电子政务建设的模式分析介绍

5.2　电子政务建设的模式

5.2.1电子政务建设模式的概念^[4]

(1)模式的含义

模式，即pattern，其实就是解决某一类问题的方法论。我们把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度，那就是模式。A lexander给出的经典定义是:每个模式都描述了一个在我们的环境中不断出现的问题，然后描述了该问题的解决方案的核心。通过这种方式，可以无数次地使用那些已有的解决方案，无需再重复相同的工作。

(2)电子政务建设模式的含义

电子政务建设模式就是指各级政府在进行电子政务建设过程中采取的方法模式，通过采取行之有效的模式来解决电子政务存在的问题，推动政府电子化、信息化的发展进程。根据不同的划分原则，可以分为不同的模式。以建设工作量为标准，可以把电子政务建设模式分为宏观建设模式与微观建设模式、国家建设模式与地方建设模式;以建设方式与方法为标准，可以把电子政务建设模式分为过程建设模式、技术建设模式、项目建设模式、外包模式;从建设后营运与使用情况看，可以把电子政务建设模式分为企业模式、政企共赢模式等。但总体上看，大体上可以把这些模式分为项目模式、技术模式和管理模式。

(3)电子政务建设模式选择原则

目前我国已经将电子政务纳入信息化建设的重要内容，但电子政务建设中的种种问题，仍然困扰着各级政府和部门。其中最为关键的问题就是，在电子政务建设过程中采取何种模式更为可取、更为有效。总体而论，要解决这一问题，必须做到以下两点:

①以社会公众的需求为电子政务建设的出发点

电子政务的本质是“以网络为工具，以用户为中心;以应用为灵魂，以便民为目的”。电子政务就是政府机构运用现代网络通信与计算机技术，将其内部和外部的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后到网上实现，打破时间、空间以及部门分隔的制约，为社会公众以及自身提供一体化的高效、优质、廉洁的管理和服务。

在刚刚开展全面电子政务建设的阶段，不少政府领导对其运行机制、模式和功能还不是十分清楚。政府各个部门纷纷从其部门管理的角度出发，建设一整套从上到下的垂直行业管理体系，将原来的行政审批事项简单地复制到网上来进行，体系之间相互封闭，互不相通，构成一种以自身职能为出发点、以垂直行业管理体系为主导的电子政务框架。那么，这样下去就很可能形成新的部门屏障与数字鸿沟，强化行业部门的局部利益，增大地方政府的管理协调难度，给企业和社会公众增添新的负担。因此，在各级政府开展电子政务建设的时候，一定要明确工作思路和模式，强化部门合作与资源共享。

传统的政府工作模式是以政府的机构和职能为中心，企业或公众围绕政府部门转。企业或公众要办一件事，常常必须了解各个政府部门的职能权限、处室分工，然后一个个部门跑，来来回回反复报批。新型的电子政府工作模式，则是以用户为中心，以用户的需求为出发点，也就是说，政府要围着企业或公众转，把企业和公众真正作为客户，对其进行管理和服务。政府对公众来说是一个整体，一个面孔。公众根据自己的需要提出一项业务请求，在网上查询了解相关法律法规后，根据要求或表单填报材料，提交给一个“电子政府”，由“电子政府”自动分发用户材料到各相关部门，并组织各相关部门在规定的时间范围内对其进行审批。公众不必知道政府部门如何设置，职能如何进行分工，业务需要哪些部门批、由谁批。但随时可以查询了解到审批的状态和反馈的意见，当然也就不必到各政府部门去来回跑了，审批的时间也相应缩短。这样，既可以大幅度提高办事效率，方便用户，又可以大大减少腐败现象的发生，真正体现我们政府是先进生产力的代表和人民群众根本利益的代表。

②以横向区域性管理体系为电子政务建设的主导

要实现真正的电子政务，就不能是简单建立各政府部门的网站，以各部门的管理职能为出发点;也不能以垂直行业管理体系为主导，而应当以用户的需求为出发点，以横向区域性政府管理体系为主导，重组优化各行业管理部门的职能，实现“一站式”电子政务服务。

从世界各国开展电子政务建设的经验和发展趋势来看，“以民为本，一网式服务”已经成为世界各国政府的共识。美国、英国、加拿大、日本、新加坡等国家的电子政务系统设计原则都是以区域性政府为主体，按照不同人群和不同需要为主线来展开的。比如英国在线(UK online)，开辟“求学”、“求职”、“退休”等一系列针对学生、工人、老人等不同用户的服务。在“退休”所要处理的问题后面，可能牵涉地方政府劳保部门、人事管理部门的多项管理工作，但这些政府职能都被重新组合，隐藏在“以民为本”的原则后面了。

