5.4.4 公共危机预控及其完善
“所谓公共危机的预控，是指在发现危机征兆和危机信号，并进行确认后，或者在危机已经开始来临，但还没有造成巨大损失时，迅速采取措施，对危机进行及时、有效地控制，尽可能用较小的代价迅速化解危机，避免危机扩大和升级，避免危机造成大规模的人员伤亡和财产损失。”[21]也有的观点认为，公共危机预控是指在确认公共危机即将发生或发生可能性增大并发出预警之后，或者在公共危机已经发生但尚未升级、扩大之前，为了阻止、限制事态的发生和发展，或者避免、减轻事态所可能造成的危害，而对公共危机进行防御、控制的措施。虽然二者形式上不同，但是在本质上是一致的。在时间上，危机预控是衔接危机预警和危机处置的中间环节。危机预控实施于危机预警之后、危机发生之前，或者危机已经发生但升级、扩大之前。它既是危机预警的后续措施，又为危机应对提供准备。在目的上，危机预控是为了阻止、限制公共危机的发生和发展，或者避免、减轻事件可能造成的危害而采取的措施。有的公共危机可以通过预控来避免，有的尽管不能完全避免，但也可以通过预控来最大程度降低其所造成的损害。具体说来，“危机预控的目的主要包括两个方面:一是在发现危机征兆，确认危机可能爆发时，或者是危机已经在相邻地区爆发时，迅速采取果断措施，把危机消灭在爆发之前，或者消灭在萌芽状态。这样，就可以避免危机大规模爆发，或者阻断危机蔓延到本地的途径，避免危机在本地发生。二是即使不可能把危机消灭在爆发之前，或者消灭在萌芽状态，也要尽可能地采取措施缓解危机，即尽可能把危机的强度控制在一定的范围以内，避免危机迅速扩大和升级，避免造成惨重的人员伤亡和财产损失”[22]。在内容上，危机预控主要采取的是预备性、防范性、保护性措施。公共危机预控的作用是阻止危机的发生、缓解无法避免的危机的发展、避免或减轻不能阻止其发生或减缓的危机所可能导致的损害等。我国的公共危机预控措施主要包括调动应急资源、强化某些重要的日常工作、进行应急避险的指导、采取避险措施等。
目前，我国在危机预控方面存在不少问题，主要表现在:一是对危机预控的认识不清楚，不明确，有些地方没有建立起高效的危机预控机制，甚至没有制订危机预案。二是危机预防工作不到位，造成危机预控由于缺乏准备而起不到应有的作用。三是危机预警机制不健全，导致危机预警缺位，危机预控机制无法启动，失去把危机消灭在萌芽状态的最佳时机;或者危机预警错误，导致危机预控机制的错误启动，造成不必要的损失。四是危机预控机制指挥、协调不灵，反应迟钝，致使危机预控达不到预期的效果。五是危机预控缺乏足够的法律规范，有些方面还是一片空白。[23]
改进我国危机预控机制，一要建立高效的能够执行预控任务的危机管理机构。在建设危机管理机构时，要充分考虑到这些机构的快速反应能力，使他们具有迅速控制危机的各种手段，以便他们能够随时执行危机预控任务。二是平时要为危机预控做好充分的准备。危机预控能否发挥有效作用，平时的准备至关重要。首先要针对各种可能发生的公共危机制订出各种基本的预控方案，并按照预控方案进行反复演练，一旦危机发生，就能很快在基本的预控方案基础上制订具体的实战预控方案，这样，既可以提高反应的速度，又能避免在慌乱中制订的预控方案出现致命的错误。其次要做好技术上和物资上的充分准备。平时要针对各种可能发生的公共危机做好危机预控所需要的技术准备和物资准备，危机的控制技术一定要先进，因为危机预控的主要任务就是控制危机，把危机消灭在萌芽状态。而物资准备既要保证实战的需要，又要杜绝浪费。再次是建立准确、高效的危机预警机制，只有准确的危机预警，才能够为危机预控留出足够的空间。三是把危机预控纳入法治轨道。要建立一套相关的法律和制度，使危机预控能够依法实施。四是加强危机预控的理论研究。不断总结有关危机预控的成功案例和失败案例，不断改进和完善我们的危机预控方案，不断地培养和锻炼我们的危机管理队伍。一般来说，预控措施能否成功，一要平时准备充分，既要制订各种危机预控方案，又要有充分的物资准备和技术准备;二是预警信息快速、准确;三要有反应灵敏、行动迅速、效率很高的预控指挥机构和各种专业水平很高、训练有素的应急队伍;四要有一套完备的法律制度，四者缺一不可。[24]
总之，建立和完善公共危机监测预警，首先必须建立监测预警网络，全面开展公共危机的监测工作。监测是预警的基础，加强公共危机监测是建立预警、应急机制的关键手段。要树立危机意识，把危机管理纳入到常规管理之中。各个地区、各个单位、各个部门要结合实际，因地制宜，建立监测本地区公共危机的监测预警网络，形成上下结合、分工协作、效能统一的公共危机监测体系。建立网络就是要明确机构、明确人员、明确责任和任务，分工负责，实行常规和动态的监测预报。在工作中加强对公共危机发生、发展规律的研究，探讨公共危机的监测预警指标，不断完善危机监测预警的指标体系，做到科学监测和预报。各部门要按照自己的责任区，制订公共危机年度监测计划。其次是制订预测信息管理制度，开展预测预报工作。制订公共危机预测信息管理制度，建立健全信息汇集、报告、通报、发布制度。加强公共危机预测信息的统一归口管理。做好公共危机的统计、评估工作，同时建立起危机预测信息网络，并纳入预测信息系统，实现信息共享共用和有效传递。及时整理并发布危机预警信息。预测信息必须保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续，保证信息网络的畅通。再次是设置公共危机的警戒线。对公共危机进行分级管理是公共危机管理的一项重要举措。事先根据危机可能波及的范围以及造成的危害，规定预警事项，建立预警事项处置程序，最大限度地减少危机对社会的影响。对不同的危机设立不同的级别。根据危机事件的危害程度和政府的控制能力不同，可将危机事件分为特别严重(I级)、严重(II级)、较重(III级)和一般(IV)四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警和分级管理。当公共危机发生时，及时公布危机的级别，以便于各级管理部门和社会大众提高防范意识，及时采取相应的对策。
