应急处置与救援的职责划分

6.2.1　应急处置与救援的职责划分

所谓应急处置与救援的职责划分，其实质就是明确应急处置与救援的实施主体及其应当开展的活动。它主要解决政府在公共危机管理中应该承担什么责任?责任的内容是什么?责任的界限在哪里?应急处置与救援职责的划分是由应急管理体制所决定的，不同的应急管理体制，其应急处置与救援的实施主体是不同的，其所承担的具体事务也是有所差异的。而应急管理体制的构建在很大程度上又受到本国的行政管理体制的制约，因此不同的国家，其应急处置与救援的职责划分是有所不同的。

1.政府在公共危机管理中应承担主要责任

笔者认为，从政府的本质、政府的职能和政府的能力来看，政府在公共危机中应承担主要责任。其主要理由如下:

(1)从政府的本质特征看，维护公共安全是现代国家的首要责任。公共安全是社会文明的基本价值，为社会提供公共安全，是国家产生的重要原因，维护公共安全是现代国家的本质特征。无论是建立在马克思主义基础上的社会主义国家，还是建立在自然法和社会契约论基础上的资本主义宪政国家，都是把维护公共安全视为国家产生的基础和国家的本质特征。因此，我们可以认为，维护公共安全是现代国家的首要职能。而公共危机是对公共安全的严重威胁，可见，当公共危机爆发时，政府的首要责任就是团结全体人民，领导全社会去管理危机，战胜危机。

(2)从政府的职能看，公共危机管理是政府的重要职能。现代政府，是以提供公共产品、为人民服务为首要职责的政府。我国是实行人民主权的国家。公共安全是最重要的一种公共产品，提供公共安全服务，保护公民的生命、财产安全，是现代服务型政府所必须承担的一项基本职能，它直接关系到一个国家的发展与稳定。因此，在公共危机对公民的生命、财产受到严重威胁时，领导人民进行公共危机管理，控制和战胜危机，就成了政府的重要职能。

(3)从政府的能力来看，只有政府具备在公共危机管理中承担领导责任和主要责任的能力。公共危机来势凶猛，给社会造成强大冲击，给民众的生命和财产造成巨大损失。由于个人的力量在危机面前显得微不足道，无法与巨大的灾难相抗衡，因此，公共危机管理的主体主要是政府组织、企业和各种非政府组织，其中起主导作用的只能是政府，因为只有政府才具有在公共危机管理中承担主要责任的能力。从政府的能力来看，由于政府掌握着大量的资源，享有制度安排和制度实施的合法权利，拥有层级化的，组织程度、专业化程度很高的政府组织体系和法律授予的合法强制权力，具有强大的动员能力和组织能力，这是任何非政府组织都无法与其相比的巨大优势。当巨大的灾难降临时，人类只能依靠组织化的力量才能与灾难抗衡，而任何其他非政府组织都不具备带领全社会去控制危机、战胜危机的能力。因此，在公共危机管理中政府应当责无旁贷地承担领导责任和主要责任。

2.政府在公共危机管理中的责任分析

在公共危机管理中政府承担的责任应当怎样分类，换句话说，政府在公共危机管理中应当承担一些什么责任呢?

(1)政治责任。在当今社会，政府在公共危机管理中的责任首先是一种政治责任。在公共危机管理中，政府要承担巨大的政治风险。由于现代社会危机频发，并且破坏力巨大，因此公共危机管理往往成为社会舆论关注的焦点。公共危机管理是否成功，已经对政府的公共管理能力形成巨大挑战，公共危机管理失败，甚至会影响到人们对执政党执政能力的怀疑和对政府公共管理能力的认同，也就是说，会直接影响政府的合法性。例如，2005年8月底美国南部地区遭受飓风灾害，大量的住房被淹，上千人死亡，大量人流离失所，经济损失估计达万亿美元，民众指责联邦政府在公共危机来临时反应迟钝、救援不力，加之布什政府的环保政策被视为飓风威力加大的重要原因之一，以及政府把大量的国民卫队调去伊拉克，严重影响了政府的救灾能力，使布什政府的支持率大大降低，政府的合法性受到了严重威胁。

(2)法律责任。政府在公共危机管理中的责任也是一种法律责任。世界上很多国家都制定了《紧急状态法》，来规范公共危机管理中的政府行为，保障公共危机管理的成功。因此，政府在公共危机管理中必须要依法行事，否则就必须承担法律责任。首先，政府在公共危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，承担相应的法律责任，致使公民的生命和财产遭受损失，公民可以向政府提起诉讼，要求政府进行赔偿。其次，政府在公共危机管理中如果没有依法行事，也要依法承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。