如果以行业管理体系为电子政务建设的主导，各地电子政务建设各自为政，使政府部门间的数据共享和交换几无可能，容易造成重复建设，造成巨大的资源浪费，同时给政府带来沉重的运行维护费用负担。因此，电子政务系统的建设必须以区域管理体系为主导，建立起面向用户的、连接各个政府单位的、横向区域性政务平台，打破时间、空间的限制，实现政务信息的共建共享，为公众提供便捷的服务。

综上所述，我国电子政务应当以“以民为本，一网式管理和服务”作为开展建设的总体框架和思路。

5.2.2电子政务建设的项目模式

不论是国家层次还是区域、地方、行业等的电子政务建设，最终都通过工程项目的落实来实现。电子政务建设如同其他工程一样，也是由人、硬件、软件和数据资源组成，目的是收集、加工、传递和提供决策所需的信息，实现系统的各项既定功能目标。

(1)电子政务建设基本模式

总结国内外电子政务建设项目的实践，自建模式和外包模式是电子政务项目建设的基本模式。在电子政务建设中，各国政府都面临各种制约，如IT人才匮乏、基础设施不完善、资金不足、系统服务升级能力有限等问题。如何应对这些挑战，采取适合本国国情的电子政务建设模式成为关键。

①自建模式

自建模式是指政府通过投资建设自己的主服务器和电子政务系统来实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在该模式中，电子政务系统一般通过招标的方式委托第三方建设，政府自己(也可能委托第三方)维护、管理和更新，系统产权属于政府。

②外包模式

外包模式是指政府部门将其电子政务规划、建设、监理、运维和信息资源管理、业务管理等工作中过去自建或者自管的内容通过市场化机制或授权委托交给专业机构来完成，进而实现内部业务或公众服务电子化的一种建设模式。在这种模式中，从硬件平台到应用软件，不是发生在政府本地的设施上，而是由所委托的ASP提供，并由ASP进行维护、管理及更新，政府和公众通过网络获得服务。费用由政府按租赁方式向ASP支付。

政府在考虑采用何种电子政务项目建设模式时，首先要了解两种基本模式各自的优劣，然后充分考虑资金、设备、人才等因素，结合项目性质选择恰当的项目模式。

③自建模式和外包模式的比较如下^[5]:

第一，资金投入。以公众服务电子化为例说明。如果采用自建模式，政府必须包揽硬件、软件、培训、升级等方面的所有投资，因而将面临巨大的资金压力。也许中央政府可以勉强承担，但对于财政本来就困难的地方政府来说，这是无能为力的，到最后很可能出现“启动轰轰烈烈，之后悄无声息”的局面。如果采用外包模式，则政府可以在少投入或不投入的情况下为公众提供电子服务，因为这种模式政府给了ASP一个巨大的增值服务市场。ASP的收益:部分有偿的公众服务向公众直接收费，免费的公众服务由政府支付的代理服务费(政府没有增加投资，传统方式提供公共服务时这笔费用本来就有的)。更重要的是，政府可以将所掌握的信息资源作为投入与ASP合作为公众开发增值服务，这样，不仅可以获得良好的社会效益，而且可以获得可观的经济效益。政府应当和ASP共享经济效益。这笔收益可用来向ASP支付月租费，也可用来投入到内部政务的电子化建设中。

第二，IT人才及基础设施需求。电子政务建设对技术的要求很高，技术因素是决定电子政务项目建设成败的关键。由于政府机关缺乏高水平的IT专业人员，因此政府IT人才十分短缺，难以满足自建模式的需要。外包模式则不同，ASP充足的高级IT人才资源可使政府摆脱自身IT人才缺乏的困境。另外，ASP在提供支持电子政务需要的IT基础实施方面也具有很强的优势，一些ASP甚至有能力为电子政务提供可与财富500等顶尖企业相媲美的数据仓库和服务器能力。

第三，服务更新能力。采用外包模式，政府能够在最短的时间内享受ASP提供的最新应用服务。ASP某项新的业务一经推出，如果政府或公众需要，政府只需在客户化上作少量投资，便可马上获得该项目服务。ASP为政府提供一项这样的服务一般只需数日或数周(因客户化程度不同而异)，而自建模式则往往需要数月甚至数年。因此在外包模式中，借助ASP与技术发展保持同步的优势，政府可以实现以花费更少、历时更短、风险更小的方式推动信息技术在电子政务中的应用，不断改善政府的服务。

