电子政务建设的管理介绍分析

6.2　电子政务建设的管理

6.2.1电子政务建设管理体制

如何确保电子政务可持续发展，是现阶段电子政务建设需要思考的关键问题，而电子政务的管理体制问题则是重中之重。

电子政务管理体制是电子政务起步时最早遇到、也是一直以来强调最多的问题。这一问题几乎在任何一个电子政务相关文件中都可以看到，在关于电子政务大部分文章中也经常提到。可见，电子政务建设的管理体制，是一个深受人们关注的问题。

(1)电子政务管理体制的形式

目前国内电子政务管理体制存在四种形式:一是成立各种形式的领导小组及办公室(临时机构);二是成立专职机构，如信息办、信息产业厅(局)、省市信息中心;三是落实到一个政府部门机构来负责，如科技局、计委;四是由各级办公厅(室)处室管理。

这些管理机构的设置都在一定程度上推进了电子政务的发展，但是并不完全符合现阶段电子政务发展的要求，其中主要的问题就是:这些机构定位是否合理?作用职能是否到位?比如前些年地方政府根据上级有关机构意见，下文通知各市(区)县政府一律停建缓建政务信息化建设项目，但是同期上级有关部门又要求各地抓紧建设，这使地方政府无所适从。其次是临时机构规格很高，但主管日常工作的可能就是一个处级机构，临时机构又不是正式行政机构，政府目标考核也不明确，这导致实际协调、推进的效果很不理想。新设立的很多专职机构由于起步规格不高，实际上都是挂在一个政府部门，对现阶段电子政务全局性工作的作用往往不能到位。办公厅(室)系统的机构往往行政职能不到位，也不能发挥应有的作用。因此，电子政务管理体制问题到了急需解决的地步，需要以现行中国政府的管理体制为前提，适时建立合理的电子政务管理体制，设置相应的管理机构。

(2)现阶段我国电子政务管理体制存在的问题

①从整体看，名称编制混乱

目前各地政府部门领导信息化建设的机构名称非常混乱:同为“信息办”，有的地方叫“信息化领导小组办公室”，有的地方叫“信息化工作办公室”;同为“信息中心”，却存在“信息中心”、“信息管理中心”、“经济信息中心”、“信息网络中心”等不同叫法，其人员编制有的为行政编制，有的则为事业编制;另外，还有“政务信息化管理服务中心”、“办公厅自动化办公室”、“办公厅信息处”、“信息化委员会”、“电子政务处”等不同称谓、不同性质的机构，都在从事政务信息化的管理工作。

②从个体看，权利责任失衡

将传统的政府管理与现代的信息技术相结合是一项全新的历史使命，作为主管机构，必须对政府的流程机制以及信息技术的特点都很熟悉。另外，政府信息化效果的发挥关键在于实现资源的互联互通和数据的共享，为了做到这一点，信息化的主管部门必须有足够的权限。而现有的信息化主管机构在这两点上都存在缺陷。如最常见的“信息办”，其本质是一种临时性议事机构，不是政府组成部门，没有行政权力，政府目标考核也不明确。信息办主任的行政级别同其他委办局“一把手”是平级的，大多无权参与最高决策，也没有对其他部门和对社会的有效管理手段，在规划和指导这一层面上缺乏足够的权威性，无法有效地对其他部门相应机构业务改革的指导以及信息产业的指导。而多为事业编制的“信息中心”协调能力则更逊一筹。从业务来看，现有的信息化主管部门大多相对偏重技术，往往对技术很了解，但并不了解各职能部门的业务，无法掌握它们的信息化需求，因而也就无法提出让其他部门普遍认可的信息化规划。类似信息办和信息中心这样的机构发挥的职能还只是停留在技术层面，而具有真正意义决策权的信息化领导小组成员则主要由机关的一把手与各条线主管副职领导组成，他们往往又缺乏信息化技术背景，办公厅(室)系统的机构往往行政职能不到位，也不能发挥应有的作用。

③从横向看，多头领导严重

我国的政务信息化管理体制，除了上述提到的名称、隶属、权责问题外，还存在着同一地方多个机构并立、多头领导、政出多门的现象，这也是管理体制诸多问题中最严重的一个。旧体制的历史惯性可能导致了同一区域内多个部门都有信息化管理职能，或者是有些地方没有利用已有的信息化管理机构而另外新建了机构，导致新旧部门之间的职能交叉。

