电子政务建设的原则分析介绍

5.1　电子政务建设的原则^[1]

20世纪90年代中后期，随着国外电子政务浪潮的兴起，我国电子政务开始起步，已经取得一定成就，政府网站体系初步形成，信息库建设不断推进，各地电子政务工程蓬勃开展，政府信息公开工作普遍推进。但“重电子、轻政务”，“重建设、轻应用”的现象仍普遍存在，网络建设各自为政，重复建设，结构不合理;业务系统水平低，应用和服务领域窄;信息资源开发利用滞后，互联互通不畅，共享程度低;标准不统一，安全存在隐患，法制建设薄弱等问题突出。从总体上看，我国电子政务建设仍处于初始阶段，要克服目前存在的种种问题，就要明确电子政务建设的原则，保证电子政务向正确的方向发展。

5.1.1应用原则

以需求为导向，以应用促发展，通过积极推广和应用信息技术，增强政府工作的科学性、协调性和民主性是我国电子政务建设的指导思想。电子政务建设的目标通过电子政务的应用来实现，电子政务的发展也通过电子政务的应用来推动，因此应用原则是电子政务建设的首要原则。

所谓“以需求为导向，以应用促发展”，是指要以需求作为动力，以应用推动政府信息化的发展。这就要求各级政府在政府信息化建设过程中，要善于分析政府决策的需要，有计划地开展各项系统建设和应用开发工作，制定科学合理的规划不断完善电子政务系统，并通过各项应用工作的开展来推动政府信息化的发展。

电子政务的建设与发展，与一个国家、一个地区一定时期内政治与经济发展状况和任务紧密相关。在现阶段，我国电子政务建设以需求为导向，可以理解为:电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革，根据政府行政业务的需要，结合人民群众的要求，突出重点，稳步推进;2010年前重点抓好建设统一网络平台、建立标准、健全法制，建设和整合关系国民经济和社会发展全局的业务系统。

而所谓电子政务建设应该注重“以应用促进发展”，可以用一些学者提出的三角形原理来概括:“IT”、“业务”、“用户”三者互动，紧密结合、合理选择，应用推动，如图5-1所示。

IT:网络技术，数据库技术、信息安全技术IT管理，等等。

业务:地域经济基础、信息化程度、业务特点、制度，等等。

用户:公务员、企业用户、社会公众，等等。

由图5-1可见，三角形原理也存在潜在的不足:IT、业务、用户三者的关系中，没有讲明它们相互作用的内在关系、主次关系、动态关系等深层次问题，没有深刻体现在现实中，应用系统构建的主导因素和应用系统推动发展的内在规律。业务，是由业务逻辑和业务资料构成，而业务逻辑即是业务流程，体现在应用程序上，业务资料正是信息资源。用户，不仅是指应用系统的使用者，还包括决策者、信息系统管理者，是机构、组织。

图5-1　“IT”、“业务”、“用户”三角形原理

电子政务的核心不是电子，而是政务，电子为政务提供支持和保障。从电子政务的构成来看，应是三分技术、七分管理，技术是指电子政务所采用的IT技术，管理则是指适应电子政务环境下的政府组织结构和管理流程。提高电子政务水平的关键不在于技术，而在于对政府行为、公共管理行为的研究和改进。电子政务建设并不是简单地将现有的政府管理、运作的框架网络化或电子化，而是要按照市场经济和电子政务的要求，以需求为导向，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革，增强政府决策的科学性、民主性和协调性。应用原则就是重政务、重内容的原则。

电子政务有广泛的应用领域，涉及政府管理的各个方面，不仅为政府自身服务，还为企业和公众服务提供平台。由于各地区政治、经济发展水平不同，电子政务发展水平也有所不同，因此要把实用性原则放在首位，根据自身的实际情况，按照不同的要求，紧密结合政府职能转变和管理体制改革，着眼于政府业务和人民群众的需求，积极开展政府网站建设和数据库建设。

5.1.2方向原则

电子政务建设目标的确立是电子政务建设的核心，要实现电子政务建设的目标就要坚持正确的方向。电子政务建设的方向原则是指各级政府在政府信息化过程中要进行系统规划，明确电子政务的发展方向和目标，根据电子政务建设的主要任务有计划地开展各项系统应用工作。正确的方向是电子政务建设顺利开展的保证。

(1)宏观方向原则^[2]

电子政务建设的宏观方向，是指一个国家或地区在一定时期内建设电子政务的总体指导思想、主要目标、基本任务和主要措施，是对电子政务的总体规划。从宏观上讲，电子政务建设具有政治国家的发展方向原则。

“十一五”期间电子政务建设的指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻中央关于电子政务建设的一系列决策和部署，按照国家电子政务总体框架要求，以提高应用水平为重点，以信息资源开发利用为主线，以国家电子政务网络为依托，建立信息共享和业务协同机制，完善信息安全保障体系，加强各项基础工作，促进行政管理体制改革，带动信息化发展，面向政务需求，服务人民群众，搞好统筹规划，加快建设步伐，努力走出一条有中国特色的电子政务发展道路。