第四，安全保障。电子政务的安全可以分为信息安全和计算机网络安全两个方面。信息安全可以通过PKI、CA、安全认证协议、安全认证技术以及加密来实现;计算机网络安全可以通过物理隔离、防火墙、代理服务器、入侵监测等工具来实现。显而易见，自建模式比外包模式有更高的安全性。但不能把安全问题绝对化，动不动就建专网、搞隔离，或盲目提升安全性的要求。应本着实事求是的原则，根据不同的情况分别处理。一般来说，中央政府安全性要求高，地方政府安全性要求相对较低;内部业务安全性要求高，公众服务安全性要求相对较低。

虽然电子政务的建设分成外包和自建两种模式，但两种模式不是相互割裂、相互对立的，而是相互支持、相互促进、相互补充的，必须有效地融合这两种模式。单纯依靠政府的力量(自建)是无法保证电子政务建设的可持续发展的，市场机制(外包)应成为电子政府建设的基本机制，但安全问题也是必须考虑的。在综合权衡利弊的基础上，我国电子政务应采取自建与外包相结合，但中央政府以自建为主，地方政府以外包为主，内部业务以自建为主，公众服务以外包为主的电子政务项目建设模式。

④外包模式创新发展^[6]

2002年，中办发17号文件明确指出要逐步推进系统建设、运行维护的外包和托管模式，由此推动了我国电子政务服务外包实践的发展。2006年公布的《2006—2020年国家信息化发展战略》提出要创新电子政务建设的模式，提高电子政务建设和运行维护的专业化、社会化服务水平。服务外包就属于电子政务建设模式的创新内容之一。

外包模式已经成为国内外电子政务建设过程中提高工作效率、精简机构、减少开支的发展方向。如美国联邦政府教育部的IT系统从1993年开始外包给ACS公司，ACS公司同时为教育部门的基于互联网的学生贷款服务系统提供服务和支持。2001年，美国运输安全局(TSA)把1亿美元的IT可管理服务外包给了UNISYS集团。目前，UNISYS已承接了20个州政府机构的数据中心。从经济、效益、效能等诸多方面权衡后，许多国家政府部门的电子政务建设、运行维护都是委托市场化的专业外包服务公司提供服务，政府工作人员只承担行政管理职能，进行信息加工分析，提出对公众服务的项目要求。

电子政务外包可以大致分为流程式外包、混合式外包和创新式外包三种外包模式。政府部门在选择外包模式之前，要进行电子政务外包分析，主要包括电子政务发展阶段、当地外包市场、外包参与部门、外包起因、外包就绪条件、外包依据、外包内容、外包方式、外包风险等九项分析内容，每项分析内容都有具体的判断指标，如表1所示。其中，电子政务发展阶段是判断外包各项分析指标的起点，当地外包市场的成熟程度是选择外包模式的基本条件，外包参与部门决定了外包管理的工作分工，外包起因直接影响着外包模式的选择，外包就绪条件是推行外包的理性依据，外包依据是选择外包内容的判断标准，外包内容受制于发展阶段、外包市场成熟度、外包就绪条件和外包依据等要素，外包方式主要由外包起因、外包参与部门来决定。

表1　电子政务服务外包分析框架

·流程式外包

流程式外包是指传统上由政府部门或下属事业单位自建自管的电子政务服务的某些环节或者所有流程交由专业机构处理，政府部门负责外包合同的监管，并承担电子政务建设和管理的最终责任。流程式外包这种方式在政府部门开展信息化建设和推行电子政务服务的过程中应用得非常普遍。政府部门将电子政务基础设施、业务系统和信息资源等通过合同或者直接授权的方式外包给专业机构来建设或者维护，同时自身还负责工程项目的组织协调、外包合同监管和电子政务服务应用等。

目前在我国，商务部的公共商务信息服务属于典型的流程式外包。公共商务信息服务是商务主管部门主导的，以城乡市场、企业和社会公众为主要服务对象，以收集、发布商务信息为方式，以促进国内城乡流通、发展对外贸易为主要目的，以公益性、非盈利性为基本特征的公共服务产品。

公共商务信息服务实行流程式外包的项目多达四十余个，外包内容涵盖业务系统和数据库开发、信息资源管理、技术支持和系统运维等电子政务建设与管理的各个环节。其中，系统开发外包包括各类网站发布系统、业务系统和数据库的软件开发;信息资源管理外包包括各类数据库的数据采编录入和维护、数据合成;技术支持外包包括短信商务和电话商务、网站技术支持、内网安全平台等;系统运维外包包括数据库、业务系统和网站的运行维护。

