电子政务实施模式分析介绍

3.2　电子政务实施模式

3.2.1电子政务的核心:eMPA

从电子政务的定义、发展模型、环境及运行模式可以看出:电子政务的实施必须从管理制度、应用架构、技术体系和信息模式这4个方面进行。概括地讲，电子政务实施的核心是管理制、应用架构、技术体系和信息模式的数字化和电子化，即eMPA，如图3-1所示。下面我们分别介绍。

图3-1　电子政务实施eMPA模式

(1)“e”——电子化技术智能

“e”指的是“电子化”或“数字化”，是政府部门在E经济社会大环境下，运用信息技术对政府部门的事务、控制、管理和战略等各个层面及组织、管理、业务和文化等各个方面的全面电子化和数字化及对“MPA”的电子化和转型，实现以“层次化数据组织、网络化信息传输、协同化政务、智能化决策支持”为标志、以“行政管理法制化、业务流程规范化、行政手段电子化、组织机构扁平化、信息技能素质化、监控过程化、服务方式多元化和管理决策科学化”为特征的政府信息化战略和现代公共行政管理模式。

(2)“e-M”——网络驱动管理

传统的“M”表示政府在电子政务建设中的相关管理内容:一是指组织结构和业务流程随着电子政务的进展而进行的必要调整;二是信息系统和网络支持不同管理层次的业务，包括低层管理人员的事务处理，中层管理人员的管理控制和操作控制及高层管理人员的战略计划等;三是随着电子政务的不断进展和深化对公共行政管理模式的调整，使其能适应不断发展中的政务需要;四是对电子政务建设本身的管理，确立电子政务的管理体制，包括信息主管和具体的管理机构，各个分支机构的信息化管理，管理需求推动信息资源的不断完善，并采用与需求和拥有的资源相一致的信息技术。而管理效率、决策水平和服务质量的改善是电子政务中“M”的唯一评价标准。

21世纪网络社会的今天，“e-M”代表“网络驱动管理”或“数字管理”的理念，它主要有两层基本涵义:一是电子政务中的管理活动是基于网络的，即政府的知识资源、信息资源和财富是可以数字化;二是运用量化管理技术来解决电子政务中的管理问题，即实现管理的可计算性。“数字管理”是随Internet的产生而产生，Internet彻底改变了知识和信息的创建、加工和传播方式，必然引发一场基于知识和信息的社会和经济革命。也就是说，“e-M”中的主体是管理，而“e”技术是赋能者(Enabler)，管理者有了灵巧的“e”赋予的管理能量，而得以顺畅贯穿管理的大山。总之，“e-M”是一种管理的新思想，是运用“e”化技术赋予的能量，构建数字化组织(e-Organization)，整合数字化资源(e-Source)，实现数字化战略(e-Stratagem)，提供数字化服务(e-Service)。

(3)“e-P”——网络驱动业务

“P”代表与政府公共管理业务相关的业务事务、流程和信息，即政务业务模式。随着E时代的到来，以政府业务流为主线，利用信息技术重新梳理，可以有效推进政府部门的职能转变和机构调整，而如何实现由“现有的政务模式”到“电子政务”的转变是政府面临的最大挑战。

现有的政府组织形态和政务模式是工业革命的产物。随着网络时代和网络经济的来临，管理正由传统的金字塔模式走向网络模式。政府的组织形态也有可能由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、高水平的网状结构转变，减少管理的层次，以各种形式通过网络与企业和民众建立直接的联系。电子政务发展的过程是对原有的政府形态和政务模式进行改造的过程，电子政务中的“e-P”有着丰富的内涵和多样的形式。

①现代化管理模式

这表现在4个方面。一是先进技术的实用化:在公共管理中采用先进的信息和通信技术可以使政府做到以前不可能做到的事情，如倍增的效率、高度的透明、巨大的管理幅度、充分的管理授权等;二是管理集成和系统开发的互动:按信息和通信技术的应用要求对现有流程进行优化和业务重组，在进行管理集成时充分挖掘信息和通信技术的应用潜力，使先进技术为管理集成服务;三是需求与实现的互动:技术开发人员懂得如何实现工作业务的电子化，而政府工作人员知道正确地提出实现业务电子化的需求;四是经验与科学的同化:通过使用先进技术可以对数据的外在表现与内在本质及相互关系等进行分析和挖掘，为各层次政府工作人员的决策在经验基础上提供科学依据。

