应急平台体系建设包含的主要内容

9.5.3　应急平台体系建设

1.应急平台体系的内涵

应急平台体系是应急科技支撑体系中的重中之重。所谓“应急平台”是指以现代信息通信技术为支撑，软、硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，具备日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等多方面功能，是实施应急预案、实现应急指挥决策的载体。国家应急平台体系建设主要包括应急指挥场所、基础支撑系统和综合应用系统三个组成部分，它由基础支撑系统和综合应用系统两大部分组成，即硬件支撑和核心应用。支撑系统包括:通信系统、计算机网络系统、图像接入系统、视频会议系统、移动应急平台、安全支撑系统和备份系统等;应用系统包括:综合业务管理系统、风险隐患监测防控系统、预测预警系统、智能方案系统(即数字预案系统)、指挥调度系统、应急资源管理和保障系统、应急评估系统、模拟演练系统和数据库系统。^[16]图9.1和图9.2是应急平台体系的两个实例。

图9.1　突发事件应急指挥应用系统的软件体系框架

(资料来源:刘斌、辛海强:《省级应急平台体系建设初探》，《地理信息世界》，2007年第1期。)

图9.2　应急平台体系示意图

(资料来源:刘斌、辛海强:《省级应急平台体系建设初探》，《地理信息世界》，2007年第1期。)

2.应急平台体系的作用

应急平台建设是应急管理工作中一项重要的基础性工作，对全面提升政府应急管理的能力和水平起着至关重要的作用。

(1)通过应急平台能够有效监测突发事件。预测预警机制关系到处置工作的成败。如印度洋地震海啸之所以损失惨重，关键在于缺乏完善的监测监控和预测预警系统;又如在应对2008年我国南方低温冰冻灾害过程中，在预防与应急准备方面，对灾害形势估计不足，准备不够充分，应急物资储备不能满足抢险救援需要，以致延缓了抢险救灾工作的及时有效开展。加快应急平台建设，对有效监测预警突发事件的发生有着非常重要的意义。

(2)通过应急平台能够有效处置突发事件。一是信息传递快捷准确，能够赢取最佳处置时期。二是能够科学地进行风险评估。三是能够优化选择处置预案。应急平台建好后，能够综合突发事件各类信息，对收集的信息进行综合汇总分析，选择最佳处置方案。

(3)通过应急平台建设能够全面提高政府的应急决策和行政效率。突发事件的突发性、扩散性、不确定性和发展变化的两重性，使得政府在处置突发事件上面临巨大压力，决策效率和行政效率的提升受到很大制约。因此，急需应急平台这样具备预警能力及动态指挥能力的系统来推动政府提高其决策和行政效率。

3.我国应急平台建设现状分析

应急平台是各级政府应急管理主管部门履行应急管理职责的重要载体。随着我国经济的发展与社会的进步，国家应急平台体系建设也被提上了重要日程，我国已经开始着手建立应急平台体系建设。比如，国务院应急管理办公室负责组织的“国家应急平台体系关键技术研究与示范项目”已从2006年开始实施，前三年完成大部分关键技术攻关和技术示范，后两年为国家应急平台科技支撑体系的进一步完善阶段，整个项目计划于2010年完成。^[17]但是，由于起步晚和各种因素的制约，我国的应急平台体系还不够完善。就目前来看，我国应急信息平台建设总体现状为:

(1)平台基础设施建设起步较晚，相对滞后。我国2006年新近出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中对应急平台的建设做了初次说明，应急平台建设是应急管理工作的基础之一，虽然国务院、省、市高度重视此项工作，已有了明确的实施意见，但这项工作的起步较晚，进展还比较缓慢，还未能将平台建设覆盖到各级各部门。

(2)信息资源网络没有实现有效整合。各专业部门独立建立各自的信息系统，相互之间缺乏互联互通，这使得在实际运用的过程中各类信息难以做到有效共享，在决策时，各部门职能根据已有的这些局部的、片面的、缺乏时效的信息来指导其决策，导致效率不高。

(3)现有模式中的一些问题。第一，科技应用和业务系统建设的关系问题。主要是缺乏对应急管理特点的全面理解和把握，使得缺少足够的能力来指导应急平台的建设。第二，全国统一和因地制宜的关系问题。由于不同部门、不同地区的实际需要存在很大的差异，这就要求应急平台的应用系统能够与需求分析密切结合起来，因地制宜，最大限度地发挥其在应急管理中的作用。第三，软件和硬件建设的关系问题。目前存在的较大问题是重视硬件建设，忽视软件和信息建设，应进一步加强软件和信息建设;此外，还存在技术运用不当，过度运用或应用不足的问题。

