电子政务建设的规划分析介绍

6.1　电子政务建设的规划

6.1.1电子政务建设的整体规划

不同国家、不同地区在电子政务建设的过程中所采取的战略与方案是不尽相同的，实现这些战略与方案的建设步骤也是不尽相同的，但总体上可以概括为规划、实施和监督管理三个基本方面。规划是前提，实施是基础，监理是保障，三者相互促进，相互制约^[1]。

通常一个项目的上马，需要做大量的前期准备工作，其中关于项目的整体规划是不可缺少的一部分。电子政务作为事关国计民生的重大战略项目，对其进行整体规划是不可或缺的，只有进行整体规划，系统考虑到电子政务建设的目标、任务、方法、问题等，才能使电子政务在一个有序的环境中，有条不紊地建设。

随着电子政务的发展，国家颁布了《关于我国电子政务建设的指导意见》，各省自治区也都颁布了自己的电子政务建设规划如，河南省颁布了《河南省电子政务建设总体规划》，青岛市颁布了《青岛市2002—2005年电子政务工程总体规划纲要》等，它们充分说明了规划在电子政务建设中的指导性作用。

(1)国家层面电子政务建设规划的设计

电子政务建设规划可以是文件、政策与指导意见，也可能是一系列法律法规和管理条例。我国电子政务建设的总体规划目前没有以法律法规的形式出现，而一些西方国家则以法律法规来体现，如美国就颁布了《电子政务法》。而其主要内容其实大同小异，主要都是从以下几个方面来设计电子政务建设规划。

①提出规划的工作对象

规划的起点主要理清两个基础问题，一是电子政务的性质;二是电子政务的理念。

电子政务的建设和传统的系统工程有着性质上的差别。电子政务的对象系统是处在变革、发展进程中的政务管理系统，不是一个纯客体(如铁路、机场、水库)建设的系统工程，而是一个包含主体特征的复杂的生命系统。在经济全球化全新的生存竞争的环境中，电子政务是一个集技术水准、经济实力、文化传统于一体，在不断适应环境、不断新陈代谢的演化进程中不断发育成长的有机体。因此，规划的起点就是规范电子政务的理念。

·电子政务的提出是以新技术革命和全球化为背景的

主要理念由网络、政府管理职能、服务公众三个要素构成，分别表示技术层次(物理层次)、职能层次(逻辑层次)、服务层次(战略层次)的工作对象。电子政务的建设是为了适应国内外环境的变动，从全局的高度组织网络建设、职能优化、服务公众三位一体、同步运行的改革实践。因此，工程的规划是以上述三个层次的有机结合为出发点的。

·开放的理念

在电子政务与外部环境的关系上，电子政务是政府与开放的市场环境相互改造，相互优化的吐故纳新的过程。它应是以市场为基础坚持以服务促监管的立场，而不是封闭环境下的“戊戌变法”。

·改革的理念

在“电子”和“政务”的关系上，“电子”是手段，优化政府的管理职能，更好地服务人民群众是目的。因此，电子政务的性质不是传统政务流程的电子化，而是通过信息化推动我国的政务改革。“电子”为“政务”服务是工程规划的基本立场，即从提高政府监管的有效性和为公众服务的能力评价项目和网络化需求。

·全局的理念

电子政务是一项全局性的政务创新工程。它是以各部门管理信息系统的建设为基础的，但在性质上并不等同于这些管理信息系统扩展的总和。电子政务的理念是全局性的创新理念，是以国家的立场观察各部门信息化需求，从总体上优化管理流程，并推动部门之间互联互通的过程。而不是以部门信息化的立场看待国家电子政务，不是部门信息化建设的必然结果。因此规划的立场是全局的立场，是按照部门职能的关联性整体推进、协调发展的立场。

·渐进的理念

电子政务是一个渐进的过程，是网络建设、职能优化、服务公众三者之间相互补充、相互渗透、相互改造、逐步成熟的长期任务，不可能一步到位。因此，工程规划也不是一成不变的，它必然在发展的过程中不断调整和完善。