②协同工作模式

各级政府其部门内部可以在自身的局域网内实现行政办公的自动化、网络化;各部门之间通过网络互联，实现部门资源共享、协同工作。同时，有利于上级政府的宏观决策和运行控制。电子化政府是电子政务的核心和基础，但绝不是简单地将传统的办公模式照搬到网上，而要在体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络系统的总体构架下进行需求优化。

③虚拟化模式

政府借助互联网实现面向社会的业务、审批、管理和服务等的自动化、网络化处理，可打破物理时空的限制，实现多部门网上联合在线办公(虚拟政府)，实现24×7小时式的网络在线政府，也体现了多元化服务模式。

④开放型模式

各级政府在电子政府的基础上可以建设自身的信息门户，建立起自射的信息资源和知识仓库，及时地向任何地点的任何需要信息的人提供高质量、按需要、按兴趣的个性化信息服务。在政府内部，可以为用户提供业务帮助、信息交流、教育培训和信息咨询等服务;对于社会，可以提供政府的机构构成、职责分工、法律法规、政策咨询、政务公告和信息检索等服务。

归纳起来，无论现代化管理模式、协同工作模式、虚拟化模式，还是开放型模式，“e-P”的核心是借助以网络技术为代表的信息技术对政务业务及其流程进行有效的重构、重组和优化，也就是“网络驱动业务”。当然，“网络驱动业务”并非简单地将传统的业务及其流程搬到网络环境下，也不是一朝一夕、一蹴而就的，而是需要采用规范化、标准化方法对业务进行有效的梳理，进行合理的划分和外包，实现功能和形式的分离等一系列不断更新和深化的再造过程。

(4)“e-A”——网络驱动应用

“A”代表着以电子政务信息体系结构和技术体系结构为核心的、与电子政务应用相关的各个方面。电子政务中的技术体系结构主要包括三大部分:信息技术、信息系统和信息网络，即如何利用信息技术来建立起电子政务的技术平台(见3.5)，同时，需要指出的是，电子政务的核心是“政务”，而非“电子”，但作为技术手段和“使能者”，技术体系结构的合理性和有效性将是电子政务成功的基础，也是电子政务发展的推动力。

电子政务应用的核心是以信息资源管理为代表的信息体系结构。“及时地向任何地点的任何需要信息的人提供高质量、按需要、按兴趣的个性化信息服务”是所有信息化建设的目标，也是信息化应用的基础。信息资源管理包括了信息的组织化程度、信息的数字化和网络化水平、信息的加工和利用深度，并直接影响管理和决策的质量。信息的组织化程度是指信息的完整性、准确性、及时性和适用性，这四者相互依赖、相互补充、不断完善并动态发展。适用性信息是经过综合、分析和加工过的信息，以满足不同层次管理人员，尤其是高层管理人员的需求;数字化、网络化的信息比重是信息资源开发利用水平的一个重要标志，也是电子政务程度衡量的一个主要特征;信息加工和利用的深度和广度是电子政务建设的主要目标之一，联机分析、数据挖掘、数学模型、即时交流是电子政务智能化的重要手段，也是实现“由数据生产信息，信息生成知识，知识支持决策，决策产生效益”的有效方法。信息资源管理是电子政务的核心应用内容，贯穿于电子政务建设和应用的始终，在“电子政务智能”中将作详细介绍。