目前国内除个别地区以外，绝大多数地方存在政务信息化主管机构不止一个的现象，往往政府办公厅(室)、信息产业厅(局)、发改委(计委)、信息办各管一块。造成了有些领域重复建设，有些领域多头领导、政出多门的现象。根据《信息化建设》杂志2006年所做的调查，在四川省某地级市，全市目前有市委办公室、政府办公室、发改委、财政局、统计局、劳动局、公安局、物价局、开放办、教育局、农业局、广电局等10多个市直部门设有专门的信息科室或事业机构，在分头从事与政府信息化有关的工作。

④从纵向看，隶属关系无序

各地的政务信息化主管部门在隶属关系上呈现出一种无序状态。例如，合肥市的信息化主管部门“合肥市信息化工作办公室”直接隶属于合肥市政府，而同样是“信息办”的杭州市余杭区“信息化领导小组办公室”则隶属于党委系统，还有些地方“信息办”设在信息产业厅(局)、办公厅等部门下面。又比如，一些地方类似“信息中心”的机构是设在“信息办”下面一个主管技术的事业编制单位，但也有不少“信息中心”挂靠在发改委(或计委)系统或办公厅(室)系统，如石家庄市2003年10月重组成立的“信息中心”就隶属于市政府办公厅。

粗略统计，各地信息化主管机构在隶属上，有直接隶属于市政府、隶属于党委，以及办公厅(室)系统、发改委(计委)系统、信息产业厅(局)系统、科技局系统等多种模式。隶属关系不同还带来一个问题就是上下级部门之间的协调困难。如江苏省盐城市也因为市和下面的区县没有形成统一对口的管理体制，没有专门的职能机构，导致“信息孤岛”不断出现。要解决电子政务建设中管理体制出现的问题，必须首先在电子政务建设中明确以下问题:

·电子政务的本质是利用现代通信技术的政务创新。人们对于电子政务的含义理解并不统一，但人们普遍承认:电子政务中的关键是“政务”而不是“电子”，在电子政务中，“政务”是主体、是内容、是灵魂，而“电子”是手段，是为革新和改进政务服务的。因此，电子政务的本质是利用现代通信技术的政务创新。只有各级政府、各级领导机关及其管理者、领导者们对电子政务的本质有了这样的把握，才可能在现行政府管理体制里，摆正电子政务管理机构的设置位置。

·因地制宜地确立电子政务管理体制。电子政务不仅与信息科学技术和通信环境直接联系，而且与社会经济发展水平有着必然联系，所以，一方面，总体而论电子政务是快速变化的发展性事物，电子政务的发展变化也决定了电子政务管理体制随之发展变化;另一方面，我国地域广大、各地社会经济发展不均衡，决定了不同地域、不同地区的电子发展现状，也就决定了这些地域、这些地区在电子政务管理体制上与其他地域、其他地区是有所不同的。

·确立我国电子政务管理体制的基本结构。一个政府的电子政务管理体制的基本结构应该包括:协调小组、管理职能机构、实施机构、咨询机构、各部门的专职机构、参与的企业这些组成部分。其中最主要是前三个部分。

第一，电子政务协调小组是不可缺少的，协调小组实际体现领导建设电子政务的意图，各级领导如果不能对管理现状具有深刻的洞察力和理解，就不能在较高的层次、开阔的视野里对管理现状开展批判性、建设性反思，就只能仅仅停留在工具层面，电子政务的潜力将无从发挥，电子政务的意义会大打折扣。各级领导要站在建设社会主义政治文明的高度、站在实现“执政为民”宗旨的层面上，有政府管理的标准和绩效意识，并落实在具体制度中。

第二，有具有权威的电子政务管理机构。这样的管理机构应该是各级政府办公厅(室)领导兼任的行政机构。这样责权才能与现在面临的信息资源整合，与为社会提供各类服务相对应，因其行政范围涉及一级政府的各项政务，也可以使技术与政务有效地结合。如果机构负责人不是办公厅(室)领导，那跨部门工作就只有通过协调小组来实现，但往往这是一个临时机构，因此就可能事倍功半，以至不能实施到位。