4.加强我国应急平台体系建设

国家应急平台体系的建设是一个复杂的系统工程，需要综合考虑与各地区、各有关部门已有系统和在建、计划建设系统上的衔接。加强应急平台体系建设应该从以下这些方面努力:

(1)加强灾害预测预警系统建设。灾害预测预警与风险隐患监测防控系统是应急平台中综合应用系统的重要部分，是突发事件应对能力非常重要的环节。如果能够通过科学的手段对灾害的发生进行预测，则可以大大降低灾害对人的生命及财产的危害。就汶川“5·12”地震来看，我国对于此次地震没有做出事先预测，但随后对余震的预测和信息的发布对于稳定人心、减少灾害损失起到了积极的作用。灾害预测预警在这次抗震救灾中真正发挥作用体现在对堰塞湖的处理上，我国在堰塞湖处理过程中启动了风险隐患监测防控系统，在制订排除险情措施的同时，对堰塞湖垮坝后的淹没区域进行了科学预测，并提前疏散该区域的居民，避免了更大的生命财产损失。

(2)有效整合各类信息网络资源。各级应急信息平台主要组成部分包括基础支撑系统、综合应用系统、数据库系统、信息接报与发布系统、移动应急平台、应急指挥场所、安全保障体系和标准规范体系等。因此在加快推进应急信息平台建设过程中，应该最大限度地促进不同系统之间的互联互通及应急信息的共享。

(3)加强应急运输保障系统建设。汶川大地震为国家应急平台和系统建设提出了一个新的课题，就是突发事件发生以后的人员、物资调动及运输保障问题。为了尽快解决紧急状态下的交通运输问题，救援人员主要采取了调动空中运输力量、动用遥感卫星及遥感飞机，运用高科技手段根据道路交通损坏的情况尽快制订交通抢修方案等措施，不惜一切代价为抗震救灾提供运输保障。汶川地震再次证明了应急管理工作的极端重要性，为正在建设之中的国家和省级应急平台体系建设提供了更多的实践经验。

(4)推进标准规范的制订。我国目前应在国务院应急平台和其他典型地区和典型部门应急平台的实施过程中，在专业团体研究项目的支持下，稳步推进相关标准化工作的开展，保证应急流程的规范一致，具体而言:

第一，遵循已有标准规范。遵循网络、数据交换、通信等国家标准，规范图像接入、网络互联、视频会议等建设工作，采用国家发布的社会经济信息、自然资源信息、人口基础信息、基础空间地理信息等数据标准规范。第二，新建标准规范。建立和完善业务流程、信息报送、数据库内容更新等标准化体系，保证国家应急平台技术体系一致。

(5)贯彻自下而上逐级响应的原则。由于我国行政体制的特点，应急网络资源呈现出“倒金字塔”结构，即行政层级越高，掌控的应急网络资源就越丰富。地方基层单位所能支配的应急资源有限，但是却最需要应急资源，因为地方基层单位是第一时间处置突发事件的机构，只有掌握最新的信息，拥有先进的资源设备，才能有效开展处置救援工作。

(6)注重通信系统和数据库系统的建设。在突发事件发生后，确保各种通信途径通畅不但有助于政府把握应急管理的主动权，稳定人心，平息情绪性反应，引导舆论和公众行为，而且可以保证公众的知情权，减少谣言，以保证突发事件得到快速、平稳、有序的处置。因此，通信系统的建设是应急平台建设中的重中之重，通信系统的建设在充分保证通信效率的基础上应该具备相当的抗毁能力。

(7)注重内容建设和技术支撑两手抓。应急平台的重点在于加强数据库建设和应用系统建设，使平台具有实际的应用功能。同时由信息的产生者和提供者负责信息的更新和维护。信息的实时性、完备性由提供者进行担保，并将相关数据与权威数据进行核对。