3.2.2电子政务的实施策略

(1)电子政务实施方案

在电子政务的实施中，首先要解决三个层面的问题:第一个层面是认识问题，其中包括电子政务的目标、价值、意义、时机、重要性、利弊等方面达成基本共识;第二个层面是操作问题，也就是说，如何做好电子政务工程和如何运行好电子政务，这里面包括更多的问题，如管理、规划、投资、标准、组织、阶段性、评价、系统结构、运营、法律制度和环境等;第三个层面才是工程和技术问题，也就是项目实施和方案问题，这里包括软硬件、安全、认证、人员培训等。一个完整的电子政务实施方案应包括以下内容:

①完善的组织机构

成立由管理人员、技术专家在内的系统建设领导小组;组成由技术雄厚、人员稳定的开发队伍和有关政府部门工作人员相结合的工作小组。

②确定总体目标和阶段目标

整个电子政务系统的建设要以优化政府管理工作的各核心业务流程，提高工作效率，更好地发挥政府宏观管理、综合协调与服务的职能为总体目标，具体实施可分为内部建设、政府上网、政务上网、网间互连等几个阶段进行，循序渐进逐步加以完善，最终形成功能强大的电子政务综合应用系统。

③进行系统总体设计，确定开发应用标准和规范

结合电子政务系统信息和应用的特点，综合考虑网络体系、支撑安全体系、应用体系等组成部分进行系统的总体设计。同时要建立各子系统所必须依据的统一技术规范、应用平台、指标体系、信息代码、运行管理制度等，以确保整个政务系统成为高效运行的有机整体。

④构建基本支撑体系

选用TCP/IP网络作为低层通信网，利用IPSEC或其他安全协议构建安全通信通路;构建安全体系;安全管理体制综合了安全检测、实体安全、运行安全、信息安全、网络公共秩序和人员管理等安全法规的规定。另外，有实效的稽查制度和事故应变制度也是管理体制的重要组成部分。运用适合网络结构的安全技术，为系统提供保障。安全技术分为用户身份安全、网关安全、主机安全、网络安全、内容安全和系统安全等;确定系统可靠性方案，如备份，防病毒、复杂系统的容错、应急体系等。

⑤构建应用体系

电子政务系统的应用具备以下特点:随处访问服务，大量的潜在用户，应用必须安全可靠，应用开发周期缩短，与工作流程紧密结合，与现有信息系统高度集成等。因此，在构建电子政务系统的应用体系时要遵循以下步骤:熟悉机关工作规则、明确用户需求和划清业务流程，确定每个节点进入、流出的信息与正常工作的运转情况一致;选择具有高度的可伸缩性、能够实现多系统并存所需的互操作能力，以及多种资源管理能力的应用开发平台;确定应用开发模式，在构造电子政务系统各子系统和应用环节时，应尽可能投入使用，在应用中发现问题、解决问题，并尽快与已有系统融为一体。可选择以下快速开发模型:现有应用集成、定制化应用包(主页发布、电子注册申报、政策)、构件组装等;选用系统开发的方法:在系统规划和分析阶段采用生命周期法确定系统目标、主要功能、共享数据库在具体实现上采用原形法，在开发过程中用户(机关工作人员)始终参与系统开发过程，使得系统目标和功能得以保证，而又较快地研制出满足用户需求的应用系统，同时减少维护代价。

⑥进行系统评价

首先确定待评价系统的边界和范围，明确评估的目的(以系统整体为立足点，总体地分析各方面的效益与成本及其与系统各构成部分的关系);其次，确定待评估系统的状态与所处的阶段(如可行性分析、总体设计、系统开发与运行等各阶段);选择适当的评估方法(如结果观察法、类比—对比法、专家评价法或评分法等)，确定适当的评估指标，然后，收集有关数据、资料进行分析、计算，得出评估结果，并作出评估报告。

在具体实施中，要注重几个实际问题:首先，要注意电子政务模式与传统行政模式的结合，既要结合传统的行政方式，又要对其加以必要的改造，避免形成“两张皮”;其次，在实施电子政务工程和运用电子政务中要始终追求实效，既要确保电子政务工程的实施效果，也应确保应用中能够提高效率，改善服务;再者，要重视理论研究、项目规划与建设、使用效果、公务员培训等具体工作，当然也需要大力宣传、搞试点工作;最后，要将目前的电子政务和电子商务很好结合起来，政府行为与服务对象间的有机互动，尤其是电子政务的发展和电子商务的发展是互动的，电子政务的效益也需要在电子商务的环境中才能更好的体现，反之，电子商务的发展又会推动电子政务的需求。