第三，有独立或相对独立的实施机构。实施机构可以是各部门的信息中心或者服务外包企业。由于政府往往没有真正的权威专家，因此在立项、开发和合作方式、规划进程及费用等方面缺乏科学的论证咨询，这是需要我们在实施过程中始终注意的问题。

第四，明确管理机构职能。发展电子政务涉及很多问题，但管理体制是电子政务走向制度化、规范化的重要保证，其中管理机构又是基础。电子政务管理机构的职能主要包括:一是领导职能。负责解决、协调电子政务建设中的重大问题，督促检查工作，并建立科学的审议和评估机制。二是协调职能。它首先要处理好与市场的关系;其次要协调好电子政务管理机构在垂直方面的关系。最后是人员，管理机构、实施机构迫切需要两栖人才，既懂政务又懂技术。目前公务员队伍的素质还不够高，这已经成为制约我国电子政务发展的“瓶颈”。电子政务很大程度上是应用，人员的情况决定了电子政务推广的进度。

(3)电子政务建设管理体制改进措施

①统一全国的电子政务管理体制

在全国范围内推行一套“统一”的政务信息化管理体制，最好能以法律的形式加以确定。这个“统一”具体有两层意思:一是在同一区域内，只应该有一个政务信息化的主管机构，或者是一种“一主多辅”的形式，但必须保证只有一个决策核心。只有这样，才能在同一地域范围内有效地整合各种资源、协调各部门，形成合力推进电子政务建设。二是在机构性质和隶属关系上应该保证“统一”。这样能避免上下级信息化主管部门隶属关系各不相同的现象，从而能有效地加强政府信息化的纵向联系，以更好地发挥信息系统效力。

②按照“广义政府”的概念确立管理体制

在中国的政治体制下，党委、人大、政府、政协等四套班子是相对独立的，而它们又都有信息化方面的需求。它们之间是应该各自建单独的系统还是统一规划、统一管理呢?国家行政学院汪玉凯教授认为，中国的政府信息化“除了中央层面比较特殊，政府和党委系统在信息化建设时搞两套系统还情有可原以外，从省一级以下，包括地级市、县，绝对不能在信息化过程中搞两套分立的系统，凡是搞两套的，都是一种结构性的浪费。”笔者同意这种观点，建议设立一个如同“编办”那样横跨党委、政府的信息化领导机构，统筹广义上的“电子政务”，而人大、政协信息化的需求比较少，更不宜重起炉灶。事实上，国内目前有很多地方推行的是这种广义电子政务概念，如青岛市、合肥市、余杭区等，均取得了明显的实际效果。

③建立权责相称的政府信息化管理机制

为了有效地推进电子政务，必须保障政府信息化主管部门职能和权限的统一。管理机构必须具有针对同级政府部门的议事协调权，要实现这一点，最好能有地方“一把手”领导的介入，并有党委秘书长和政府秘书长的参与;管理机构也必须有同级财政资金的信息化项目审批权和信息化专项资金管理权，这样才能保障同一地域内政府信息化按统一规划、统一部署进行，防止重复建设;最后，应当将政务信息化纳入行政效能考核，并由信息化管理机构和政府监察机构共同负责实施，这样能加强各部门对电子政务的重视程度，提高电子政务实施效果和推进电子政务建设的长效机制。

6.2.2电子政务建设组织架构

电子政务建设的组织架构是否合理直接关系到电子政务是否能够持续健康地发展。只有确立了组织架构，才能落实人员配置和职能定位，保障电子政务建设的领导力和推动力。合理的组织架构必须能够有效地承担起电子政务的管理职能，包括一是领导职能。负责解决、协调电子政务建设中的重大问题，督促检查工作，并建立科学的审议和评估机制。二是协调职能。它首先要处理好与市场的关系;其次要协调好电子政务管理机构在垂直方面的关系;最后是人员，管理机构、实施机构迫切需要复合型人才，既懂业务又懂技术。