公共商务信息服务实行流程式外包的条件基本具备。业务司局根据各自的业务需求直接提出项目建议，业务边界清晰，责任明确。为多个业务司局服务的项目或者相同类型的项目，由信息化主管司局负责项目执行，信息化主管司局具有较强的外包管理经验，与信息企业有长期、良好的合作关系，当地外包市场基本成熟。

商务部选择流程式外包来开展公共商务信息服务，主要理由如下:第一，既熟悉业务又熟悉信息技术的人员很少，电子政务自我建设自我管理面临较大的技术风险;第二，采用政府采购的方式公开招标，可以减少人员扩编、预算增概、项目说情等压力;第三，信息化建设人手不足，单纯依靠业务司局、信息化主管部门和下属事业单位，难以在短时间内建成各类业务系统，提供稳定可靠的信息服务。

商务部的流程式外包方式为委托建设这种形式，通过择优委托的方式选定承办单位。无论是部下属事业单位、系统内部关联机构还是社会企业来商务部申请承担外包项目，都是采用招标或择优委托的方式加以确定。商务部的外包合同一般是一年一签。外包合同到期后，可以对项目承办单位重新招标选择，也可以由原承办单位按照择优委托的规定继续承办。对于业务内容只有个别单位才能承担、项目金额低于80万元或者由原通过招标选择的项目承办单位继续承办的项目，可以不经过招标，而直接采用择优委托的方式选定外包项目承办单位。

通过流程式外包，商务部所建业务系统支持了业务司局电子政务的发展，通过外包支持了商务部事业单位的改革与发展。商务部下属电子商务中心、投资促进事务局、国际贸易经济合作研究院、《国际商报》等，都分别承办了公共商务信息服务的相关项目和部分工作。通过汇集社会上优秀的信息服务机构承办公共商务信息服务项目，促进了公共商务信息服务体系的有效运转。同时，公共商务信息服务流程式外包中也存在一些难题，如业务系统在建设和运维过程中存在内容安全、信息安全、系统安全、介质安全和知识产权安全等可能失控的安全隐患等，未能针对外包项目的服务责任有效开展第三方评价，外包日志没能体现工作比例和工资档次以及社会保障费用，可量化管理有待改进。

·混合式外包

混合式外包是指电子政务服务由政府部门的下属事业单位或者关联企业来负责具体实施，提供给主管单位或者其他相关政府部门使用，承担外包任务的下属事业单位或者关联企业可以将电子政务服务的某些环节外包给社会其他机构，但仍然代表上级政府部门承担电子政务建设和管理的最终责任。混合式外包主要存在于一些信息化综合实力较强或市场运作机制相对灵活的政府部门中。

国家信息中心承担的国家电子政务外网平台(中央部分)属于混合式外包。国家电子政务外网的管理由国信办会同国家发委负责统筹协调。根据国家电子政务外网项目初步设计的批复，外网平台由国家信息中心承担建设，组织工程实施。国家电子政务外网平台属于混合式外包模式。它是由政府部门下属事业单位，即国家信息中心负责建设和维护，供中央政府部门直接使用。国家信息中心在建设和维护国家电子政务外网的过程中，可以采用政府采购的方式将其中的部分环节交由社会机构来具体实施。国家信息中心代表上级政府部门承担外包合同监管的最终责任。

外网平台采取混合式外包，由该平台的业务特征和政府信息化机构的现状所决定。该平台定位为统一的国家级政务外网，必然涉及中央部委和地方政府的多种非涉密业务，全部委托给社会机构来建设和运维，业务安全可靠性难以得到有效保证。政府部门如果为了建设和管理外网平台而增设相关机构，必然会受到人员编制和资金的限制。

外网平台采取混合式外包的条件基本具备。网络平台的建设技术比较成熟，需求清晰，边界明确，本地外包市场基本成熟。因此，依靠具有行业经验的下属事业单位——国家信息中心代表政府部门来建设和维护外网平台，现实可行。

外网平台实行混合式外包的主要内容有，依托国家电子政务通信传输网络，连接国务院部分部委局署和部分省(自治区、直辖市)级节点，建设安全可靠的、具备承载运行有关部门业务系统能力的国家电子政务外网，并负责政务外网中央网管中心的运行维护。

外网平台在实行混合式外包过程中面临的主要风险是部门之间的协调和管理难度大，服务责任难以界定。外包工程施工过程中，涉及各省市地方节点单位、监理公司、承包公司及其地方分公司等，工作边界复杂，协调难度大。外网的运行维护涉及中央和地方政府部门，单靠国家信息中心难以理顺管理体制和服务体系。