(2)电子政务的实施原则

电子政务的建设和实施必须遵循以下几个基本原则。

①先进性和成熟性:采用目前比较成熟的、先进的、可靠的技术和产品。

②开放性和标准性:优先考虑采用国际标准、国家标准和行业规范的技术和产品，保证系统的开放性。

③时效性:主要指能及时、全面、准确地采集有关的数据信息，使之根据需要动态地反映各种变化。

④安全性:采用有效措施保障系统安全。通过权限控制模块来控制系统中用户可以使用的功能和可以访问的数据的范围。

⑤共享性和兼容性:提供信息资源的共享和原有综合业务系统(电子化和非电子化)的兼容。

⑥可扩充和易操作性:能根据计算机系统的更新和制度创新适时扩充新功能，应具有良好的界面，减少各种特别培训，并具有在线帮助功能。

⑦准确性和完整性:系统对信息及各种数据必须按程序处理，反映真实，计算准确。

⑧易维护性:系统须具备良好的可维护性，在投入正式运行后，维护成本较低。这里尤其要重视SCSI原则，即安全性(Security)、持续性(Continuing)、拓展性(Scalability)和集成性或一体化(Integration)这4个主要方面。

(3)电子政务实施措施

①电子政务安全第一

从应用角度分析，电子政务系统与其他信息系统的最大区别在于，其中所承载的信息流和数据更为重要，对安全性、可靠性的要求极高，甚至涉及国家的利益。而据美国《金融时报》报道，现在平均每20秒就发生一次入侵计算机网络的事件，超过1/3的互联网防火墙被攻破!这足以使我们在着手电子政务软硬件平台建设和功能布局的同时，加强网络安全问题的建设。

网络中的主机可能会受到非法入侵者攻击，网络中的敏感数据有可能泄露和或被修改，从内部网向共网传送的信息可能被他人窃听或篡改等，造成网络安全的威胁的原因可能是多方面的，有来自外部的，也有来自网络内部的。归纳起来，系统的安全威胁常表现为几个特征。窃听:攻击者通过监视网络数据获得敏感信息;重传:攻击者事先获得部分或全部信息，以后将此信息发送给接收者;伪造:攻击者将伪造的信息发送给接收者;篡改:攻击者对合法用户之间的通信信息进行修改、删除、插入，再发送给接收者:拒绝服务攻击:攻击者通过某种方法使系统响应减慢甚至瘫痪，阻止合法用户获得服务;行为否认:通信实体否认已经发生的行为;非授权访问:没有预先经过同意，就使用网络或计算机资源被看做非授权访问，它主要有以下几种形式:假冒、身份攻击、非法用户进入网络系统进行违法操作、合法用户以未授权方式进行操作等;传播病毒:通过网络传播计算机病毒，其破坏性非常高，而且用户很难防范。

网络安全的目标应当满足几个项目。身份真实性:能对通信实体身份的真实性进行鉴别;信息机密性:保证机密信息不会泄露给非授权的人或实体;信息完整性:保证数据的一致性，能够防止数据被非授权用户或实体建立、修改和破坏;服务可用性:保证合法用户对信息和资源的使用不会被不正当地拒绝;不可否认性:建立有效的责任机制，防止实体否认其行为;系统可控性:能够控制使用资源的人或实体的使用方式;系统易用性:在满足安全要求的条件下，系统应当操作简单、维护方便;可审查性:对出现的网络安全问题提供调查的依据和手段。

保证网络安全需要靠一些安全技术，但是最重要的是要有详细的安全策略和良好的内部管理。一个完整的解决方案必须从多方面入手。首先要加强主机本身的安全，减少漏洞。其次要用系统漏洞检测软件定期对网络内部系统进行扫描分析，找出可能存在的安全隐患;建立完善的访问控制措施，安装防火墙，加强授权管理和认证;加强数据备份和恢复措施;对敏感的设备和数据建立必要的隔离措施;对在公共网络上传输的敏感数据要加密;加强内部网的整体防病毒措施;建立详细的安全审计日志等。