目前，许多信息化水平领先的国家政府机关普遍采用了与企业类似的层次化组织架构。最高层通常是该组织最高领导或其授权的信息化指导委员会。其作用是从战略层面为电子政务工作提供宏观指导和战略决策。第二层是直接向最高领导或领导机构汇报的“首席信息官”(CIO，即Chief Information Officer)及其领导的办事机构(CIO Office)。CIO的关键职责是为整个机关设计长远的信息化战略发展规划，并负责管理监督信息化工作，保证信息技术能够真正地不断促进行政和业务管理水平的提高。最后一层是信息化建设的基层组织，通常由信息部门和分支机构的计算机部门组成，主要负责信息技术的日常管理，包括开发和维护等。

我国的电子政务起步较晚，至今尚未形成较成熟的电子政务管理体系和组织架构，这在一定程度上制约了我国电子政务建设向国际先进水平迈进。目前，大部分政府机关都设置了技术主导的专职机构(如信息中心等)。但在实际工作中，由于缺乏必要的协调职能和权限，以及人员配置的不合理等原因，这些机构往往难以有效地全面承担起信息化建设的重任。同时，一些政府机关的业务或行政部门独立进行信息化建设，以满足自身的需求，效果不太理想。

电子政务建设组织架构是完善我国电子政务的管理体系的首要问题。它至少包括三层含义:一是合理设置决策、管理和执行三个层次组织架构;二是解决电子政务建设“条”“块”的协同建设问题;三是每个政府机关内信息化主管机构的设置^[6]。

(1)我国当前电子政务建设组织架构

与信息化水平较高的国家相比，我国现有各类电子政务建设组织架构对电子政务建设和推广的保障和促进作用明显不足。目前我国政府机关信息化管理形式主要存在四种形式:一是成立各种形式的领导小组及办公室(临时机构);二是成立专职机构，如信息中心、信息产业厅局)等;三是落实到一个政府机构来负责，如信息办、科技局等;四是由各级办公厅(室)处室管理。虽然这些机构在各自职责范围内推进着我国电子政务的发展，但都存在不同程度的问题，主要体现在机构和职能定位上。

①专职机构的管理形式

电子政务专职机构主要是信息中心、信息产业厅(局)等，在各自层级推动电子政务建设，如图6-1所示。专职机构管理形式的最常见问题是机构定位不合理、协调乏力。电子政务建设中的主体是“政务”，技术只是提高政务水平的手段。但目前我国大部分信息化专职管理机构是单纯的技术部门，在行政机构和编制上还是事业单位，本身就没有足够的行政职权，往往缺乏足够强大的协调力量来综合协调各业务和行政管理部门的关系，甚至难以保障这些部门积极参与信息化工作。这种政务与技术的脱节和不平衡发展最终会导致信息技术无法体现出应有的效益。

图6-1　专职机构管理模式图

②特定政府机构负责

特定政府机构主要是信息办、科技局等专业机构及各地设立的信息化领导小组的常设专职机构——信息化工作办公室(信息办)。但是信息办能否发挥作用主要看其机构专业程度、职能定位及其协调机制的有效性。例如，部分地区信息办实行与当地信息中心一套人马两块牌子双重职能，还有部分地区与科技部门合署办公。

由一个特定的政府机关负责电子政务的最大问题往往是令出多头，如图6-2所示。一方面，下级机关在信息化建设必须接受上级机关多个部门的领导，各项政令又缺乏协调，甚至出现冲突不一致的情况。另一方面，上下级机关的信息化主管部门之间又没有明确的分工，导致下级机关在电子政务建设中常常放不开手脚。例如，前几年，某地根据上级有关机构意见，下文通知各市(县)政府一律停建缓建政务信息化建设项目，但是同期上级有关部门又要求各地抓紧建设，这使地方政府无所适从。

图6-2　特定机构管理模式图

③临时性的领导小组及办公室

临时性的领导小组及办公室主要是由中央、省、市各级政府成立的跨部门领导小组及其办公室，以及在某一政府部门内部成立的各种形式的领导小组及办公室(临时机构)，如图6-3所示。其主要问题通常是职能不到位。虽然大部分临时性机构的规格很高，但一般不是一个实体，没有落实相应的技术和业务骨干负责具体工作，只能停留在决策和协调的层面。对具体工作的考核评估也没有清晰的办法和标准。因此，一般仍是由级别较低的专职机构负责具体工作。因此临时性的领导小组在推动电子政务的发展时也是困难重重。例如，有些地方政府成立了地区信息化工作领导小组及其办公室，并明确把包括电子政务建设在内的推进信息化工作职责赋予当地信息办具体负责，但由于信息办缺乏行政管理职权，履行电子政务建设的协调监管职责难度很大。

