危机管理法制的主要特征包含哪些

10.1.2　危机管理法制的主要特征

从政府的应急行为和危机管理策略的角度来看，有学者认为危机管理法制主要具有以下特征:(1)权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其他国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性;(2)紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失;(3)程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的行为程序;(4)社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助;(5)救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿。^[3]

然而如果仅从这个角度来看，就会忽视危机管理法制的法律属性和社会公共属性，在此，我们将其作为一个法律规范从整体上进行辩证考察，将其特征概括为以下几个方面:

1.调整对象的广泛性和专门性

突发事件应急法制旨在以法律手段调整突发事件的应对处置，其调控的对象是突发事件及其引发的公共危机。众所周知，突发事件的种类和形态复发多样，其涉及的领域也庞杂纷纭，根据不同的标准可以做不同的分类，例如以性质为标准可将突发事件分为自然灾害和社会突发事件;从政府管理职能及管理领域的角度，可将突发事件分为平时突发事件和战时突发事件等不同的分法。每一类突发事件所包含的具体形态是多种多样的，而且从总体上看，上述各种分类也都是一种开放性的结构，不能完全排除那些随时出现、难以预测的新的突发事件形态种类。

前述分类表明，突发事件应急法制适用的调整对象具有相当的广泛性，但是不管哪一类突发事件，也不管有多少种突发事件，它们作为危机的存在和性质却是相同的，在这一方面突发事件应急法制的调整对象又体现出一种专门性。这些危机在客观上具备如下特征性质:非预期性乃至意外性、巨大的危险性和威胁性、不确定性和多样性等。专门性揭示了各种突发事件内在的相似性和外在的特殊性，是突发事件应急法制作为一类法律规范对突发事件予以调控的基础和前提。

2.调整方法的事前预防、事中应对和事后恢复相结合

突发事件应急法制的架构并不单纯是针对已经发生的突发事件采取应急措施，而是采取预防与抵御并重的原则，将突发事件应急法制的规范和突发事件的产生发展与变化过程相对应，进行全方位、持续性、阶段式的调整。譬如我国《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》等都贯彻了以预防为主，预防、应对、恢复相结合的方针，把应对突发事件贯彻于危机管理的全过程，尤其强调危机前管理活动的重要性。危机管理过程论认为，危机管理可以分解为如下两个层面和两个阶段:危机前对策——预防减灾和事前准备;危机后对策——快速应对和恢复平常。基于此，突发事件应急法制在纵向上将政府危机管理分为四个紧密相连的阶段:预防阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段。这些阶段分别对应着内容不同的法律关系，突发事件应急法制对之提出的合法性要求也有所不同的表现和侧重。譬如，在预警和准备阶段，主要的法律关系是政府负有法定的作为义务以及与此相对应的积极责任，公民享有知情权、参与的权利和配合的义务;在应急处理阶段，法律关系的重心在于政府尤其是行政机关享有紧急处置权利并负有依法应急的义务，相对方须履行服从管理指挥的义务，但有权获得最低限度的人权保障;在恢复阶段，突发事件应急法制主要调整的法律关系是行政紧急权力的确认、法律纠纷的解决、私人合法权利的救济等。一个完善的公共应急法制必须能够兼顾上述内容，才有可能将整个政府管理危机的过程悉数纳入法制化的轨道，实现公共应急法制的根本目标。

3.调整内容的倾向性和平衡性

从突发事件应急法制的内容看，它对应急法律关系的各方主体在权利义务配置上是不均衡的。这主要表现在政府权力的优先性和公民权利的受限性两个方面。政府权力的优先性有以下两层含义:在应对危机的过程中政府权力优先于公民权利，也即在突发事件应对过程中特别是紧急状态处置的过程中政府可以限制、暂停某些公民基本权利的行使;政府权力在个别情况下优先于法律，即在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。在这种享有优先性的权力内部格局中，与审议表决的立法权、被动居中的司法权相比较，积极主动、广泛而灵活的行政权力又具有天然的优越性，因为行政权力本身肩负着社会管理的基本职能，而且在突发事件应对过程中拥有人力、资源、技术、信息、体制等方面的独特优势。公民权利的受限性不仅表现在前面提及的需要接受政府权力的依法限制，而且表现在公民、法人和其他组织根据突发事件应急法制的要求负有较平常时期更多、更严格的法律义务，来配合紧急权力的行使，如服从征用、征调、隔离、管制等，并有义务提供各种必要帮助，如科研、宣传、医疗等。法律救济的有限性是公民权利受限的另一特征，它是指对于公民权利受到的合法侵害，在突发事件过程中由突发事件的紧迫性所决定，往往只能对此提供临时性的救济，在事后恢复阶段基于紧急措施的公益性和损害行为及后果的普遍性、巨大性，许多情况下政府往往可依法提供有限的救济，如相当补偿或者适当补偿等。

突发事件应急法制的平衡性主要表现在:通过一系列应急原则和规范，为前述权利义务配置的不均衡设置了一个针锋相对的“矫正机制”。对于政府权力的优先性，突发事件应急法制确立了“应急法治原则”，要求政府应对突发事件的举措必须有法律依据，并严格按照法律规定实施，违反法律规定必须承担相应的法律责任;即使在紧急情况下可以采取没有法律依据或与法律冲突的行动，事后也必须征得有权机关的追认;政府应急行为还必须遵循应急法对程序的基本要求，一旦法定程序要件缺失，应急处置行为都属于违法。可以说，合法性是政府优先性得以成立的唯一条件。

突发事件应急法制在给政府权力预设了“应急法治原则”的同时，还赋予行政相关人一项特别的法律保护，即“突发事件处置过程中的紧急状态下人权保障的最低标准”。虽然世界各国立法都从损失较小利益、保全更大利益出发，允许对宪法和法律中的基本人权加以限制，但是公民的基本权利不能被随意侵犯，一些最基本的人权即使在紧急状态下也应该保留，不能随便克减，于是大多数国家宪法和法律中以及许多国际性公约都确立了紧急状态下人权保障的最低标准，对于究竟哪些权利属于最低限度的人权，各国突发事件应急立法并不完全一致，但从世界范围看，基本权利克减底线通常包括:人身自由和人格尊严不受侵犯、不受非法驱逐出境和流放、公民资格不得取消、宗教信仰自由受到尊重等。这些权利为保障公民和政府在法律地位上的平等，从而使突发事件应急法制呈现出一种与宪政和行政法治精神相吻合的“平衡性”。