“十一五”期间我国电子政务建设的主要目标是:到2010年覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，政务信息资源目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立;重点应用系统实现互联互通，信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善;政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理，公众认知度和公众满意度进一步提高，电子政务降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平等方面的作用明显增强。

“十一五”期间，我国电子政务建设的主要任务:一是深化电子政务应用，在户籍管理、教育培训、文化娱乐、劳动就业、医疗卫生等方面开展网上服务，网上办理登记设立、资质认证、行政许可、税收征缴、劳动保障等业务;在市场监督管理、资源配置调控等方面提高管理服务能力。二是推动应用系统互联互通，通过法律规范、政策引导、行政协调、技术支持等手段，推动互联互通。三是推进信息共享和业务协同，继续推动企业基础信息共享，推进居民身份、个人诚信、社会保障信息共享，推动建设、商务、劳务、质量等领域的信息共享和业务协同，抓好金农、金水、气象支农和农业综合信息服务平台建设，推动文化信息资源共享及宏观基础数据库的建设。四是建立全国统一的电子政务网络，地方电子政务网络建设，要充分利用现有资源，形成统一的政务网络结构，保证中央与地方传输网的对接。五是做好信息安全保障工作，统筹建设包括网络信任体系、信息安全监测系统，应急响应及密钥管理等安全基础设施。六是加强法规建设和人才培养，抓紧制定电子政务法及信息安全管理条例等法律法规体系。七是建立健全有利于电子政务发展的机制，增强领导干部、公务人员的信息化意识和技能，打破政府条块分割，组织协作联合，促进行政体制改革，并研究建立电子政务绩效评价制度。

“十一五”期间，为加快电子政务建设，要重点开展以下几项工作:

第一，推进门户网站建设，提高政府服务能力。中国政府门户网站体系要在巩固成果的基础上，重点加强门户网站内容建设，提高网站的服务能力。一是进一步做好政务信息发布工作，突出政务特色。一方面要深入开展政务信息的梳理、甄别工作，为《政府信息公开条例》的公布实施做好思想上和技术上的准备。另一方面要加强政务信息的组织、挖掘工作，提高政务信息的开发利用能力，增强政务信息的发布效果。二是深入整合网上服务，提高公共服务能力。继续推动政府机关行政许可项目和服务内容的上网工作，深入整合各项网上服务，拓展主题服务功能，推动网站服务窗口与后台应用支撑之间的有机结合，提高网上服务能力。三是创新互动形式，方便公众参与。深入研究领导信箱、留言板、网上信访、网上公示和网民建言议政等栏目的后台支撑机制，适时开通有关栏目，为加强公众参与和公众监督提供手段。同时，要进一步加强中国政府门户网站体系建设。

第二，深化政务应用系统建设，提高行政效能。政务应用系统建设已经覆盖的核心政务、辅助决策、部门业务和行政监察等各个方面，要进一步完善功能，强化运用。下一步重点工作:一是按照资源共享、业务协同的原则，加紧建设覆盖信息处理、应急处置和应急指挥于一体的应急管理平台，提高政府应急能力。二是在现有辅助决策系统的基础上，建设基于数学模型、具备数据分析和数据挖掘能力的决策支持系统，提高政府决策水平。三是广泛推动监督管理和绩效评估系统的建设，切实规范行政行为，完善行政监督，提高行政效能。

第三，完善政务网络建设，确保政务信息化的安全高效。政府系统将认真贯彻《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》(中办发［2006］18号文)的精神，切实做好网络建设工作。一是以国家电子政务基础传输平台为依托，尽快将政府专网改造成满足政府系统需要的支持多媒体业务且安全高效的政务内网。二是完善并推广部署安全支撑平台和应用支撑平台，确保政务内网提供安全可信的运行环境以及统一的应用系统接入服务。三是本着自愿原则和业务协同的需要，逐步整合政府系统的办公业务系统及网络。

第四，整合资源，促进政府信息的共享和增值。根据国家信息化领导小组下发的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》(中办发［2004］34号文)，我们应重点做好三项工作:一是按照统一标准和规范，配合国信办逐步建立政府信息资源目录体系和跨部门的政府信息资源交换体系，指导政府信息资源的整合和共享。二是加大政府专网网站的建设力度，推动资源整合和信息共享。以网站为平台，整合各地区、各部门的信息资源，无偿提供和有偿服务相结合，探索必要的成本补偿做法，推动并规范信息采集和共享。三是通过互联网门户网站，推动政务信息发布和增值利用;健全政府信息公开制度，依法公开政府信息;鼓励社会公益性机构进行增值开发利用。

(2)微观方向原则

电子政务建设不仅要从宏观上进行整体把握，还要注意联系经济、社会发展实际，适时把握微观层次的建设方向，开展电子政务建设实践。总体来说，要注意以下几个方面:

①社会性

电子政务不仅为政府管理服务，还要为企业和公众提供信息服务，电子政务建设要以公众需求为出发点，加强网络建设，鼓励企业和公众上网，建立政府、企业、公众交流平台，使电子政务成为共同的桥梁，通过网络进行行政管理和服务。

②安全性

电子政务具有开放性，在电子政务建设中要充分重视电子政务安全，不仅包括系统安全，还包括信息安全，这关系到政府工作的绩效甚至是国家信息化的进程。这就要求建立电子政务安全保障体系，制定电子政务安全法律法规，进行电子政务风险评估，保证电子政务系统安全可靠，抵抗来自人为和自然的威胁。

③可靠性

信息资源是电子政务建设的基础，信息资源的可靠性是保证电子政务效益的前提。这就要求建立信息资源保障体系，保证信息资源来源和内容的可靠，为行政管理提供科学合理的依据，为公众提供准确有效的服务。

④合法性

合法性即电子政务具有法律效力。在法律框架下进行电子政务建设符合电子政务发展特点和规律，能够有效推动电子政务发展，推进国家信息化进程。这就要求加强电子政务立法工作，完善相关信息法律法规，制定专门的电子政务法律，提高电子政务的法律效力。

⑤管理性

这也就是电子政务应成为支持管理创新的平台。推行电子政务的目的不是只为了在原有政府机构中采用信息技术，得到浅层次上的工作质量和工作效率的提高，而应当是以“降低行政成本”为驱动力，实现“业务优化、流程再造、机构整合和管理创新”，从管理结构上不断改进政府管理，推动政府的机构改革，逐步构建符合信息社会要求和扁平化的、高效的、低成本的、廉洁的政府。实现扁平化管理结构，重要的是必须依靠信息技术提供的“跨地域、跨机构”的管理能力方能实现，否则无法实现;必须建立能推动“管理结构优化”的技术支撑平台，它决定于应用架构;必须要达到推动“降低行政成本”的目的，否则就没有资金来源，无法进入良性循环和促进可持续发展。

5.1.3经济原则

电子政务建设需要大量的成本，在电子政务建设中，要树立成本观念，进行成本—收益分析，避免建设方式“重新建轻整合”、建设投入“重硬轻软”和“信息孤岛”等问题，不能仅仅简单从政策、技术角度去解决，应该注重经济学的视角。总括起来，主要包括以下三个方面:

(1)从需求出发

电子政务的需求，来自于业务工作实践。电子政务究竟能给业务工作带来哪些好处?这是业务部门真正关心的问题。建设方式“重硬轻软”的原因之一就在于“软环境”的建设在很大程度上依赖于有效需求，需求不足，何谈投入?对“硬投入”的重视，是改善办公条件、树立先进形象、获得上级肯定等外在需求的体现。但这些外在需求不能成为发展电子政务的持久动力。只有确立长期、稳定的来自业务工作自身的内在需求，才有可能形成可持续发展的良性循环。这就要求我们最大限度地挖掘和培养这类需求。对于需求，只有那些对业务与技术两方面都很了解的人，才有发言权。因此业务人员必须有意识地提高信息技术素质，才有可能发现业务工作与信息技术的最佳结合点，从而提出有价值的需求。最有价值的需求，不仅在于工作效率的提高，更体现在电子政务能够实现传统政务难以达到的深层领域，如科学决策、优化管理等。

需求也存在于电子政务实施过程的控制中。降低代价，就要在实施的步骤、方案上有所取舍。从代价小、成果明显入手，并用取得的成果弥补付出的代价。例如在用户的选择上，以一线业务人员为突破口;在项目的选择上，以日常工作的实际需要为主攻方向。在已经取得较好效益的电子政务工程中，“金关”、“金税”等成功范例都证明了其合理性。

无论是通过电子政务与传统方式的比较来开发需求，还是利用电子政务自身实施代价的控制扩大需求，都是以降低代价，刺激需求为手段，达到推动电子政务发展的目的。

(2)注重建设的利益最大化

利益最大化主要有两个方面:

①有偿共享

这里的“有偿”，并不仅限于物质方面，也可能是某种无形资产的增加。“信息孤岛”的出现固然有规范标准滞后的因素，但其根本原因还在于:“孤岛”和“整合”，哪个给资源拥有者带来的收益更大?共享使资源拥有者在一定程度上失去了对于资源的垄断和控制，这种利益的损失如何弥补?可见，要整合资源，就先整合利益。形成这种效应的前提是资源使用者同时又是资源提供者，每个资源提供者的利益都通过共享得到了补偿。这就好像是加入了某种联盟或多边协议，享受利益的前提是必须遵守约束，即作出贡献。现实情况比较复杂，有的资源使用者并没有提供可共享的资源，有的资源提供者本身并不需要使用资源，且资源的质量不易量化。这种情况下整合利益的关键在于，把资源使用者从共享中获得的利益通过利益补偿机制反馈给资源提供者，使资源提供者和资源使用者在利益分配上趋向平等，从而通过人为干预达成“合作均衡”。只有满足了资源提供者的切身利益，才能保证共享信息的质量、数量，形成资源利用的良性循环。这就需要在各个资源提供者和使用者之间建立横向的资源利用监控与评估体系，这一环节既不能光凭资源提供者的一面之词，也不能仅靠资源使用者的主动反馈，而要通过第三方实现。所以，要做好信息共享，除了统一的规范标准外，还需要公正、有效的资源使用监控、产权保护、应用效益反馈和评价机制。