图6-3　临时性领导小组办公室管理模式图

④各级办公厅(室)管理

办公厅(室)管理模式有两种形式:一是在一级政府中以办公厅(室)为电子政务管理机构，例如省、市政府办公厅。在以办公厅(室)行政枢纽的政府机关，办公厅(室)具备了协调业务和技术部门的领导力量，并且是一个实体，因此可以较好地保障电子政务的长期发展，如图6-4所示。由办公厅(室)负责电子政务建设的主要问题是办公厅(室)本身不是电子政务建设专职机构，实际承担电子政务建设管理职能，对电子政务建设协调作用大于实施管理作用。二是在某一政府职能部门中由办公厅(室)担任电子政务管理机构。通常，办公厅(室)一般主要关注机关的内部行政管理，不负责面向公众的服务和管理。这类办公厅(室)处室与业务和技术部门间的关系相对较平等。这样，办公厅(室)的领导和管理力量就相对较弱，也难以对电子政务起到较好的促进作用。

图6-4　办公厅领导管理模式图

(2)电子政务建设组织机构的设置

构建一个合理的电子政务建设组织架构必须充分认识到电子政务建设的专业性。电子政务的本质是以信息技术为手段，促进政务的发展和变革。因此，它是一个业务和技术相结合的综合性工作。一个有效的电子政务管理机构必须具备三个方面的能力;一是综合协调技术和业务部门的能力;二是充分了解行政和业务管理及运作特点:三是具备丰富的信息技术专业知识。只有这样一支综合性队伍，才能以提高“政务”水平为本，结合信息系统的技术能力，制定合理的电子政务发展战略规划。只有业务加技术，才能有效管理电子政务建设的各项具体工作，保证以合理的技术投入换取最大的业务收益。

根据我国政府机关的特点，结合国际电子政务管理模式的先进经验，在现行行政管理体制下，应建立一个层次化的组织架构，以保持强大的领导力、推动力和执行力。其关键是要落实具体职责，配置合理的人力物力资源，保证协调能力、业务能力和技术能力的平衡发展。我国国家机构包括党组织、人大、行政(政府)、政协、法院、检察院、社会团体机关，电子政务建设组织架构的构建方法大同小异。为简化起见，本书统一用政府来指代所有国家机构。按管辖范围不同，政府可分为中央和地方政府两类。按我国现行行政区划，地方政府又分为省级、市级、乡级三级政府。一个合理的电子政务建设组织架构，应包括各级政府、政府职能部门、上下级政府机构三类组织架构的设置^[7]。

①一级政府电子政务建设组织架构

一级政府电子政务建设组织架构主要是跨部门的信息办设置问题，例如省级政府如何建立全省电子政务建设组织架构。其组织架构包括三个层次，如图6-5所示。

图6-5　一级政府电子政务建设组织架构图

一是电子政务建设领导小组，通常称为信息化建设领导小组。其主要职能是对本级政府电子政务作出战略规划、部署本区域电子政务建设计划、协调所属各个职能部门建设进程和存在的问题。通常需要由本级政府最高行政长官担任组长，即最高总指挥，并指定一名副职为负责具体管理和执行的主管领导，即信息化办公室主任，充当首席信息官(CIO)的角色。

二是电子政务建设专业管理机构。以信息化办公室主任为行政首长，组建一个推进本级政府电子政务进程的专业管理机构。通常一级政府电子政务专业管理机构仍将落实在办公厅(室)或常设的信息化工作办公室(简称信息办，下同)，由信息办负责具体管理、协调、执行和监督，并对信息化办公室主任负责。

三是各职能部门电子政务专业管理机构，比如公安、工商、税务等职能部门信息办，接受同级政府电子政务专业管理机构领导，推进本部门按同级政府电子政务规划和部署建设电子政务工程。例如，市公安局信息办，由主管副局长作信息办主任，接受主管电子政务建设的副市长领导，日常管理事务由市信息办与市公安局信息办进行沟通解决。