②规划的层次和边界

电子政务规划的层次包含三个概念:概念模型，逻辑模型，物理模型。

首先要确定电子政务的概念模型。概念模型提出一个国家、民族电子政务的发展观，作为统一行动的纲领。它的主要内容，第一是确定电子政务的使命，在全球化背景下定义本国的电子政务是什么。第二，提出战略目标和原则(发展战略)。第三，明确路径的选择(个性化道路)和策略(政策措施)。第四，明确推动实施的战略性的组织属性。

其次要确定电子政务工程的逻辑模型。制定工程规划，本质上是依据对环境和目标的分析，从总体上确定可实现的信息流结构的最优组合。理论上，这个信息流的最优模型是唯一的。主要内容是:环境分析、目标分析、结构分析、资源分配。环境分析，就是分析现状和约束，识别能干什么，可能干到什么程度;目标分析，就是依据概念模型提出近期可评价的状态目标，明确要干什么，要干到什么程度;结构分析，就是由状态目标确定启动的信息结构，它的外部表现是分系统/数据库的有机结构，即回答怎么干最好的问题;资源分配，就是确定生命体新陈代谢的机制和初始投入的资源。

最后要选择电子政务工程的物理模型。物理模型可以是多重的，按照效益/成本的原则，在多重方案中对支持逻辑结构的物理网络及软、硬件设施进行比较选择，在总体上满足基础物理层次的有效运行。

③规划的思路与方法

规划的思路，按通俗的说法就是选择什么样的思路，性质是什么，它的理论背景是什么，相对于进程的战略思路是什么。在思路选择的性质方面，电子政务的建设体现了政府改革的个性化追求，需要借鉴世界各国的经验，但不可能完全照搬外国人的思维模式;电子政务的本质是改革，是反传统的，不可能完全依托传统的管理模式;电子政务的建设思路必须创新。规划思路的选择，本质上是寻求通过信息化实现体制创新的路径，也可以说从信息化的视角提出了政务改革的指导思想。

·研究思路的背景

从信息化的视角看待电子政务，可以对其作出如下判断:一是把它看作一个生命体，作为一个复杂系统的生命体，它演化的过程是有规律的。有关信息化曾经提出过一个模型，这个模型叫四阶段模型，包括起步、扩展、定型、成熟等。一般来说，复杂系统的演化要经过这四个阶段，每个阶段的特征是不一样的，我们对这个问题的看法是:思路选择第一要全局观测，这个概念模型一定要大，要纵观全局，包括人文历史在内的所有问题都要想到。起步的过程要小，在这个阶段它一定是一个原型。第二，扩展要快。这个阶段的核心是动力机制问题，实际上就是和市场交互的问题。第三，定型阶段。就是所有业务和环境之间相互协调的水准问题。第四，成熟阶段。就是与外部环境同步运行的水准。这个是我们思路选择的第一个背景，是从一般意义上如何看待这个电子政务的进程的。从组织系统角度看电子政务系统是一个自组织系统，在这个系统里有很多因素。电子政务形成、发展与完善的进程，也就是其固有自组织理论形成过程。而这个自组织理论，第一个问题就是需要初始的形式体系，这个形式里包含它基本的形式和内容。比如说，我们需要有一个平台——国家信息平台，它同时需要有信息资源网的原型和业务原型之间的一种交互。通过它和外部的交换，其新陈代谢就能出现一个新形式、新内容。

电子政务是一个自组织系统，对于不能预知和严格定义状态目标的复杂系统，着眼点是提取和控制决定演化的自组织要素。其要素包括:一是基本合理的初始形式原型;第二，必须是开放系统;第三，必须寻找拖动这个系统的需求动力，这个动力能够使它向着优化的方向过渡，就是我们说的需求主导与公众互动。