本章小结
本章首先概述了公共危机监测与预警的含义、特征、功能、基本原则、组织机构及工作流程。其次探讨了公共危机预警系统建立的目标、内容、过程和公共危机预警分析，分析了公共危机监测与预警过程，主要包括信息监测、信息发布、不同级别的预警措施以及预警的调整与解除等基本环节。再次是美国和日本公共危机预警的优点及其对我国的启示。最后是从公共危机信息监测系统、信息收集与分析、公共危机预警和公共危机预控等方面梳理了我国公共危机监测与预警的主要内容、存在问题及其完善措施等。
关键术语
公共危机监测 公共危机预警 信息监测系统
公共危机预控
思考题
1.公共危机监测与预警的含义、特征是什么?
2.公共危机监测与预警的功能与基本原则有哪些?
3.监测与预警的组织机构是如何设置的?有怎样的工作流程?
4.公共危机预警系统是如何建立的?
5.公共危机预警分析包括哪些内容?
6.公共危机预警的过程是怎样的?
7.美国和日本在公共危机监测预警方面有哪些值得我们借鉴的有益做法?
8.我国在公共危机监测与预警方面存在哪些突出问题，如何改进和完善?
本章主要参考文献
董传仪:《危机管理学》，中国传媒大学出版社，2007年版。
黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版。
刘鹏:《城市公共危机预警研究》，中央编译出版社，2010年版。
宋英华:《突发事件应急管理导论》，中国经济出版社，2009年版。
王军:《突发事件应急管理读本》，中共中央党校出版社，2009年版。
肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版。
张成福等:《公共危机管理:理论与实务》，中国人民大学出版社，2009年版。
赵平则:《危机管理》，山西人民出版社，2005年版。
【注释】
[1]黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第119～120页。
[2]肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第64页。
[3]张成福等:《公共危机管理:理论与实务》，中国人民大学出版社，2009年版，第126页。
[4]参见王军:《突发事件应急管理读本》，中共中央党校出版社，2009年版，第102页。
[5]宋英华:《突发事件应急管理导论》，中国经济出版社，2009年版，第133页。
[6]刘鹏:《城市公共危机预警研究》，中央编译出版社，2010年版，第40页。
[7]黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第119～120页。
[8]参见刘鹏:《城市公共危机预警研究》，中央编译出版社，2010年版，第41～42页。
[9]肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第65页。
[10]参见刘鹏:《城市公共危机预警研究》，中央编译出版社，2010年版，第42～44页。
[11]张成福等:《公共危机管理:理论与实务》，中国人民大学出版社，2009年版，第127页。
[12]张成福等:《公共危机管理:理论与实务》，中国人民大学出版社，2009年版，第129页。
[13]参见肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第66～71页。
[14]参见肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第71～73页。
[15]参见王军:《突发事件应急管理读本》，中共中央党校出版社，2009年版，第102～109页。
[16]参见刘鹏:《城市公共危机预警研究》，中央编译出版社，2010年版，第72～74页。
[17]参见刘鹏:《城市公共危机预警研究》，中央编译出版社，2010年版，第79～86页。
[18]赵平则:《危机管理》，山西人民出版社，2005年版，第93页。
[19]参见肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版，第73～76页。
[20]董传仪:《危机管理学》，中国传媒大学出版社，2007年版。
[21]黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第130页。
[22]黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第131页。
[23]参见黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第134页。
[24]参见黄顺康:《公共危机管理与危机法制研究》，中国检察出版社，2006年版，第134～135页。
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