国家电子政务外网平台实行混合式外包，具有以下优势:第一，可以充分发挥国家信息中心现有的组织与人力资源优势及其多年在电子政务网络运行维护中积累的经验，培养一支稳定、高效、自主的运维队伍;第二，中央政府部门无需重建政务专网和管理机房，就可实现业务互联;第三，政府部门不必投入巨大的人力和财力去组建一个庞大的内部电子业务服务部门，从而专注于宏观管理职能。

此外，混合式外包中，也可以由政府关联企业负责建设和维护电子政务系统或者网络平台。例如，自2001年起，国家检验检疫电子申报服务的建设和运营开始由国家质检总局信息中心和北京某公司联合组建的关联企业来具体承担。国家质检总局和全国440多个检验检疫机构，直接利用该平台接受全国几十万家进出口企业的网上报检申请并进行在线审批。该关联企业负责建设、维护和管理电子申报公共平台。

·创新式外包

创新式外包，是指电子政务规划、投资、建设、管理、运维等主要环节由单个或者多个企业负责，政府部门提出建设需求并付费使用电子政务系统或网络平台，政府部门无需承担电子政务建设和管理的责任。最典型的是BOO(Build-Own-Operation，即建设-拥有-运行)模式，指企业对政府的电子政务项目进行筹资、建设和运营，所建系统的产权归属企业，不移交给政府;政府部门提出电子政务特定基础设施或者业务系统的应用和运营需求，通过与企业签订服务协议明确应用需求，授权企业进行筹资建设和经营管理，每年向企业支付系统使用费和设备维修费购买使用权。

创新式外包与流程式外包、混合式外包的最大区别在于产权的转移，政府不再是电子政务系统的拥有者，而只是使用者;社会机构成为电子政务系统或平台的所有者，可以向多个不同层级不同地域的政府提供租赁服务并收取使用费和设备更新费。

北京市信息化建设项目已经开始引进这种创新式外包模式。始建于2007年的北京市东城区图像信息管理系统项目，全部采用BOO模式进行运作。截至2008年2月，该项目基本完成总体建设方案的要求，开始进入稳定运营状态。北京市采用BOO模式作为创新式外包的项目，还有承载着近600万人口医疗保险业务的北京市医疗保险信息系统、连接1300多家市级行政单位的北京市统一电子政务网络，覆盖市、区和街道三级社区服务中心的北京市社区服务公共信息平台等。

北京市政府部门在信息化建设项目引进创新式外包的条件基本具备。北京地区的外包市场基本成熟，尤其是具备网络平台、通用电子政务系统等项目建设经验的企业众多。政府部门从零开始规划、建设和管理这些项目，效率低，周期长。这些项目直接交由社会机构自我筹资建设和管理，政府部门只是负责租赁使用，方便可靠。此外，创新式外包边界清晰，责任明确，对政府部门的外包管理能力要求低。

北京市选择创新式外包来开展电子政务服务，主要理由如下:第一，BOO模式年度支付额偏小，减缓了财政压力，而且维护期当年更换设备的发生额由企业承担，政府财政可缓一年支出;第二，在BOO模式中，政府部门可以不用筹措资金，不用逐个管理分包商，不用协调工程施工，不用组建运维机构，只需提出应用和运维需求，建立服务考核评价体系对企业的服务质量进行管理;第三，保证了技术应用的先进性，降低了政府的投资风险和技术风险。

北京市电子政务服务引入创新式外包，使政府由直接管理建设项目转向提供需求和直接应用，建设过程中技术风险和管理风险转移给投资者，在一定程度上减轻了政府的短期财政压力。还可以利用企业的技术优势和管理优势，加快项目进度，提高运营质量。但是，在BOO模式中，政府部门在约束企业管理和维护电子政务系统方面，存在一定的管理风险。

5.2.3电子政务建设的管理模式

(1)电子政务建设的目标模式^[7]

电子政务目标模式的基本特点是“服务导向”，以政府的服务质量为主，兼顾政府的管理效率。电子政务建设可以提高政府内部工作效率，提供更优质、便捷的公共服务，实现我国政府由职能型向服务型的转变。参考国外电子政务建设的经验，政府的服务质量是电子政务重要目标，因此，电子政务建设一个关键点就是以公共服务实现为中心，具体说来，要切实注意以下几点:

①实现是一个过程

电子政务目标的确定是一个发展的过程。最初，我国政府应用信息技术大多集中在办公自动化等系统中，其直接目的就是要利用先进技术提高工作效率，许多内部工作流程与原有的流程并没有太大差别，甚至可以说是一个把原来手工业务流程“电子化和网络化”的过程，其着眼点就是政府的管理职能。随着我国政府体制改革的推进，“政府由职能型向服务型转变”概念的提出，许多人逐渐认识到电子政务最终是要实现服务型政府，其不仅仅是流程的“电子化”，更要围绕服务进行政府流程的优化，因此以服务为中心的建设思想成为主流。但是，每一项改革和建设都要一定的发展过程，尤其是服务型政府的建立不仅需要电子政务，更需要政府体制改革、内部组织调整、业务流程重组等多项复杂的措施，这就存在一个较长的过渡阶段。

②把管理与服务紧密结合起来

随着我国政府的转型，政府的管理职能将逐渐从单纯的管理向更多元化的治理过渡。从政府的管理理念上看，将从管制逐渐转变到服务，政府的导向性将会有明显的改变。从政府的管理方式上看，将从政府强势管理转变到与公众的广泛互动，公众的意见将会及时反馈到政府部门，作为其决策支持的重要内容。从政府管理的手段上看，将从单一的行政手段转变到适度引入市场机制，政府与非营利性组织、企业等在实施管理职能上的合作将越来越多。从政府管理的过程来看，将从以控制过程为重点逐步转变到以控制成本为重点，政府部门对结果(投入产出比等)将会越来越重视，绩效评估等手段将被越来越多地应用。同时，随着我国经济体制的改变，公共服务的实现形式也有了较大的变化。在计划经济体制下，公共服务主要由政府直接提供资金，由政府和国有企业、事业单位等共同提供服务项目;但在市场经济体制下，政府完全提供资金的公共服务项目将逐渐减少，政府将与一些非营利性组织，甚至许多私营企业合作，共同为企业和个人提供一些公共服务，这样将在保留政府一定管理职能的条件下，解决政府资金不足的问题，增加公共服务项目的范围。我国政府的管理和服务两项职能是相互融合、不可分割的:管理要向服务转变，服务也需要管理。汪玉凯指出，电子政务建设要提高公共服务的质量和透明度，增强公众满意度，这些不仅需要政府的服务水平得到提高，政府内部的管理效率也同样需要提高，因此在建设中既要重视服务质量，也要重视管理效率。

③注重后续建设

基于“服务导向型”目标模式，后续的电子政务建设需要注意以下几点:一是在应用系统建设中，可以从管理系统上切入，但必须同时考虑管理和服务两项职能;二是电子手段和政务流程需要融合，要梳理好现有的业务，业务流程清晰后再利用信息技术对其进行优化应用;三是要注重门户网站和政务外网的建设，尤其要突出对公众的服务项目的信息化建设;四是核心政务应用系统和各部门业务系统完整对接，最大限度地实现政府各部门间网上协同和资源共享。

(2)分布式网络职能(DNI)模式^[8]

DNI(Distributed Networked Intelligence)中文可以表述为“分布式网络职能”。该模式将电子政务视为公共管理网络化和智能化的过程。因此，网络化和智能化就成为决定电子政务建设过程的关键因素。该模式的特点有:

①政府工作人员效率提高

政府对其工作人员进行教育和培训，使政府工作人员更新知识结构，掌握与新的岗位相适应的信息技术，并学会利用这些新技术提供工作效率，增强协作的能力和信息的收集、加工和处理能力。

②成立高绩效的办公自动化小组

基于先进的信息技术平台，政府部门将有效率的个体整合在一起，在群体合作、信息处理、时间管理以及决策制定等多方面形成新的结构模式。办公自动化技术引入政府之后，行政管理人员在某种意义上便成为“信息工人”，既要担负起信息保存和传播的责任，更要重视信息的使用与创新。办公自动化从微观最普及的层面对政府的管理职能提出了更高的要求。

③政府信息基础设施更加完善

加大技术设备的投入，依照标准规范建立起企业化、大规模的政府信息技术基础设施，把局部的自动化扩充到整个政府体系中，从而在更广阔的范围内保障信息的共享和交流。中央政府的政令能够畅通无阻地抵达权力底层，基层的反馈也能迅速地向上传递，同级政府之间可以实现互联互通，则很难在内部实现统一高效的指挥和管理。传统的政府界限被打破，政府的信息和功能得到整合。