·相对于进程的规划思路

依据对象系统的性质和演化的一般规律，按照“大处着想，小处起步，发展迅速”的战略思路进行规划。将工程对应为启动、扩展、定型三个阶段实施。定型阶段现在没有法说，把启动和扩展两个阶段的基本内容尽可能地提取和规范出来。

“大处着想”就是纵观全局。目的是建立国家或地区个性化的电子政务概念模型。主要工作是:研究环境，信息化和全球化的挑战和机遇;研究对手，各国电子政务的经验和教训;研究自己，历史、现状、特色和比较优势，例如在我国，把电子政务理解为以数字化形态进行的中国文化融入全球化的改革实践，从中国文化的智慧(比较优势)中寻找、确立个性化的发展战略。

“小处起步”就是确定启动原型。目的是在概念模型的基础上，建立电子政务的逻辑模型。它要有启动原型的完整结构，同时要考虑重点业务系统逻辑结构分析的方法。启动原型的完整结构由国家电子政务基础设施的建设、重点业务系统的建设和公共环境的建设三部分构成。其中，基础设施是指建设和整合统一的电子政务网络平台、政府数据中心和安全认证中心，以支持业务运行并推动互联互通和资源共享。重点业务系统的建设是指选择一批最具主导性、相关性、可实施性的项目作为试点示范工程。公共环境的建设是指国家电子政务网络体系的建设以及相关法律法规的制定和完善，在工程起步阶段，推出试行的规范和标准。基础设施、业务系统和公共环境是原型结构运行的三个要素，需要同步建设、协调发展。

“发展迅速”是起步之后的快速扩展。也就是在总结启动原型的经验教训基础上，形成完整的工作方案、工作体制和评价体系。工作对象以应用系统的整合和信息内容建设的扩展为主线，配套发展基础设施和运行环境的建设。工作的重点是研究动力机制的有效性。

④要研究自组织进程中的动力要素

在原型启动、扩展、定型的每个阶段中，始终对应着系统的开放性，原型的协调性和需求动力的有效性问题。其中，在开发的市场环境里政府与公众的互动是电子政务的出发点和落脚点。需求主导是贯穿工程建设始终的策略原则，体现了电子政务工程建设中立足国情、激活动力机制的指导思想。

需求主导提出两个原则，一是实用的原则，二是整合的原则。实用的原则是指对原型结构所选择的业务内容，必须讲求实效、效益优先，一切从国情能够确切识别的、能够实现的实际需要出发，而不简单套用西方模式:整合的原则是指对原型结构所确定的初始形式，应充分尊重各部门的特征和需求，通过政策导向和动力机制的协调，推动各部门互联互通、共享资源，有步骤、有计划地实现“由线到面，网际互联，消灭孤岛”的整合目标。

适应经济全球化和科技进步加快的国际环境是电子政务建设的初衷，而实现政府与公众的一体化是电子政务的归宿。

在社会发展的医疗、卫生、就业、教育、社会保障等诸领域中，区县一级是纵横信息的交汇点，社区一级是公众需求和社会服务的集散点，整合区县的信息资源，通过建设政府的一站式服务门户与公众的需求互动，完善社区信息服务网络，是电子政务工程的重要环节。

(2)地区性、行业性或地方电子政务建设整体规划

对于一个国家内的地区或行业电子政务建设，其规划往往是在国家层面的基础上制定的较为具体的意见、安排和实施办法。我国各省市县地方电子政务建设的规划以及各行业电子政务建设就属于这种情况。制定这类电子政务建设规划，主要注意围绕以下几个方面展开:

①国内外政府信息化建设的现状与趋势

在国外，特别是欧洲和美国，政府信息化建设在某些领域已经相当成熟，它们的某些案例和运营思路对于政府信息化刚刚起步的国内电子政务领域有相当重要的启发作用。而目前国外政府信息化的发展趋势与未来国内电子政务市场的发展趋势应该是基本相同的。