②量入为出

这里的“入”是指收益，“出”是指支出。支出的价值可以通过收益来体现，通过收益可以很好地控制支出，建设单位为了今后的利益最大化，不能吝惜自己当前的支出，势必在对应用效益有决定作用的“软投入”、“软环境”和现有资源的整合上多下工夫，这就有效杜绝了“形象”工程、“昙花”工程，限制了自建自用的“孤岛”工程，鼓励了“共享”工程、“实效”工程。这是通过改变约束条件、利用人在重复博弈情况下谋求长远利益最大化的结果。有偿共享，量入为出，无论是帮助获利还是限制获利，都是通过“利益最大化”对电子政务建设进行有效控制的方法。

(3)以人为本

需求也好，利益也罢，其最小的具体行为单元都是人。信息技术带给人的解放是全方位的:网上办公与网上购物，使人拥有更多的自由时间;工作方式的改变，可增强人的成就感;在线交流沟通，满足了人的社交需求;多媒体娱乐，缓解了日常的焦虑。人是统一的整体，自由的、快乐的、全面发展的人，是社会发展的基础，其具有的能量和潜力是不可限量的。人本管理不仅要激发人的工作积极性、主动性和创造性，更在于促进人自身的自由，使人获得全面的发展。在信息系统建设中，把信息技术对人需求的满足和自由的提升作用人为地剥离出来并加以抛弃，这是造成业务人员对信息技术普遍缺乏兴趣、水平长期得不到提高的原因之一。

将欲取之，必先予之。要利用信息技术创造价值，必须先让其深入人心。实施人性化的管理，是实现这一步骤的有效手段，也正顺应了现代管理理论的潮流。

5.1.4效益原则

电子政务从根本上讲是为了提高行政效率，降低行政成本，改进政府工作，方便人民群众。目前国内外流行的电子政务评价体系有很多指标，但最核心的评价指标只有三项:一是电子政务的构建、运行成本，二是电子政务的经济效益、社会效益，三是公众对电子政务的满意度。在中国当前的管理体制下，提高电子政务建设的效益可以从如下三个方面入手，第一是降低电子政务建设及维护成本，第二是通过系统整合消灭“信息孤岛”，第三是扩大公共服务的范围。

因为政府提供的全部服务均不以盈利为目的，电子政务建设能产生巨大的社会效益，如密切政府与社会公众的关系、推进社会主义民主化进程、提高行政监管的有效性等。但是在电子政务建设中还能产生巨大的经济效益，表现在降低政府管理成本、带动基础设施建设和IT产业的发展等。

在电子政务建设中，应该采取政府主导、企业参与的形式，将外包和自建结合起来，先由企业投资建设然后通过运营维护等方式收回投资。这样一来，一方面能够有效地提高系统的运营维护水平，降低项目建设的成本;另一方面，政府参与电子政务项目建设进程，对项目建设进行监督和检查。

由于我国电子政务建设仍处于初级阶段，许多因素限制了电子政务效益的实现，具体表现在以下几个方面:

①电子政务建设成本居高不下，需要大量的资金、技术、人员、系统等投入，效益的实现周期较长。很多电子政务项目建成后，不能马上产生明显的经济效益和社会效益。另外，由于电子政务以为公众服务为建设原则，并不是以盈利为目的，效益相对于其他工程项目而言较少。有些电子政务项目规划不合理、缺乏质量监控等导致建成后不能发挥应有的效应。

②普遍存在的“信息孤岛”现象也大大地影响了系统效能的发挥。有可能出现这样一些尴尬局面:在一些国家部委内，一个司局甚至一个处室使用几套信息系统，而且彼此不共享，甚至无法互联。提高电子政务建设的效益当前迫切需要解决电子政务发展不平衡尤其是“纵强横弱”的现象。例如，税务部门从上到下有自己的系统，工商部门从上到下也有自己的系统，但横向的联系很弱，只要把两个系统连起来，如工商和税务部门交换企业基础信息，就能产生巨大的经济效益。

③导致电子政务建设效益不明显的另一个重要原因是，一些部门在电子政务建设中主要面向机关内部提供服务，电子政务系统服务的主要对象不是广大企业、百姓，而是上级领导和机关内部工作人员。有人算了一笔账，在一个有50万人口的中等城市，有200人编制的政府机关已经是大单位了，电子政务系统如果面向机关内部即使有100%使用率，也不过200人在用;但如果面向百姓提供服务，即使只有1%的使用率，也有5000人在用。哪个系统产生的效益大，可想而知。现在政府花钱为自己用，很容易为本部门谋利益，因而整体效益不明显;如果把电子政务服务的重点转向企业、百姓，不仅服务空间广阔而且容易取得成效，因为过去政府没有这种服务，现在企业、百姓只要享受到服务就很满意。