(3)经济责任。政府在公共危机管理中承担着大量的经济责任。第一，在危机的预防、预警、预控过程中，政府承担了主要的成本，如为了建立预防危机的宣传、培训成本;制定有关法律、法规的成本;建立公共危机管理组织机构的成本;制订危机预案，购买预警、预控设施和设备的成本;进行物资储备和物资调配的成本;以及传递、处理危机信息，发布预警警报，组织危机预控的成本。第二，在公共危机爆发时，政府全力投入应急管理，政府的指挥和决策、信息平台的运转;启动应急预案、组织应急疏散、紧急救援、实施危机控制等都需要投入大量的人力、物力，花费大量的成本，这些成本绝大部分都是由政府承担。第三，危机后的恢复秩序，危机评估，危机后的重建，部分危机后的赔偿、补偿和救助，危机后的心理干预，以及危机后总结的成本大部分都由政府承担。

3.政府在公共危机管理中的责任界限

政府是否在公共危机管理中承担所有的责任呢?答案是否定的。政府不可能承担公共危机管理中的所有责任，也承担不起。我们要弄清政府在公共危机管理中的责任界限，首先要弄清企业和其他组织在公共危机管理中应承担的责任。

(1)企业在公共危机管理中的责任。企业在公共危机管理中是否应当承担责任?这是一个有争议的问题。

其一，企业在公共危机管理中的责任。有学者认为，公共危机属于公共领域，属于市场经济领域的企业不应当承担公共领域的责任。但是，在现实生活中，有不少危机是由企业的生产事故引发的。尤其是一些大型企业、从事高危生产的企业在生产活动中有时会发生一些事故，有时甚至是十分严重的事故，这些事故往往会侵入公共领域，引发公共危机。例如1984年12月2日印度中央邦首府帕博尔发生毒气泄漏事件，造成3000多人中毒死亡，12.5万人遭到毒害，上万人因此致残。这次事故的直接责任者是美国联合碳化物公司，该公司把设在印度的这家工厂建在人口稠密地区，而该公司设在美国本土西弗吉尼亚的厂址却远离人口稠密区。跨国公司为了追求高额利润，往往把更具危险性的工厂设在发展中国家，以逃避其在国内必须遵守的严格限制。很明显，美国联合碳化物公司对这次危机的发生，以及对这次危机的应急管理和危机后赔偿都负有不可推卸的责任。又如重庆开县“12·23”特大井喷事故，造成243人因硫化氢中毒死亡，4000多人受伤，6万多人被疏散转移，9.3万多人受灾。这次危机是由于中石油四川石油管理局川东钻探公司在起钻过程中多次违反操作规程导致天然气井喷，很明显，该公司对这次危机的发生、应急管理和危机后赔偿也负有不可推卸的责任。企业在从事可能引发重大事故的生产时，必须采取预防措施防止事故发生，企业必须制订应急预案，并严格按照应急预案做好技术和物资方面的充分准备，严格执行应急预案，一旦发生事故，企业有责任采取各种措施，千方百计地防止危机扩大和升级，尽量减少危机造成的损失。当然，企业也应该把事故的情况及时告知政府(如果当地有公共危机应急指挥中心，应告知应急指挥中心)，这样才能实现公共危机管理的统一指挥，才能动员全社会的资源来战胜危机，对于企业造成的公共危机，企业还要承担相应的赔偿责任。可见，企业在所有公共危机中都不承担责任的观点是站不住脚的。

其二，企业在公共危机管理中承担责任的界限。是不是所有的公共危机管理企业都负有责任呢?答案显然是否定的。因此，企业在公共危机管理中承担责任应当有一个明确的界限。笔者认为，企业只应对自身原因引发的公共危机负有责任。一个企业，如果它的生产具有某种危险性，它就应该制订周密的应急预案，做好危机预防方面的工作，做好技术和物资方面的充分准备，这样，一旦发生事故，引发危机，才能够在公共危机管理中掌握主动，在当地政府或危机应急指挥中心的领导下及时消除险情，把损失降低到最低程度。对于自身引发的危机，企业有义务对造成的损失进行赔偿，并承担法律责任。不过，对于非自身原因引发的公共危机，企业也有配合政府做好公共危机管理的义务，承担道义上的责任，这是作为公民应尽的义务，这与前文所说的责任性质截然不同。

(2)其他组织在公共危机管理中的责任。在公共危机管理过程中，政府以外的其他组织同样也起着十分重要的责任。

其一，非政府组织在公共危机管理中的责任。在公共危机管理中，常常活跃着大量的非政府组织，尤其是在紧急救援和危机后的救助中，仅有政府是不够的，政府的财力毕竟有限，还需要社会广泛的参与。在组织社会各界参与的过程中，各种非政府组织发挥着越来越重要的作用。例如红十字会、红新月会，各种慈善组织和各种宗教组织都在历次的灾难中发挥过十分重要的作用。那么这些组织在公共危机管理中承担的是一种什么责任呢?笔者认为是一种道义责任。这种责任没有任何强制性的约束力，不承担责任也不会受到惩罚。