②本地区的电子政务建设的现状和问题

每个地区、每个领域的电子政务都具备差异化，而且由于历史、现实的各种原因，各地区的现状和面临的问题都是不同的。

③提出本地区电子政务建设的目标

电子政务建设的目标是整个电子政务规划最后的目的，如何有步骤、有计划地实现这个目标是我们规划方案的重要内容，也将对该地区未来的电子政务建设起到指导性的作用。

④电子政务建设的关键问题与思路

统一规划、分步实施;资源整合、拉动产业;统一标准，保障安全;以业务流为主线，同时与政府的职能转变相结合;创新的协同工作模式;使处理流程更加清晰;使信息资源流动更加顺畅;对各分散的信息系统进行整合，实现“信息集成”，充分保护投资;在这个架构基础良好的平台上可以进行扩充，任意增加各种功能模块。

⑤电子政务的目标和分阶段实施计划

它主要包括建设先后进度;每阶段的投资;达到的目标;各阶段的关联。

⑥电子政务的应用设计

其基础应用有:根据各地不同的特点和应用水平提出不同的应用方案，例如政府信息门户系统、办公自动化系统(OA)、一站式审批系统、数据中心、政府公文交换系统等。综合应用有:基于社会、社区全面电子化和信息化基础的电子政务深入应用。例如网上虚拟政府、网络政治与网络民主、政府客户关系管理系统、电话与网站相结合的呼叫中心系统、知识管理、社区信息化工程、电子采购系统、多媒体网络会议系统、人才资源管理系统等。

⑦电子政务技术平台的系统设计

它主要包括电子政务平台系统的体系结构、网络框架，系统的设计原则，安全管理、安全保障体系的内容和实施方法、容灾备份系统的建设策略，基础服务平台，包括安全平台、企业数据交换平台、政府数据交换平台，系统的管理、维护规范，提供系列培训(包括基础技术培训、系统管理培训、电子政务专题培训)，系统的推广建议等。

6.1.2电子政务建设的阶段规划

不论是国家层面的整体规划还是地区性或地方的整体规划，都是关于国家、地区的中长期发展计划，围绕这样的计划，还要制订可行的实施计划——阶段规划。例如，我国1999年启动的“政府上网工程”以及后来逐渐启动的“金”字工程，在本质上就是发展我国电子政务建设的阶段规划工程。

制定一个战略实施规划要注意遵守以下原则:领导挂帅协调管理;体制机制厉行统一;统一规划、整体设计、系统建设;提高全民信息化意识，大力培养信息化人才。

我国将建立以内网、专网、公众网、资源数据库系统——“三网一库”为构架的政府信息化框架，即在政府内部政务信息化方面建立行政决策系统，在外部建立为公众服务的系统。以“三网一库”为基础，我国电子政务阶段规划主要包括以下内容:

①信息基础结构的建设。加速国家信息化的步伐，经过一段时间的发展，将政府、企业、社会组织和公民连接在一起，使整个社会彼此分享信息。

②建设政府机关内部的局域网应用环境。提供各级政府代表人员运用电子邮件、电子目录、电子新闻、电子信箱的环境。

③建设和发展电子化政府的系统平台。建设政府信息化服务及信息设施。

④发展单一窗口、一站到底的政府信息服务系统。

⑤确保电子政务安全。在电子政务建设中，安全问题直接关系到信息系统的正常运行，关系到系统中信息的安全和可信度。一方面要建立适应我国政府电子化的安全法规。另一方面要在各级政府及政府各部门间建立安全保障体系，采用必要的网络结构安全技术和密钥体系，为系统提供保障。这些安全技术包括用户身份认证、网关安全、主机安全、网络安全、内容安全和系统运行安全等具体措施。美国为保障政府信息化发展，制定并颁布了专门的法律、法规和行政命令，如《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等，这些法律、法规对政府信息化发展起着重要的保障和规范作用。