5.1.5规划、实施、监理三结合原则

电子政务是国家信息化建设的一项重要战略性任务。要保持电子政务的持续、健康发展，就必须科学处理好规划、实施、监理三者的关系。规划是前提，实施是基础，监理是保障，三者相互促进，互相制约。只有协调好三者的关系，发挥三者最大的作用，才能保证电子政务的持续、快速、监控发展。

(1)电子政务系统规划

电子政务系统规划就是政府机构信息系统建设的战略规划，是对政务系统建设目标、发展战略以及政务系统资源和开发工作的一种综合性计划，是针对机构电子政务系统的最高层次的管理和规划。规划工作的主要目标是明确电子政务系统的发展方向、电子政务系统规模和开发计划。

电子政务系统投资大，周期长，复杂度高，若规划不好，不仅造成自身损失，由此引起政府机构运行不畅而导致的间接损失更为惊人。如果操作错误可能损失几万元，设计错误则会损失几十万元，计划的错误就能损失几百万元，而规划错误的损失则能达到上千万元，甚至上亿元。所以，在我国电子政务建设中，要把系统规划摆到重要的战略位置上，通过科学、客观、准确地总体规划减少系统开发的盲目性，使电子政务系统有良好的整体性、适应性、扩展性，缩短系统开发周期，节约开发费用。

在实际的电子政务建设中，规划的具体操作却远非想象得那么完美，而如今的电子政务规划往往陷入了技术至上的误区。总体上看，电子政务规划普遍存在如下一些问题:第一，大多数的规划是从信息技术出发而不是从管理出发制定的，许多城市信息化规划或机构信息系统规划大部分内容都是信息基础设施的建设规划，因此很多规划千篇一律。第二，大多数规划中的信息化目标过于庞大或空洞，缺乏精确的描述，指导价值和可实施性较差。第三，系统规划与政府职能转变脱节，缺乏规划质量的重视和考核，规划质量还有还大的提高余地。

规划是电子政务建设得以顺利实施的前提条件，也为监理工作提供了可操作的指标和依据。规划是电子政务健康发展、良性运作的前提条件。一方面，完善的项目规划可以为将来电子政务建设的具体实施和评价提供理论上的基础，也可以明确建设中的各项责任和指标。另一方面，完善的规划有利于资源的整合配置，避免重复建设带来的浪费。并且可以在项目完成以后，及时地协调后期运作诸如维护、更新和管理等方面的关系，降低建设成本和缩短建设周期。电子政务建设初期对机构和业务流程的整合是一个复杂的过程，但这也正是电子政务规划的意义所在，需要在认真思考的基础上慢慢摸索。

总之，一个没有全面规划的电子政务建设，不可能在实施和监理过程中取得突破性的进展，只会严重拖延整个建设进度，为工程带来巨大损失。

(2)电子政务系统实施

电子政务系统实施是继系统规划、系统分析和系统设计之后的又一个重要阶段。任何一个系统设计方案只有通过精心实施，才能带来现实效益。电子政务实施是电子政务系统开发工作的最后一个阶段，在这一阶段的工作中，将投入大量的人力、物力、时间，电子政务系统实施阶段的主要内容有:程序设计、系统测试、系统切换和人员培训等。

规划是实施的前提，电子政务建设需要对政府部门运作模式及错综复杂的部门间协作模式有透彻了解，要确切地知道各部门之间的关系。只有清楚地知道这些，才能够在实施过程中建设出特点鲜明、效果明显、操作性强的电子政务整体规划。而电子政务在规划基础上设定的总体目标和阶段目标，及信息系统的总体设计和在此基础上确定开发的应用标准和规范，都将成为电子政务工程监理工作中的具体指标和依据，为整个工程良性运作提供一个参考指数。

在我国，电子政务建设必须按照国家信息化领导小组的统一部署，制定总体规划。各级党政主要领导要亲自抓，防止各自为政。要正确处理中央与地方、部门与部门的关系，充分发挥各方面的积极性，明确各自的建设目标和重点，分类指导，分层推进，分步实施。实施作为电子政务的基础性工作，必须在前期规划和监理监督指导下积极稳妥地开展建设。