在确立网络安全的目标和策略之后，还要确定实施网络安全所应付出的代价，然后选择确实可行的技术方案，方案实施完成之后最重要的是要加强管理，制订培训计划和网络安全管理措施。完整的安全解决方案应该覆盖网络的各个层次，并且与安全管理相结合。一般局域网和广域网应该有以下安全措施:

系统要尽量与公网隔离，要有相应的安全连接措施。为不同的工作范围的网络既要采用防火墙、安全路由器、保密网关等相互隔离，又要在政策循序时保证互通。

为了提供网络安全服务，各相应的环节应根据需要配置可单独评价的加密、数字签名、访问控制、数据完整性、业务流填充、路由控制、公证、鉴别审计等安全机制，并有相应的安全管理。

远程客户访问重要的应用服务要有鉴别服务器严格执行鉴别过程和访问控制。

网络和网络安全设备要经受住相应的安全测试。

在相应的网络层次和级别上设立密钥管理中心、访问控制中心、安全鉴别服务器、授权服务器等，负责访问控制以及密钥、证书等安全材料的产生、更换、配置和销毁等相应的安全管理活动。

信息传递系统要具有抗侦听、抗截获能力，能对抗传输信息的篡改、删除、插入、重放、选取明文密码破译等主动攻击和被动攻击，保护信息的机密性，保证信息和系统的完整性。

涉及保密的信息在传输过程中，在保密装置以外不以明文形式出现。

②电子政务持续建设是根本

电子政务系统作为信息社会的重要组成部分，它的最终目标和内容都依赖于全社会信息化的发展，而整个社会信息化发展的层次和环节在目前都难以确定。因此电子政务系统的最终目标和详细内容也是很难确定的。例如，公文的流程，各类申报、申请系统的评估、决策模型等。这些事务本身都是不断变化的，很难在一定时期内明确下来。实际上，电子政务系统要管理的项目、达到的效果及运行后的状态等涉及的内容相当广泛。任何电子政务系统的规划者都难以通过调研、分析完全确定所有内涵。电子政务系统的建设和一般信息系统的一个重要区别就是难以在规划、设计、开发、实施前完全确定系统详细目标和内容，也难以通过一个详尽的设计去简单地、全方位地组织和控制电子政务系统的建设，简单地采用一般信息系统的建设方式是无法建设电子政务系统的。因此，必须明确电子政务系统的建设是一个随着社会发展和政府功能转变而持续进行的过程，在建设电子政务系统的过程中，应以建设关键支撑体系为核心，以建设各个应用功能系统为阶段目标，在长期的建设过程逐渐与其他各个分立的政务系统及各类信息化支撑体系融合，并最终形成比较完整的政务体系。

此外，分析以往各类应用系统的应用实施过程可以看出，人们往往错误地认为只要采用最先进的设备和技术实现手段就能成功地实施一个信息系统，但从长期应用效果来看，基于这些观点所建立的各类信息系统往往由于技术本身的不断变化而在应用中逐渐遭到淘汰，而不断变化的应用系统最终还会导致各级管理者、使用者对实施电子政务系统的抵触情绪。相反，从一些成功的应用系统中我们可以看到，如果在构建过程形成了一个稳定而成熟的应用体系，即使在构建信息系统时所采用的技术、设备由于某些原因不得不升级、转型甚至淘汰，而整个系统仍能迅速转向新的技术体系，并在短期调整后继续运转。

因此，在电子政务系统的建设过程中，一方面，必须正确处理应用体系和技术体系之间的关系:应用体系的构筑是整个电子政务系统能否成功实施的关键，而实现电子政务系统的一些具体的技术体系则是不断变化发展的手段，不应作为设计、实施电子政务系统的核心依据。另一方面，要处理好技术先进性与技术自主性的关系，在构建电子政务系统时决不能单纯从技术的先进性出发考虑问题。作为一种先进、复杂的信息系统，电子政务系统必须尽量采用先进技术和手段，但先进性以实用性为前提，要尽量避免在关键部门、要害环节和关键技术受制于人。