②上下级机关电子政务建设组织架构

我国上下级政府机关之间，电子政务建设的组织架构通常有三个层次:一是中央(高层)，二是中央、省市直属的跨层级的信息办的组织(中层)，三是机关内部管理机构。在电子政务发展的不同阶段，这三个层次承担的职能也有较大的变化。在电子政务的起步阶段，政府机关主要侧重开发信息系统取代手工操作，此时电子政务管理工作较简单，主要侧重于单个系统的开发和维护。因此，基层单位可以独立进行信息化建设。但是，随着技术的进步，系统开始进行数据交换，实现信息共享，协调力量的不足给基层单位的信息化带来了较大的挑战。在信息化较发达的阶段，电子政务建设已经是一项全局性的系统化工程，而不是简单的计算机系统问题。电子政务建设的管理必须全面考虑各种跨部门的业务需求，各类先进的技术手段，引入开发商和监理商等外部力量，并负责综合协调管理。此时，只有较高级别的机构才能够承担起管理职能。

从发展阶段来看，电子政务的管理体制必然是渐进式、集约式的，最终将形成高层规划、中层实施、基层应用。国家级机关的信息化建设领导小组和信息办负责制定全国范围内的信息化整体规划和总体规范，组织采购、开发和部署全国统一使用的软硬件设施，并就全国信息化建设中有普遍意义的方向性问题作出决策:省级机关(或计划单列市)的信息办则负责以国家级机关制定的整体规划和总体规范为依据，制定能满足地方特殊需要、比较具体而详细的规划和规范，在此基础上组织采购、开发和部署满足地方特殊需求的软硬件设施，并就本级(区域)信息化建设中的重大问题作出决策:市县一级信息办的职能依此类推。主要的信息系统在哪一级集中部署，则应在该级别以上的各级政府机构中都设立信息办。一般来说，信息系统在省级或者市级集中部署，效率较高，管理有效性也较强。上下级政府机构电子政务管理体系架构如图6-6所示。

图6-6　上下级政府机构电子政务管理架构图

③政府职能部门内部电子政务建设组织架构

政府职能部门内部的电子政务建设组织架构也分为三个层次，如图6-7所示。

第一层由部门(机关)领导组成信息化建设领导小组，把握电子政务建设的宏观战略方向。信息化建设领导小组位于电子政务建设管理组织架构的顶层，由最高领导层的成员组成，负责从总体上推动本单位的信息化工作、协调业务部门和技术部门的参与、指导信息办的工作，并就关乎信息化建设发展方向的重大问题作出决策。在信息化建设领导小组中，应指定一名主管IT的副职负责。

第二层是负责信息化工作的领导组建并领导信息化建设办公室(信息办)，在电子政务建设中负责决策和整体管理。通常信息办应由业务和技术部门的相关领导、骨干通过不同的专职管理小组履行职能。

图6-7　三层结构的电子政务管理体系

第三层是信息化工作的基层管理，通常由信息部门和分支机构的计算机部门组成，负责基础设施管理、运维、技术人才培养等。

6.2.3电子政务建设管理制度

(1)电子政务建设管理制度化的内涵

一个有效的管理机制实际上构成了一个完善的IT管控模式。制定电子政务建设管理制度是管理制度化、流程化的根本要求，也是IT管控的重要内容和电子政务建设管理成功的关键。通过流程化和制度化的规范管理，可以实现建设管理流程化驱动，而不是靠个人责任心和领导喜好来推动。制度化管理的实施要点包括:

一是将工作事项流程化。流程管理的工作方法是把所有的工作分成若干环节，由每个环节的人来负责本环节的工作，通过流程规范地逐步向前推进，每个参与建设的各个节点的人员都非常明确自己的职责、位置和工作量。

二是将工作流程制度化。有了流程作为基础，管理制度便容易建立。制度建设也是电子政务建设有效管理的基本条件，可以成为所有参与工程建设的成员共同遵守的法则。

三是将工作流程和制度尽量电子化、自动化。通过将管理制度电子化，使工作流程和要求实现办公自动化，每个环节的人员对自己需要处理的工作任务非常清楚，环环相扣，最大限度地保证管理制度的刚性。