我国电子政务的实施目标定位于改善政府工作流程，提高政府的透明度、规范化和实时性，促进政府机构高效、互动和廉洁的运转上。按照国务院制定的有关方针和政策，我国推动政府信息化的指导原则是:“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同发展，资源共享，安全保密”。所谓“统一规划，协同建设”，是指政府信息化建设必须在国务院的统一规划指导下，由各地区、各部门遵循统一的规范和标准协同建设，共同发展，以便使这项涉及面广、技术和资金密集的系统工程，更好地发挥整体效益。所谓“资源共享，安全保密”是指在政务信息化的建设中，各地区、各部门要按照系统建设的要求，从政务信息化的全局出发，打破条块分割，主动提供相关信息，实现资源共享。同时，要严格遵照国家的有关安全保密的法规，采取有效措施，确保国家秘密的安全。

电子政务的建设与发展，必须坚持统一规划，分步实施;立足全局和长远，制定总体规划，科学设计电子政务整体构架。要明确工作重点，分清轻重缓急，对那些社会需求大、经济和社会效益明显以及基础性、全局性的项目，集中人力、物力、财力，加快建设步伐。正确处理上下左右级的关系，充分发挥各方面的积极性，确保互联互通、资源共享，避免重复建设，防止各自为政。

(3)电子政务监理

电子政务监理是指具有信息系统工程监理资质的单位，接受业主的委托和授权，依据国家有关的规定、电子工程建设标准、业主与开发方签订的委托开发合同、委托监理合同等，在系统分析、系统设计、系统开发等项目建设过程中，代表业主对该电子政务项目进行规范的监督、审核、控制、协调，以确保政务信息系统的成功建设。实施项目监理的目标就是协助业主在预定的投资、工期、质量要求下完成项目建设合同内的建设内容，最终完成工程项目。

电子政务监理方式比较典型的是全程式监理，可以根据项目进程分为三个阶段:项目前期监理、项目建设阶段监理和项目后期监理。建立过程的核心内容可以总结为三监理、三控制、两管理、一协调，三监理是指事前、事中、事后监理，三控制是指质量控制、投资控制和进度控制，两管理是指合同管理和信息管理，一协调是指监理方站在中立的立场上协调业主和开发方的工作。

电子政务监理贯穿在整个电子政务建设过程中，对电子政务规划和实施进行监督，保证电子政务规划的合理、科学、可行和电子政务顺利、及时实施。根据电子政务监理实践，电子政务工程监理可以改变信息系统工程建设中业主和开发方之间严重的信息不对称现象，提高信息工程的管理水平，杜绝开发双方不符合工程建设规律的态度和行为，从而为业主和开发方之间的合作提供保证。

电子政务建设的规划、实施与监理三结合，还具体表现为先易后难、先简单后复杂地组织电子政务的建设和实施。在这方面，同样需要统一规划和协调。由于各地政治经济发展不平衡，电子政务建设不可能全面开花、齐头并进，必须有选择、有重点地进行。但究竟哪些是国家首先必须实现电子政务的领域，或者哪些重点公共服务事项是必须优先发展的领域，这些都必须通过国家的相关规划或政策予以规定，否则，就可能出现某些混乱。根据我们的研究，电子政务在某一具体行业的建设相对较容易，比如目前我国的工商、税务、金融、海关等领域的一些电子化管理等，但是要实现跨行业、跨地区，特别是某项公共服务涉及多个部门的在线服务，难度就要大得多，这不仅对公共管理本身提出很高要求，而且对电子政务的技术、安全等都有很高的要求。可见，我们在电子政务的具体实施中，必须遵循先易后难、先简单后复杂的原则，稳步推进，这是电子政务顺利进行的保证。

5.1.6标准、开放、安全三前提原则

电子政务的建设首先基于一个共通共用的技术标准和管理制度之上，同时这样的标准和制度必须是开放的和安全的;在开放的要求和安全的前提下，建立和实现标准;以标准为架构，实现安全的开放。

电子政务是一个复杂的系统工程，它的运行需要有法律条件、信息资源条件、标准化系统机构等外部条件的支持。标准化是支撑电子政务的重要手段，是我国电子政务建设的基础性工作，是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠的前提。电子政务标准的制定要遵循“急用先行、成熟先上、科学先进、切实可行”的原则，采取开放的方式进行，充分调动各部门的力量，充分发挥各方面的技术优势和积极性，有效利用现有的资源和标准化成果。

电子政务标准涉及的范围十分广泛，基本上包括基础标准、安全标准、操作标准、EDI(电子数据交换)标准和其他标准五部分内容。基础标准主要包括计算机基础标准和基础通信标准、其他基础标准、网络标准等;安全标准主要包括加密标准和认证标准等;操作标准主要有电子合同、电子文件等方面的标准;EDI标准主要是与EDI有关的基础、代码、报文、单证等方面的标准;其他标准是除以上几种以外的与电子政务有关的一些特殊标准。从某种程度上讲，电子政务标准是推动电子政务社会化发展的关键。

随着计算机信息技术的发展，电子政务在政府实际工作中已经发挥越来越重要的作用，与之相应的是，针对各种电子政务资源的安全威胁也越来越严重。无论是来自内部还是外部都存在着各种威胁因素。因此，保障电子政务安全非常重要。

