公共危机发生时，应急资金的投入

9.2.1　应急资金的投入

应急资金一般包括政府应急管理专项资金和社会各界提供的应急资金，如社会各界所捐赠的款项。从过去的经验看，各种公共危机一旦来临，财政总难以置身度外。然而，当前我国应对公共危机的财政能力面临着投入不足、财政保障水平偏低等问题。

我国《预算法》第32条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费用，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。如表9-1，近年来我国中央本级预备费一直徘徊在100亿元左右，中央本级预备费占本级预算支出的比例呈逐年降低的趋势，中央本级提取的预备费在法定提取区间中离最小值的间距越来越小。与中央政府的预备费提取相比，地方政府(主要指省一级)在预备费的提取上存在的问题更多。一是有的省份在预算草案中根本没有将预备费用单独列支。二是有的省份即使是单独列支，其提取数额和比例也不容乐观。^[5]

表9-1　中央本级预备费支出情况单位:亿元

续表

(资料来源:《2007年中国财政年鉴》及《关于2006年预算执行情况与2007年预算草案的报告》。)

随着社会转型期的到来，公共危机发生的频率不断递增，危机爆发时急需资金解决危机，如何调集资金，缓解财政压力，实为当务之急。

(1)建立应急预算。各级政府应当把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中，采取财政划拨、转移支付或者建立专项资金的方式，并通过运用其政策资源，保障突发事件发生后所需经费的筹措和供应。中央政府所需突发事件应急准备和救援工作资金由国务院有关部门提出，经财政部审核后，按规定程序列入年度中央财政预算。对受突发公共事件影响较大和财政困难的地区，根据事发当地实际情况和省级人民政府的请求，中央财政适当给予支持。此外，应急预算属于滚动预算，偏重于可能的公共危机状态下的特殊安排。

(2)完善我国预备费管理。我国预备费的完善要从以下三个方面入手:第一，提高预备费比率，增加应对危机事件的专项基金。我国《预算法》中规定各级政府从预算支出中提取的预备费的比率为1%～3%。近些年来由于突发事件的频发，这个比率已经难以满足当前的实际需要。因此相关部门应该根据时代发展和现实需要，适当提高预备费比率，为应对突发事件提供更多的专项基金。第二，对预备费实行基金式管理。以前的预备费管理采取的是历年管理的方式，就是当年设置本年度的预备费，然后在年末用完，即使当年没有发生突发事件，也会全部花掉。这既浪费了财力又没有达到设置预备费的真正目的。因此，为了最大限度地利用预备费，应当对其实行基金式管理，就是把当年没有用完的预备费转到下一年使用，并且使其增值。第三，开拓预备费基金的来源渠道。除了按预算支出提取一定比率预备费的设置外，各级政府还可以拓展更多的渠道来获得预备费，如对每年的预算收入和财政盈余建议按一定比例增加预备费基金。^[6]

(3)设立危机处理专项基金。制订统一标准，设置专用的应急物资储备专项资金，各类突发事件所需物资储备的购置、储存、管理等费用均从专项资金内调拨使用。可以借鉴国外应急资金储备机制的方法，例如，每年从财政收入或三年内地方财政收入的平均值中提取相应的比例作为应急物资储备专项资金累积。

(4)通过动员社会筹集资金。把政府、社会保障和保险以及公民的资助相结合，全面扩大危机管理的资源保障。鼓励自然人、法人或者其他组织按照《公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和救助。

(5)按照集中和分散、重点和非重点区域、平时和战时相结合的原则，增加重点时间、重点部位的应急资金储备，满足灾难处置要求。