电子政务建设需要按战略目标分阶段实现。一般情况下可分为四个阶段:启动阶段、发展提高阶段、以公众为中心阶段(成熟服务阶段)、全方面转型阶段(电子政府建立阶段)。通常电子政务建设的阶段规划报告主要包括以下内容:系统需求分析;确定系统总体目标和建设原则;总体方案设计;系统功能分析;数据规划;网络支撑平台;技术线路与关键技术解决方案;风险与控制;培训计划;项目进度安排;经费筹措;项目建设队伍组织;项目效益分析^[2]。

6.1.3电子政务建设的项目规划

信息技术是21世纪的三大关键技术之一^[3]。在全球信息化的大趋势之下，电子政务的发展程度直接影响政府的竞争力，成为衡量各国发展水平的一个指标。美国早在1993年就提出利用新科技改造政府的目标。1995年加拿大在改造政府的蓝图中就对信息技术情有独钟，将其看作是提高政府公共服务削减相关费用的良方^[4]。电子政务正是利用信息技术提高政府行政能力的手段，要保证电子政务建设取得实质性成果，关键性的重要前提是要有科学的、规范的，完善的电子政务项目规划。

项目规划如此重要有三个原因:一是如果项目规划都不完善、不符合要求，将来的实施和评价就会出问题，而且将导致责任不清;二是项目规划不清的话，将来的资源保障也会出问题，要么需要资源的时候不能及时提供，要么浪费了大量的资源;三是一旦项目完成，将来的维护、更新和管理也将带来更多的问题，这是最大的问题。例如在政府门户网站建设中，如果在初期的项目规划中，不能决定网站的基本地位，所提供的功能以及与上下左右政府机构网站关系的话，那么将来大量的子网站(政府业务部门和其他机构)诞生后，每个网站都会遇到一件非常麻烦的事情——难以对信息进行综合处理和利用。

(1)电子政务项目规划的含义

电子政务项目规划是指由各级政府部门组建的电子政务项目团队为了实现电子政务项目目标而进行的预测未来、确定任务、预计可能碰到的问题并提出完成任务和解决问题的有效方案、方针、措施和手段，以及所必需的各种活动和完成工作成果的过程。

(2)电子政务项目规划的内容

电子政务项目规划要以国家电子政务战略规划为指导和依据，从本地区、本部门的实际情况出发，因地制宜地制定适合自己的电子政务项目规划，使本地区、本部门的电子政务项目建设良性运作，从而推动整个国家电子政务的发展。其具体规划内容如下:

①国内外相关电子政务项目建设的经验与实施的现状;

②本地区、本部门电子政务建设的任务;

③电子政务项目建设的指导思想和方针;

④电子政务项目建设的目标;

⑤电子政务项目建设的原则;

⑥电子政务项目的资源分配，包括对人力、财力和物力资源的分配;

⑦电子政务项目的体系结构、网络框架;

⑧电子政务项目建设的分阶段实施计划;

⑨电子政务项目的基础设施;

⑩电子政务项目的标准化体系;

⑪电子政务项目的安全保障体系;

⑫电子政务项目的推广建议;

⑬电子政务项目队伍的培训设计，包括信息技术培训、项目管理培训、电子政务专题培训等;

⑭电子政务项目的应用方案，包括基础应用和综合应用;其中，电子政务的基础应用包括政府门户网站、办公自动化系统、一站式审批系统、数据中心和政府公文交换系统等。电子政务的综合应用包括网上虚拟政府、政府客户关系管理系统、电话与网站相结合的呼叫中心系统、知识管理、社区信息化工程、电子采购系统、多媒体网络会议系统、人力资源管理系统等。电子政务项目的应用必须根据各地区、各部门不同的特点和应用水平提出相应的应用方案。

(3)电子政务项目规划的设计步骤

①建立完善的领导机构和实施机构

以地方政府信息化为例，目前在我国通常是这样的情况:

·成立由该地政府(或部门的)正职、主管信息化的副职、办公厅负责人和该信息中心负责人以及技术专家组成的系统建设领导小组，统筹领导和协同系统建设的全过程。

·组成通常由主管信息化的副职为首的项目执行机构，主要负责项目的具体落实。即确定决策层和实施层两个机构。

②确定明确的需求，以问题和需求为导向，设定总体目标和阶段目标

整个电子政务系统的建设要以符合当地或部门的实际情况和发展需求以及资金状况，优化政府管理工作的各个核心业务流程，提高工作效率，更好地发挥政府宏观管理/综合协同与服务的职能为总体目标，根据实际需求进行轻重缓急安排。具体实施可分为内部建设、政府上网、政务上网、网间互联等几个阶段进行，循序渐进逐步加以完善。做好需求分析是确定总体目标和阶段目标的基本保障，也是项目成功的关键。

③进行信息系统总体设计，确定开发应用标准和规范

结合电子政务系统信息和应用的特点，综合考虑网络体系、支撑安全体系、应用体系等组成部分，进行系统的总体设计。同时要建立各子系统所必须依据的统一技术规范、应用平台、指标体系、信息代码、运行管理制度等，以确保整个政务系统成为高效运行的有机整体。这是从整体上将电子政务的任务进行分工。

④从技术和功能层面构建基本支撑和应用体系

构建基本支撑体系方面的工作有:确定底层通信网，如通常选用TCP/ IP网络;选用合适的技术开发工具和开发平台;构建安全管理体制，包括安全监测、实体安全、运行安全、信息安全、网络公共秩序和人员管理等安全法规的规定，以及稽查制度和事故应变制度等;确定系统可靠性方案，如备份、防病毒、复杂系统的容错、应急体系等。

考虑到电子政务系统的应用具备以下特点:随处访问服务，大量的潜在用户，应用必须安全可靠，与工作流程紧密结合，与现有信息系统高度集成等，在构建电子政务应用体系时要遵循以下步骤:

·熟悉政府机关工作规则、明确需求，划清业务流程，确定每个节点进入、流出的信息与正常工作的运转情况相一致;或者能够通过客户统一设立新流程。建议选择具有高可伸缩性、能够实现多系统并存所需的互操作能力，以及多种资源管理能力的应用开发平台。

·确定应用开发模式，在构造电子政务系统各子系统和应用环节时，应尽可能投入使用，在应用中发现问题、解决问题，并尽快与已有系统融为一体。

·遵循系统开发方法，在系统规划和分析阶段采用生命周期法确定系统目标、主要功能、共享数据库，在具体实施上采用原形法，在开发过程中需要政府部门工作人员始终参与系统开发过程。

需要指出的是，由于应用体系的构建应该根据技术发展，应用需求的变化和组织结构的变化，因此它应是一个不断完善、动态调整的循环过程。

⑤进行系统评价标准，确保目标逐渐实现

首先是根据目标确定待评价系统边界和范围，明确评估的目的;其次，确定待评估系统的状态与所处的阶段(如可行性分析、总体设计、系统开发与运行等各阶段)，确定适当的评估指标，然后收集有关数据资料进行计算、分析，得出评估结果，并做出评估报告;再次是根据目前的状况和存在的问题，提出下一步工作计划与改进方案。

(4)电子政务建设项目规划的管理

电子政务建设项目规划的管理也就是电子政务规划期的管理，可以分为规划的管理、需求的管理和预期的管理^[5]。

①规划的管理

对任何一个地区或部门而言，制定电子政务的总体发展规划，都是有积极意义的。对经济发达的地区和一些重要的政府部门，则是非常必要的。规划的主要目的是根据本地区、本部门的实际情况，辨识电子政务建设的目标(解决经济和社会发展中的什么问题)和优先级，搞清楚应该先做什么，后做什么，它们之间的逻辑关系是什么。并不是每一个部门和地区的电子政务都必须从规划开始，因为做一个好的规划需要相当的投入;而且，不一定能够做好。根据自身需求，将其他地区或部门已经成功和成熟的系统拿来就用，马上取得效益，也是启动电子政务建设的一种做法。