电子政务安全问题从本质上是一种信息安全问题，并且在宏观和微观两个层面上同时显现出来。发展电子政务，安全保障是基本前提。电子政务的安全保障是一个复杂的系统，必须建立一个完善的保障体系，需要从技术保障、管理保障、安全保障和基础设施保障等四个方面来构建。电子政务安全管理可以看成是微观层面的电子政务安全管理体系，虽然电子政务安全属于技术因素占很大比重的信息安全，但是保障电子政务安全却不能仅仅依靠技术，关键还在于管理。技术是一把双刃剑，安全的防范技术与破坏技术总是势均力敌、相互促进的，就破坏者而言，从技术上寻找突破口，远比从管理上寻找突破口的代价要大得多。因此，有效实施电子政务领域的信息安全管理，才是电子政务安全的关键。

安全是电子政务必不可少的环节，电子政务特别需要加强信息安全和系统的安全管理。但从本质上说，电子政务系统不是封闭的系统，而是与社会进行信息交流的开放系统。首先，因为电子政务系统是面向服务的，其系统输出是面向社会的。随着社会信息化程度越来越高，政府的职能由管制控制转向服务和信息交流，政府行政能力的最终衡量指标是对社会公众的服务好坏，不能够给社会提供良好的服务，电子化程度越高，就越是“信息孤岛”。其次，电子政务系统工作的输入来源于社会公众，电子政务系统在与社会的互动过程中产生动力来源。

电子政务建设要正确处理开放与安全的关系，综合平衡成本和效益。一手抓电子政务建设，一手抓网络与信息安全;一手抓安全技术手段，一手抓安全规章制度的建立与完善。根据电子政务建设的不同阶段，采取相应的安全措施和手段，按照政务公开和国家安全的要求，科学合理地划分信息保密等级。

5.1.7系统原则

电子政务建设既有传统的项目建设的一些内容和特征，也具有以往任何项目建设不具有的特征——基于电子技术的系统构造和建设，也就是说，从物质表现的层面看，电子政务建设表现为一系列电子政务的系统。电子政务系统是指各类政务机构基于现代信息技术实现政务活动目的的应用系统。电子政务建设应遵循系统原则，电子政务系统有以下性质:

(1)电子政务系统是以信息为处理对象的系统

电子政务系统的基本工作对象是信息，它决定了电子政务系统的基本性质是一种信息系统。信息系统的基本目的是输入数据而输出有用信息或形成有用知识。政府管理活动常常可以分为三层:作业层、管理层、战略层。电子政务系统也可以从层次上进行划分:业务处理系统(TPS)、管理信息系统(M IS)、决策支持系统(DSS)。

①业务处理系统层的电子政务系统

业务处理系统层的电子政务系统是指面向具体的管理和服务业务，针对行政管理中的日常业务进行处理的电子政务系统。这些日常事务结构性强、发生频率高，利用电子政务系统可以大大地提高工作效率，节省时间，降低办事成本。如乡、镇、区、县、市工商行政管理部门，为加快电子政务建设，逐步实现网上审批、网上办理、网上年检、网上查询。处理这类日常例行事务的电子政务系统属于TPS层。如北京市西城工商分局实行电子政务，2002年8月14日，在网上批出了全市首张营业执照;又如，金税工程是我国税收管理部门电子政务系统的总称，该工程二期已于2001年开始运行，目前主要是监管增值税专用发票，遏制骗税、遏制税款流失，使纳税人依法纳税。行政机关各部门业务互不相同，都需要开发相应的系统，如教育行政管理部门，实现各级各类学校设置和专业设置的审批、检查、控制，学位的注册登记管理需要响应的TPS，科委、经贸委、计生委等的职能部门需要对应的TPS层的电子政务系统。因此，TPS层的电子政务系统开发量大，是目前的发展重点，而且它是M IS层电子政务系统的基础。

②管理信息系统(M IS)层的电子政务系统

管理信息系统(M IS)层的电子政务系统对应管理控制层的政务活动，主要服务于中层政府管理人员如县级干部、市、省政府领导，对于本地区情况的调研、统计，根据本地区情况，管理制定地方政策，合理地配置资源，落实中央的政策。目前，这一层次的电子政务系统功能主要由人工完成。如根据统计部门提供的统计数据，根据各办公室(或秘书科)的调研情况，产生相关的信息，提供给中层领导。这一层次的电子政务系统，可以在TPS的基础上开发，由TPS提供基础数据，然后对这些数据进行加工，产生相应的报告。如金税工程，它不仅包含TPS层系统，也有M IS层系统，它可以对全国、省、市、地方的税收情况进行统计，如在一定时期不同地区税收情况统计，2003年的情况与2002年同期的比较等，这类电子政务系统与TPS层相比，使用频率降低了，所面向的是半结构化问题。