本章小结

本章首先对公共危机管理保障体系的内涵、作用及构成进行了概述。其次对保障体系中最重要的四个方面:人力保障、资金保障、物资保障和技术保障的内容构成、现状及存在的主要问题进行了详细论述并提出相应的对策建议。应急资金为公共危机管理提供财力支撑，其管理主要包括资金的筹集和配置，可以通过政府预算、设立危机处理专项基金、动员社会筹集等途径来筹集应急资金，为了使应急资金在公共危机管理中充分发挥作用，还必须建立良好的资金监督管理和使用制度;应急人力资源为公共危机管理提供人员保证和智力支持，一支门类齐全、专业化和训练有素的应急人力资源队伍能够有效促进突发事件的预防和应对;应急物资为公共危机管理提供物质基础，公共危机中财政资源的管理主要包括资金的筹集和配置，可以通过政府购置、社会捐赠等途径来筹集应急物资，为了使应急物资在公共危机管理中充分发挥作用，还必须建立良好的资金监督管理和使用制度;应急技术支撑体系是应对突发事件的重要支撑力量，可以通过开发专业处置技术、建立全国统一的应急信息处理中心、完善专业处置应急机构、建设行政部门指挥决策型科技支持体系、建立应急管理技术标准化体系等途径来加强公共危机管理科技支撑力量建设。

关键术语

公共危机管理保障体系　人力保障　资金保障　物资保障

技术保障　应急人力资源　应急资金　应急物资

科技支撑体系　应急平台体系

思考题

1.公共危机管理保障体系的内涵是什么?

2.如何有效对应急资金进行管理和完善?

3.应该怎样加强应急人力资源队伍建设?

4.如何完善应急物资保障机制?

5.如何加强科技支撑体系建设?

6.什么是应急平台体系?如何加强应急平台体系建设?

本章主要参考文献

陈安等:《现代应急管理应用与实践》，科学出版社，2010

年版。

董传仪:《危机管理学》，中国传媒大学出版社，2007年版。

郭济:《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社，2005年版。

禾逸:《从汶川地震看国家应急平台体系建设》，《办公室业务》，2008年第7期。

刘斌、辛海强:《省级应急平台体系建设初探》，《地理信息世界》，2007年第1期。

刘利民、王敏杰:《我国应急物资储备优化问题初探》，《物流科技》，2009年第2期。

刘荣:《公共危机财政应急机制构建——以汶川地震为例》，《地方财政研究》，2008年第6期。

宁资利、伍拥军:《突发公共事件应急管理》，湖南科学技术出版社，2007年版。

祁毓:《公共财政视角下我国应对公共危机的财政能力评价及建议》，《地方财政研究》，2008年第6期。

王绍玉、冯百侠:《城市灾害应急与管理》，重庆出版社，2006年版。

夏成林、刘政:《对加快应急平台建设的思考》，《中共贵州省委党校学报》，2008年第5期。

肖鹏军:《公共危机管理导论》，中国人民大学出版社，2006年版。

张成福、唐钧:《政府危机管理能力评估——知识框架与指标体系研究》，中国人民大学出版社，2009年版。

朱恪钧、谭晓梅:《地方政府应急管理实践研究》，四川人民出版社，2009年版。

邹铭:《减灾救灾》，中国社会出版社，2009年版。

【注释】

[1]董传仪:《危机管理学》，中国传媒大学出版社，2007年版，第239页。

[2]参见《国家突发公共事件总体应急预案》第四部分。

[3]参见《国家突发公共事件总体应急预案》第四部分。

[4]参见《国家突发公共事件总体应急预案》第四部分。

[5]祁毓:《公共财政视角下我国应对公共危机的财政能力评价及建议》，《地方财政研究》，2008年第6期，第22～23页。

[6]刘荣:《公共危机财政应急机制构建——以汶川地震为例》，《地方财政研究》，2008年第6期，第17～18页。

[7]参见《国家突发公共事件总体应急预案》第四部分。

[8]祁毓:《公共财政视角下我国应对公共危机的财政能力评价及建议》，《地方财政研究》，2008年第6期，第24～25页。

[9]郭济:《中央和大城市政府应急机制建设》，中国人民大学出版社2005年版，第133页。

[10]《中华人民共和国突发事件应对法》第32条。

[11]《突发公共卫生事件应急条例》第16条。

[12]《突发公共卫生事件应急条例》第17条。

[13]刘利民、王敏杰:《我国应急物资储备优化问题初探》，《物流科技》，2009年第2期，第40页。

[14]参见《国家突发公共事件总体应急预案》第四部分。

[15]宁资利、伍拥军:《突发公共事件应急管理》，湖南科学技术出版社，2007年版，第131页。

[16]夏成林、刘政:《对加快应急平台建设的思考》，《中共贵州省委党校学报》，2008年第5期。

[17]禾逸:《从汶川地震看国家应急平台体系建设》，《办公室业务》，2008年第7期，第32页。