其二，保险责任。保险公司在公共危机管理中常常要承担赔偿责任。但保险赔偿与一般的赔偿不同，它的赔偿义务不是因过错而产生，而是因合同而产生。保险也是一种救灾形式。它是保险公司通过与受灾体签订保险合约，按经济合同履行灾害赔偿义务、参与救灾活动的特殊救灾形式。尽管保险参与救灾活动的方式和手段与其他救灾形式不一样，但最终目的都是为了分散风险，减少灾害损失，帮助被保险人及时获得灾后的经济补偿，从而迅速恢复生产，重建家园。世界上很多重大的危机事件，都由于保险义务的履行而减轻了受害人的损失。

(3)政府在公共危机管理中的责任层次和责任范围。从上面的分析中可以看出，企业在公共危机管理中应承担自己的责任，不过，企业在公共危机管理中只承担局部的责任，次要的责任。而政府承担的是全局性的责任和主要的责任。

其一，政府在公共危机管理中的责任层次。本书认为，政府在公共危机管理中应承担的责任可以分为三个层次:首先，政府对公共危机的产生负有直接责任，也就是说，政府的过错是引发公共危机的直接原因。例如，新中国成立以后，由于对公共政策缺乏深入的研究，加之个别领导人强制推行一些错误的政策，给国家造成了严重危机。20世纪50年代后期批判北大校长马寅初先生的人口理论，使我国错误地进入了生育高峰期。由于人口暴涨，人口结构严重失调，引发了我国严重的社会危机。后来不得不实行严厉的计划生育政策，现在我国的就业难和2025年以后严重的养老问题都是人口结构失调带来的恶果。对于这种危机的应急管理，政府显然负有不可推卸的责任。其次，政府对公共危机的产生负有间接责任，也就是说，危机的发生虽然不是政府行为的直接结果，但政府的过错是引发公共危机的间接原因。例如，我们从历史上看，单纯的自然灾害领域是很狭小的，绝大多数灾害的产生都有或轻或重的人为因素，有些灾害甚至人为因素的作用更大。过度开垦、工业污染、人口膨胀，水土流失、地面沉降等造成人类生存环境的恶化，就是大量灾害发生的重要原因。许多灾害与其说是自然灾害，毋宁说是人为灾害。因此，大量灾害引发的公共危机，都含有政府的政策失误的因素。又如我国2003年爆发的SARS危机，也存在一些政策失误的因素，如重医轻防的医疗卫生体制使我国在疾病防治方面存在不少缺陷，加之没有制订应急预案，技术和物资方面都缺乏足够的准备，还有卫生部和部分地方政府在疫情爆发初期不是积极应对，而是控制新闻、隐瞒疫情延误了控制疫情蔓延的最佳时机，造成危机失控。在这种危机的应急管理中政府同样负有不可推卸的责任。再次，危机产生的原因与政府毫无关系。对于这种危机的应急管理政府是否应负责?回答当然是肯定的。也就是说，危机发生的原因不论与政府是否有关，政府都对应急管理负有不可推卸的责任。这是因为国家的本质特征、政府的主要职能和政府在道义方面的义务所决定的。

其二，政府在公共危机管理中的责任范围。政府在公共危机管理中应承担的责任很多，笔者认为，主要的责任包括:首先，制订危机应急预案，建立公共危机的预防机制，在全民中树立危机意识，普及危机文化，健全危机法律制度，建立公共危机管理的常设机构，做好危机管理技术和设备的研究、开发、购买和配套等工作，为危机应急管理打好基础。其次，建立危机预警和预控机制，建立各种危机的监测体系，建立信息联动系统和信息处理制度，不断完善危机信息收集、信息传递、信息处理、信息识别、信息发布和信息互动系统，一旦发现危机征兆，就能迅速进行分析和确认，及时发出预警警报，并立即采取预控措施，尽可能把危机消灭在萌芽状态。再次，公共危机爆发时，政府应立即启动危机应急预案，通过危机指挥中心和信息联动系统，组织协调各部门、各行业、各救援机构、各种民间组织和广大民众，动员一切需要的资源，组织应急疏散、紧急救援和危机控制，以便尽快消除险情，或者防止危机扩大和升级，尽可能减少危机造成的损失。最后，危机消除以后，要尽快恢复公共设施，组织疏散的群众返回家园，恢复正常的社会秩序，迅速制订方案，重建被毁坏的家园，并对危机应急管理中征收或征用的私人物品进行赔偿或者补偿，对生活困难的群众进行救济，组织心理专家，通过心理干预帮助在危机中遭受心理伤害的群众恢复正常，组织专家和群众对危机进行评价和总结，以吸取经验教训等。^[1]