③决策支持系统层(DSS)的电子政务系统

决策支持系统层(DSS)的电子政务系统对应战略层的电子政务活动，为确立国家、地区或行业发展宏观目标，制定长远政策、发展方向，提供信息支持。面向的是半结构化或非结构化的问题，使用频率比M IS更低。目前，这一层次的电子政务系统功能主要由行政机关中的智囊机构完成，如国务院政策发展研究中心、财政部关税政策研究中心、国家经济贸易委员会产业调查局、国防科学技术工业委员会政策法规司等。

也有少数行业正在探索DSS层电子政务系统的建设。如国家科技部组织全国15个部门与单位开发的农业专家决策与信息技术系统，其中全国耕林草地总量和土地动态监测与分析决策支持系统已粗见雏形，此系统分为两个层次:地块监测和总量监测。前者监测一个个地块，细部变化，为经营治理服务，地块监测结果是总量监测的数据输入，总量监测用于监测国家、省、自治区的总量，为决策提供支持。又如江苏省防汛决策支持系统，对苏北大运河输水进行监测调度，对沿线300多公里的近100个用水点进行监测、控制，利用GIS、气象卫星接受系统，并与省厅、各市水利局、厅属各工程管理单位联网，将用水点监测数据输出作为防汛决策支持系统中防汛决策模型的数据输入，使信息采集、传输、处理十分快速、准确，大大提高了防汛决策、工程调度水平。

从以上三个层次对电子政务系统的分类可以看出，低层电子政务系统是高层系统的基础，为高层提供数据。TPS输出的数据可作为M IS的输入，DSS可以同时以TPS和M IS的数据作为输入。高层电子政务系统所需要的数据输入可以由现有的TPS和M IS产生，也可以另建数据库。不过前者更经济，而且便于同一功能不同层次系统的整合。

另外，电子政务系统具有与政务特点相适应的信息生命周期特征，电子政务系统必须能有效地实现政务信息的规划、生成与收集、组织与保存、存取、利用、维护等生命周期过程。

(2)电子政务系统是具有统一性的系统^[3]

电子政务系统的统一性是指电子政务系统在时间和空间上打破行政行为的主体和客体之间的物理隔阂而构成统一体的性质;是指客观条件上为政府机构与机构之间、政府机构与社会之间实现信息资源共享，从而提高行政行为的科学性而构成统一体的性质;是指历史延续上的各个子系统之间的标准的统一性，离开标准的统一性，电子政务系统就无法体现出系统应有的功能;是指政府各个部门对社会服务及相关信息的统一性。这种统一性又可称为虚拟性，通过现代信息技术，政务机构要转变成虚拟型政府。这些性质具体表现为:

①网络互联与实时通信使系统空间联系实现统一。

公司可以通过互联网与政府机构建立即时的通信关系，消除政府和企业之间的空间距离，以完成政府对企业的管理以及企业履行社会责任和义务。社会公民可以通过互联网与政府实现每天24小时、每周7天无间断通信关系，以获得政府提供的必要信息，接受政府提供的服务，同时履行监督政府工作的权力。政府机构与政府机构之间通过互联网或者是专网建立无缝通信关系，以使政府之间交换信息、协同工作。虽然各级各类政府机构的职责不同、任务范围不同，电子政务系统通过网络途径和实时通信关系的建立，使传统政务系统中政府机构与社会之间、政府机构之间的物理隔阂得以打破，构成统一体。

②信息资源共享使系统在信息联系上实现统一。

电子政务系统优于传统政务系统的一个重要方面就是能够实现信息资源共享，这是电子政务系统的基本性质。信息资源共享对各个信息源子系统的必然要求是，信息生成和利用是统一布局、统一设计的，信息形式是具有统一性和一致性的，内容上也是一致的和极少冗余的。再者，通过大型的政府信息资源库实现信息资源共享，也是电子政务系统的基本性质，它有着传统政务系统无可比拟的信息资源集中能力，特别是信息共享能力。

③电子政务系统由标准实现历史的统一。

政府组织目的和形式一般是稳定的和时间上长期延续的，而政府为保持其行为的历史延续性，就必须使其信息具有延续性，客观上要求电子政务系统在时序上以标准保持一体化，简单地说，就是今天系统产生的信息在未来也具有可读性、可用性。

④电子政务系统由标准实现子系统的统一。

如果电子政务系统在技术上是各自独立的，将使我国电子政务系统的整体功能丧失。各行政系统和各地区的电子政务系统各自为政建设，不同技术标准之间的冲突在系统建成后就会全面凸现出来，各个系统之间的纵向或者横向信息交流将无法进行，信息共享无法实现，电子政务系统无法发挥应有效用。

⑤电子政务系统是多部门、领域的综合和统一。

电子政务系统不是原有政府结构的电子化翻版，建立在统一规划、分步实施的整合和统一的系统，才具有电子政务系统的基本性质。政府机构、政务信息应由统一门户整合，形成内外既有分别、分割，又有统一入口、协同服务、信息互动的统一系统。统一建设跨部门的信用信息库、人口信息库、地理信息库、法人信息库等信息资源库，是符合信息化趋势的，也是电子政务系统性质的体现。