④政府信息资源数字化

当新的技术设施开始运作时，信息内容的提供就变得愈发重要。政府不仅应该督促机构之间的合作与努力，创造出更为广泛的数字化资料内容，还应该重新整理自己所拥有的大量资源，以最有效的方式提供公众使用。

⑤开放的电子化政府

政府信息设施与互联网连接，并提供开放的入口。在以互联网为核心的全球互联的虚拟空间中，只要人们需要，政府可以跨时空障碍执行公务，当政府的触角以电子方式广泛而深入地伸向机构、公民和所有服务对象，当机构、公民和服务对象也能以电子方式广泛而深入地伸到政府内部时，一个全新的政府在技术上就已经构建起来。这时，政府可以产生一些新的行政程序，如电子听证会、电子民意调查等，来赢得民众的支持和认可，并且形成良好的互动。

(3)电子政务发展战略实施策略模式(PITT)模式^[9]

PITT模式的基础是以电子服务为核心的电子政务发展战略实施策略模式。该模式从公共管理的角度，将电子政务看成政府管理和服务方式的创新，即利用现代的信息和通信技术来实施公共管理、提供公共服务的一种信息的途径。电子服务式电子政务的出现，主要与传统的行政管理模式转型有关。最典型的国家是新西兰。

PITT模式的名称源于其四个步骤的英文名称的缩写，它以政府网站功能的扩展和完善过程为核心，以电子服务的发展规律作为实施电子政务的基本出发点，以政府系统变革为最终目的。具体实施步骤如下:

①建立网站(Web Presence)

政府机构通过建立门户网站，向公众提供基本的信息服务。政府电子政务门户网站是指在各政府部门信息化建设基础上，建立起跨部门的、综合的业务应用系统，使公民、企业和政府工作人员都能快速便捷地接入所有相关部门的业务应用、组织内容与信息，并可获得个性化服务。此过程是构建电子政务平台，作为网络门户或专题化的站点入口，门户网站拥有搜索引擎、新闻发布、地图服务、论坛等各项服务，涉及政治、经济、文化、社会生活各方面的服务。

②互动(Interact)

政府机构扩展其网站的能力，使得公民可以通过登录政府网站，获得所需要的信息，并能进行信息反馈，可以进行表格下载、事务网上办理等。打破时间、空间的限制，为公众提供24小时服务，政府可以根据公众的反馈意见改进工作流程，提高工作效率。

③处理(Transaction)

政府机构在网站上增加自我服务功能，人们能在线实现完整的事务处理。网站开始补充其他服务通道，为公众提供跨机构的、共享服务的、全方位的接口和机会。在此阶段，政府网站也征求建议，提供投标法规，开始走向电子采购。电子政务的一些基础项目也开始规划。

④变革(Transformation)

政府提供服务甚至政府自身的运行开始重新界定，传统的政府机构之间、机构和公众之间的界限被打破，界限信息、服务提供和政府程序被不断整合。信息和服务越来越多地针对公众和企业的特定的需要来定制。政府机构之间、政府和公众之间以及政府和企业之间的关系也通过电子政务被重新塑造，新兴的电子民主开始出现。即整个公共部门的设计、运行和文化都出现了能更好地反映信息社会的发展方向和要求的广泛而深入的变革。

(4)“双棱柱”发展模式^[10]

中国社科院信息化研究中心课题组完成一份关于电子政务建设的报告，从行政生态学的新颖角度研究了电子政务发展规律。该报告认为:我国电子政务的行政体制与其他国家不同，我国应在转变公共产品和服务的生产方式过程中，建立“双棱柱型”行政模式，适时全面推进政府流程再造和服务型政府的建立。第一个棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡;第二个棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。这是由我国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决定的。不考虑行政环境中的农业社会遗留问题，行政策略选择就会脱离国情;不考虑行政环境中的信息社会挑战问题，行政策略选择就会丧失机遇;更重要的是，不考虑工业社会的现实问题，行政策略选择就会失去重心。

这种模式的特征在于不是以我国现有政策为框架，而是把现有政策放在更广泛的国际框架中，进行实证比较;它并不评价政策本身的是非，而把重点放在政策与环境的适应关系上，按照国际上的统计概率，看类似国情环境条件下，别人能做到什么程度，我国能做到什么程度。

经济要素作为行政环境的首要环境因素，对电子政务的发展阶段和策略选择，具有决定性影响。一个国家电子政务发展阶段的策略，与其经济要素水平，呈现高度正相关性。经济要素水平高的，电子政务发展阶段和策略较高;经济要素水平低的，电子政务发展阶段和策略水平低。而其他三个环境要素(沟通网、创新基础和人力资源)，只在组间比较存在类似规律;组内比较不存在类似规律。

