在此基础上，提出的相关改进措施是转变公共危机决策观念、优化公共危机决策组织机构、提高决策系统的创新能力、优化决策环境等。

关键术语

公共危机决策　智囊团　决策基本流程　事前决策

事中决策　非程序化决策　高风险性　非常规性

非预期性　人格化　快速决策分析法　危机专家紧急咨询决策法

理性行为决策模式　组织过程决策模式　政府政治决策模式

领袖和非理性行为体决策模式　精英团队决策模式

集体动力决策模式　决策手段　决策环境　决策信息

思考题

1.公共危机决策的定义与主体是什么?

2.公共危机决策的约束条件是怎样的?

3.简述公共危机决策的特征。

4.公共危机决策的基本原则和特殊原则有哪些?

5.公共危机决策的目标如何划分?哪些目标最需要优先考虑?

6.公共危机决策的方法有哪些?

7.公共危机决策的模式有哪些?各自有什么优点和局限性?如何相互之间取长补短?

8.公共危机决策的基本流程是什么?

9.现代公共危机决策需要哪些配套措施以提升危机决策的有效性和准确性?

10.试述专家辅助在公共危机决策中的作用。

11.公共危机决策的执行包括哪些环节?如何做到执行达到预期效果?

12.当前我国公共危机决策中存在哪些突出问题?如何改进和完善?

13.公共危机决策者应该具备哪些素质和能力?

14.试举一个在国内外最近发生的公共危机案例，并系统分析公共危机决策中的经验教训。

本章主要参考文献

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钟开斌:《危机决策:一个基于信息流的分析框架》，《江苏社会科学》，2008年第4期。

【注释】

[1]郭瑞鹏:《基于预案的危机决策方法研究》，《科技进步与对策》，2006年第2期，第45页。

[2]刘霞、向良云:《公共危机决策网络治理结构学习机理探析》，《软科学》，2006年第2期，第1～2页。

[3]陶叡:《浅析公共危机决策和公共危机管理》，《江西科技师范学院学报》，2007年第4期，第49页。

[4]程卫星、李彩云:《公共危机决策能力分析》，《技术与创新管理》，2010年第1期，第123页。

[5]刘霞、向良云:《公共危机决策网络治理结构学习机理探析》，《软科学》，2006年第2期，第1页。

[6]李煜明:《加强政府危机决策能力建设》，《行政论坛》，2004年第5期，第43页。

[7]参见贺仲雄、王伟:《决策科学:从最优到满意》，重庆出版社，1988年版，第287～313页。

[8]［美］卡尔·伯顿、大卫·沙维奇:《政策分析和规划的初步方法》，孙兰芝等译，华夏出版社，2002年版，第5页。

[9]胡宁生:《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社，1998年版，第1240页。

[10]卢锐、黄强:《公共危机决策的影响因素与化解思路》，《党政干部论坛》，2005年第12期，第26页。

[11]卢锐、黄强:《公共危机决策的影响因素与化解思路》，《党政干部论坛》，2005年第12期，第26页。

[12]其中部分内容参见中国行政管理学会课题组编:《中国群众性突发事件成因及对策》，北京国家行政学院出版社，2009年版，第75～82页。

[13]参见董传仪:《危机管理学》，中国传媒大学出版社，2007年版，第63～70页。

[14]参见肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第172～176页。

[15]胡税根等:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年版，第136～137页。

[16]胡税根等:《公共危机管理通论》，浙江大学出版社，2009年版，第137～138页。

[17]参见肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第167～168页。

[18]参见Irving L.Janis.Crucial Decisions:Leadership in Policymaking and Crisis Management.The Free Press，A Division of Macmillan，Inc.1989，pp.153-158.

[19]参见Irving L.Janis.Crucial Decisions:Leadership in Policymaking and Crisis Management.The Free Press，A Division of Macmillan，Inc.1989，pp.89-96.

[20]中国行政管理学会课题组编:《中国群众性突发事件成因及对策》，北京国家行政学院出版社，2009年版，第74～75页。

[21]张成福、唐钧:《政府危机管理能力评估:知识框架与指标体系研究》，中国人民大学出版社，2009年版，第128页。

[22]参见肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第168～169页。

[23]部分内容参见张超:《全球化趋势与我国政策制订系统的改进》，《理论探讨》，2001年第3期，第66～67页。

[24]胡优玄等:《从“三鹿奶粉事件”看地方政府的危机决策》，《重庆科技学院学报(社会科学版)》，2009年第5期，第59页。

[25]胡优玄等:《从“三鹿奶粉事件”看地方政府的危机决策》，《重庆科技学院学报(社会科学版)》，2009年第5期，第59页。

[26]彭宗超等:《我国危机决策机制的转型特点与未来选择分析》，《中国行政管理》，2005年第6期，第37～38页。

[27]参见张超:《全球化趋势与我国政策制订系统的改进》，《理论探讨》，2001年第3期，第67页。

[28]钟开斌:《危机决策:一个基于信息流的分析框架》，《江苏社会科学》，2008年第4期，第126页。

[29]陈仁芳:《危机决策中领导认知心理的障碍误区及其优化途径》，《东南学术》，2007年第3期，第51页。

[30]张建荣、余玉花:《论公共危机决策中的信任问题》，《理论与改革》，2010年第2期，第92页。