③电子政务应易于拓展

电子政务的拓展性主要在于两大方面。一方面，信息技术的飞速发展，使得电子政务无论是在实施模式和关键技术等方面处于不断更新之中，信息技术支撑下的管理理念和手段也在不断变革和创新，因此，电子政务的建设必须首先保证对应用体系、关键业务及其流程变化的适应性和扩展性:同时，要确保与内部原有系统资源的衔接，尤其是原有系统中多年积累起来的大量信息数据和在政务工作中形成的各种文档都是宝贵的资源财富，应该很好保留并充分利用起来，做到不同阶段和不同系统的平滑过渡。另一方面，电子政务系统是信息社会的重要组成部分，电子政务系统实质上是基于内部应用体系而又面向全社会的信息系统。与其他各类信息系统(如商务信息系统、科教信息系统等)的互联是建设电子政务系统中的一个重要方面。由于信息技术本身发展的多样化，在目前的应用系统中存在大量的异构接口问题。这些问题包括:通信协议与网络系统的异构问题，操作系统的异构性，数据库及数据操作格式异构，应用流程与信息分布的异构性等。因此，在设计、建设电子政务系统时，必须充分考虑与其他信息系统的互联与接口规范问题，并考虑相应的解决方案。

④电子政务要整体建设

电子政务的整体建设原则主要包括以下几个方面:

一是政府部门之间信息系统的一体化及中央与地方政府之间信息系统的一体化问题。在整个国家、一个地区或一个城市里，如果每个政府部门各自独立开发建设自己的电子政务系统，累计投资肯定会超过整体设计、系统建设的统一电子政务系统的投资，甚至会超过几倍，还会加大系统维护成本。同时，由于各部门系统开发的技术方式和标准很难统一，就会造成各部门系统之间很难连通和交流。短期来看，整体设计和系统建设要求一次性投入似乎很多:但长远看，这样做可以避免低水平重复建设带来的浪费，是经济之举。然而，在我国，政府各部门中还没有真正建立起一种有利于电子政务和信息化发展的计算机文化，电子政务的发展将不可避免地遇到各种各样的社会阻力，特别是与某些部门或集团的利益发生冲突的时候，影响到少数人的权力和利益的时候，要求政府行为更加透明而使得贪污、渎职不易发生的时候。因此，在电子政务的发展过程中，如何克服各种阻力，实现在一定区域范围内集成性是电子政务发展的重要因素之一。从国外经验来看，一个强势的政府集中、统一的领导比较有利于电子政务一体化、标准化和产业化。所以，应该建立统一的、较高层的电子政务信息应用集成平台，使之成为现代软件工程基础上的公共操作环境，最大限度地实现系统资源共享重用和互操作，并能进行自由的数据交换和程序链接。

二是政府部门本身信息系统的一体化问题。电子政务建设的基本目标是建立面向政务管理全方位的集成化智能型信息管理系统。面向电子政务全方位旨在实现对政务各种业务及其管理的强有力支持，实施政务过程的电子化;智能型的目标是实现对政务业务及其管理的合理预测和科学决策的支持;集成化指的是信息集成和功能集成，即保证业务功能的完备性和统一性，处理流程的规范性和合理性，信息交换的通畅化和一致性，以及信息处理和信息服务的层次化和个性化;信息管理系统则有别于传统强调功能支持的管理信息系统，它更强调信息资源的有效采集和管理、合理衍生和使用、充分挖掘和利用，实现联机事务处理(功能支持)和联机分析处理(信息支持)的合理隔离与有机统一。因此，实现以集成化信息资源管理为核心的电子政务模式统一综合应用，即:统一的资源管理、统一的安全保障、统一的网络管理、统一的业务管理和统一的服务管理十分重要。