由于信息技术发展太快，新的技术层出不穷，产品生命周期不断缩短，电子政务的规划期一般都不超过五年。超过五年的规划，五年以后的部分只能是一种目标或任务的描述，很难具体化。规划不能只顾“要什么”，还必须考虑到“有什么”。规划必须考虑其实现的约束条件，如果不根据可以获得的资源(人财物)做规划，规划的目标不能实现，规划就只是一纸空文，没有现实意义。目前，我们的电子政务规划普遍存在不计投入，贪大求全的倾向。只说要什么，不知道要多少钱。

规划的一般原则即电子政务工程项目必须坚持“审慎规划，小步快走”的原则。“大处着想，小处起步，发展迅速”，是国际上公认的信息化系统工程建设的战略原则。规划中确定的项目必须是有效益的，而且，这种效益应该是可以测度的。一哄而上，是电子政务的大忌。

大处着想(Think Big):“大处着想”是把与其相关的、方方面面的问题都想清楚。根据对信息技术发展的预期，审慎地确定本部门、本单位电子政务长远的发展目标，或者说是绘制一个期望实现的“电子政务”的蓝图。规划的目标应该是产出明确、可以测度的，而不是抽象的、概念化的。规划要“大处”着想，“远处”着眼;要充分发挥想像力，要有洞察力。

小处起步(Start Small):系统建设一定要以小的、容易实现的、效果明显的项目起步，确保“初战必胜”。或者，将大的项目分解成若干个小的项目组织实施。这样做，不仅是为了在实践中锻炼队伍，获得经验，汲取教训;也是为了“以小胜求大胜”，取得领导的信任和用户的支持。无论什么类型的系统，从原型开发入手十分重要。这样，既可以摸清问题的所在，又可以及早与用户沟通，发现系统设计中的问题。起步小可以把风险降至最小。

发展迅速(Scale Fast):在已经取得经验和效益的基础上，由点到面，由局部到全局，把原型试点的经验尽快加以推广到整个系统。加快系统扩张的步伐，尽快拿下这个系统所应有的全部经济和社会效益。这样，一方面可以充分享受信息化和信息技术带来的好处;另一方面，也可以扩大影响，在更大程度上取得政府和相关部门的支持。还要善用80/20定律。按照“80/ 20定律”，我国现阶段的信息化建设应该尽量做到以20%的努力去获取80%的效益，而不是以80%的努力去争取剩余的20%的效益。不贪大、不求全，只求效益最好、最大。

②需求的管理

需求分析是展开电子政务建设工程的第一步。

要研究电子政务的规划，首先要搞清楚:目前政府或政府部门在履行其职责时面临着哪些问题?最头痛的问题是什么?最困难的问题是什么?或者，经济与社会发展的瓶颈是什么?

其次，是研究和分析这些问题中，哪些有可能通过利用现代信息技术得到比较好的解决?条件是什么?代价是什么?风险是什么?如果这些问题没有想清楚，电子政务的建设最好先不要起步。

准确定义需求很重要。电子政务工程的目标、规划或计划，是根据地区经济社会发展或政府业务改造对信息技术的需求来确定的，不是技术决定的，更不是为电子政务而电子政务的形象工程。实事求是、准确地定义需求，无论对电子政务的总体规划还是一个具体的电子政务工程项目都是极为重要的。错误的需求评估将导致错误的目标设定、错误的系统设计和开发、错误的网络和软硬件配置，并因而导致资源浪费的严重后果。充分利用公用信息基础设施，少花钱，多办事，是明智的需求战略。

需求是环境、技术和时间的函数。这是需求的特征。一个电子政务工程项目的需求，首先要看该政府部门所处的环境，包括已有的信息技术装备和系统、人员信息化的准备情况，以及系统所针对的业务流就信息化而言的成熟度。此外，还要看适用的信息技术是什么，生命周期有多长，成本有多高。现代信息技术产品的生命周期短则三年，长不过五年，不是立即要用的，轻易不要纳入系统的需求之中。所以，需求也是随时间而变化的。对于一个不成熟的业务流，不应该急于将其信息化。否则，这个系统最终的命运不是作废就是没完没了的改动。