(5)企业型的新加坡模式^[11]

在新加坡政府看来，“让政府看起来像公司”即意味着如何利用技术和新的运作模式来保持和提升政府内部流程及内外互动的效率。新加坡是全世界最早推行政府信息化的国家之一，也是全球公认的电子政务发展领先的国家，已成为获得竞争力优势的核心要素。新加坡的企业式电子政务建设模式其特点有以下几点:

①将政策和运作分开

新加坡政府建设电子政务的远景是通过在线的电子公共事业服务提升整个社会的效率和便捷性。政务宗旨是“以公民为中心”，让各个政府部门的服务无缝、集成地结合起来，为公民提供服务。要实现电子政府，就需要从根本上想清楚，怎么利用技术和新的商业模式来提升内部流程和内外互动的效率。

在现实中，政府会根据公民的需要调整流程，而不是让公民围着流程转。例如，开酒吧首先需要有工商类政府部门的注册;如果想提供消遣节目，还得去内政部和警察部门拿批准证;如果还想卖食品，则需要去环境发展部门拿许可证。不过新加坡政府网站上的“企业注册”功能可以让公民顺利地完成上述的整个过程，而无需知道背后有哪些政府部门在提供服务。

从新加坡政府自身来说，保持高效率是政府看起来像公司的要素。政府有很多诸如国防部这样的政府部门，但在这些部门下面政府设置了半官方的“法定机构”，负责所有实际事务的运作，例如IDA。法定机构拥有自己的“法令”，政府必须要按照法令来操作。换句话说，政府部门的公务员主要做一些政策方面的事情，法定机构则更多的是执行和操作。这是新加坡精简政府机构的结果，特别是为了在变化迅速的IT领域保持高效率，政府故意将政策和运作分开来做，以保证充分的灵活性。

另外，政府把很多项目外包给企业。在政府的国家电脑化计划刚启动时，只有很少的IT人才，但私人企业不同，它们有自己的体系和培训，拥有很好的人才、专业知识和技术创新。例如“企业注册”管理系统正是由新加坡电脑系统公司(SCS)开发的。

②采购过程公正透明

政府通过一整套采购的标准来决定某个企业能不能接手一个项目，这个采购过程是公正透明的。政府让企业写清楚标书之后来参与投标，看他们对项目理解多少，是否有过往的经验，是否真正有能力做。对于一些企业没有做过的新项目，政府就会先让一些具有先驱技术的企业做试点。而在选定了企业之后，另一项非常重要的工作将是项目管理。IDA有1200名员工，其中有600人都在做一个事情，就是项目管理。外包不是包给企业干就可以不管了，而是要有一个很好的项目管理，否则项目一定不会成功。

③目的明确

新加坡是一个很小的国家，人力资源很少，为什么要实施电脑化?就是要减少人力。然而，中国人力资源很丰富，减少人力不是一个大前提，或许其他方面例如物流可能更重要。因此，最重要的还是要明白政府需要做什么，策划非常重要。

以“ERP”(电子公路收费系统)为例，政府的停车场是自动收费，中国要不要做呢?这要看中国想要达到什么样的目的。如果我们想要做到不使用现金，就应该做电子收费。如果是想降低人力资源的话，请人来收费可能成本更低，这样的话为什么还要花几百万元或者几千万元来做这个电子收费?新加坡ERP的核心是交通管制，例如某个时候进市区要付钱。而在北京，车辆和道路数量的比例不太平衡可能是堵车的首要原因，在此问题解决之后才是考虑要不要限制进入城市的车辆。所以对于中国电子政务建设首先要明确想要达到什么样的目的。

【注释】

[1]主要参考刘邦凡编著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.

[2]http://www.hbjzit.gov.cn/News_View.asp?NewsID=169［EB/OL］.

[3]赵国俊主编.电子政务［M］.北京:电子工业出版社，2009.

[4]刘邦凡编著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.

[5]陈明亮.中国电子政务建设模式和政府流程再造探讨［EB/OL］.http://www.amteam.org/k/BPM/2003-9/470318.html.

[6]张勇进，汪玉凯.电子政务服务外包模式比较研究［J］.中国行政管理，2008(4):51-56.

[7]刘邦凡编著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.

[8]赵国俊主编.电子政务［M］.北京:电子工业出版社，2009.

[9]赵国俊主编.电子政务［M］.北京:电子工业出版社，2009.

[10]刘邦凡编著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.

[11]刘邦凡编著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.