需求要受到地方或部门对于电子政务可能的投入的约束。即必须“看菜吃饭，量体裁衣”。这是需求的约束。国家或者地方对于电子政务的投入都不可能是“上不封顶”的。政府要做的事情太多，对电子政务的投入一定是有限的。在有限的投入之下，充分地利用有限的资源，做好需求这篇文章，是规划工作和系统设计高水平的体现。

另外，对需求要进行有效的管理。在电子政务工程建设中，由于花的是公家的钱，政府部门有可能夸大需求，“不要白不要”，贪大求全是比较普遍的现象。此外，产品供应商及系统集成商都可能从自身的利益(利润)出发，高估政府部门的实际需求。因此，实事求是地评估需求，对电子政务工程建设而言是一大难点。解决这个问题的办法是发展客观、公正、中立的第三方咨询机构，形成用户、供应商和咨询商三方互相制约的机制。政府部门更要充分利用第三方的咨询机构。

③预期的管理

首先要有正确的预期。在进行电子政务的规划时，应该冷静地认识到，信息技术只是种手段。对于电子政务工程可能产生的效益，必须进行实事求是、认真地分析:包括可能的经济效益和社会效益。对于经济、社会效益说不清楚的电子政务工程项目，宁可先不上。对电子政务工程不能期望过高，必须实事求是地判定电子政务工程在政府和经济社会发展中可能扮演的角色，只去追求那些肯定可以拿得到手的效益和好处。

同时要明确预期是有限的。不能夸大电子政务在政府职能转变、管理体制改革中的作用，在某些情况下，没有信息技术的帮助，政府某些职能的转变或者管理体制的改革是不可能完成的，或者是非常困难的;但是，并不是所有的情况都是如此。事实上，政府职能的转变、管理体制的改革在很大程度上有赖于领导者的政治意愿，而不是信息技术，信息技术只是“协助”而已。具体负责电子政务工程的领导者或专家要合理地说明“预期”，不能“谎报军情”，不能为了项目审批过关而夸大其词。

实现预期是有一定条件的。电子政务不可能解决一个政府部门中面临的所有问题。恰恰相反，信息化和信息系统只能在一个管理有效、高效率运行的部门才有可能正常运转，充分发挥其功能。因此，要把一个单位的电子政务搞好，实现预期的目标，首先要把这个单位的管理搞好，要有强有力的领导班子，要先理顺这个单位现有的业务和业务流。不能指望用电子政务来解决一个单位领导不力的问题和管理混乱的问题。否则，电子政务工程非但不能成功，反而会带来更多的问题。

预期的控制是负责电子政务工程的领导者或专家的责任，是在强调“有限预期”的基础上，有效地控制预期。不能控制预期，就不能避免失望和失败。经过论证的、比较现实的预期应该让所有的领导和相关干部了解，以统一认识，有利于电子政务工程的顺利实现。信息技术的飞速发展，有可能使人们产生一种过高的、虚假的预期。因此，在电子政务规划和工程进行的过程中，根据客观情况的变化，适时地调整预期是必要的。

(5)电子政务项目规划的意义

项目规划的完善与否直接关系到电子政务项目的成败。据Standish Group的报告，在美国2000年所有的政府和企业的信息技术项目中，就“预算”、“功能”及“按时完成”三个指标衡量，大约只有28%算是成功的，23%的项目被撤销，其余的项目只能说是部分成功，不能完全按上述三个指标完成。

电子政务项目建设是相当复杂的过程，电子政务项目的不成功，更多是由于电子政务项目规划的不完善，所以加强电子政务项目规划具有非常重大的现实意义，是电子政务项目成功的基石。

①完善的项目规划能够引导电子政务项目按时实现既定目标。

②完善的项目规划有利于资源的整合配置，避免重复建设带来的浪费。

③完善的项目规划能够使电子政务项目更具有可操作性。

④完善的项目规划能够为项目实施和监理工作提供指标和依据。