(2)电子政务建设管理制度框架

在电子政务建设管理体系中，制定合理的管理制度(包括规范、流程和标准)同构建合理的组织架构一样，是至关重要的。该项工作应该由信息办负责完成。反过来，信息办在完成各项日常工作时，也必须严格遵守这些管理制度。一般来说，为保证电子政务建设中各项工作的顺利进行，至少应该从以下几方面着手，制定相应的管理制度:总体管理、需求管理、合同管理、开发管理;项目管理、运维管理、设备管理、数据管理、预算管理和采购管理。

上述管理制度中，总体管理制度就是对组织电子政务战略目标、管理机构和管理制度框架作出原则性的规定。预算管理和采购管理制度与其他几类管理制度不同，具有如下三个特点:第一，这两类管理制度在政府机关中具有普遍的适用性，并不是电子政府建设领域内的特殊管理制度;第二，这两类管理制度在传统政策法规的约束下制定和实施，且由规定的部门负责，信息化建设领导小组和信息办没有主导权;第三，从电子政务建设的角度来看，这两类管理制度的特征不具有典型意义，相应的管理工作也与电子政务建设中的其他各项工作界线分明。因此，这里讨论的管理制度重点将在以下七类管理制度上。

①需求管理制度

需求就是用户(客户)的要求和需要，是对某产品或服务的功能和性能特征的记录。电子政务需求就是用户为满足管理和服务目标而对电子政务项目提出的具体要求。它定义“做什么”，而不是“如何做”。理解需求的概念应注意区别“需求”与“问题”这两个不同的概念。系统问题通常是指系统试运行或上线后用户在使用过程中提出的系统运行问题。这些问题，从内容上分可以包括业务(功能)、性能、数据、系统(技术)等方面的问题。从来源上可以包括原需求范围内的系统问题(错误)，也可能是超出原需求范围的优化需求或新需求。也就是说，问题来源于原需求，也可以转化为新的需求。因此，如果确定是系统问题，应执行问题管理流程，如果问题转化成需求，应执行需求管理流程。

·需求的分类

从需求内容来分，需求可以分为业务(功能)需求和技术需求。其中，业务需求包括内容需求、功能需求、质量需求和使用性需求。技术需求包括性能需求、安全需求、运维需求、技术架构需求和部署/上线需求。

从需求的撰写者来分，可分为用户需求文档和开发需求分析文档，通常，用户代表或业务主管部门负责提出系统业务需求，形成需求文档，而开发方项目开发团队则负责进行需求分析，并与用户方项目组、业务主管部门进行需求确认，并形成需求规格说明书。这里我们所提及的需求主要是用户需求的收集、评估和确认的过程中的需求，而不是开发方需求分析报告或需求规格说明书。

从需求发生的时间来看，需求分析分为新需求和变更需求两类。在项目立项前，用户提出的需求经过评审合理的，应相应成立项目组，启动项目管理流程，此为新需求管理。而在项目立项后，用户所提出的需求经过评审合理的，应交付相应项目组实施，此为需求变更管理。

·需求的特征

一个成熟的需求是具有鲜明的特征，并可以作为需求的检验标准。具体包括:无二义性，即需求只有唯一的解释，不能用“或”、“通常”、“很少”等容易产生歧义的词汇，尤其注意需求边界的定义，含糊的语句表达将引起需求的不可验证;可理解，简洁明了，而非晦涩难懂;完整，没有“待确定”的需求;一致，内容相互一致;可量化，尽量采用量化指标;可修改;各个需求互相独立，改动或删除一个需求，不影响其他需求;适当，不适当的需求表现为:违背战略方向，对广泛问题的短视的解决方案，引用已被用过并失败的方案，可追踪;需求的渊源是可跟踪的，如果引用标准，这一标准的内容和版本都要被引用;需求的变动，要评估这种变动的影响，有责任人或解释人，落实需求的提出人担当该需求的负责人/解释人的角色。

·需求的级别

通常的需求，又称为外在的需求。即用户明确表达的需求。大多数需求属于此类。这类需求的实施既不提高也不降低用户(需求提出方)的满意度。

期望的需求，又称为暗示的需求。即用户认为需求分析人员已经理解;对现行系统不要求更改的部分，必须维持现有的水平。这类需求被满足时也不增加用户的收益程度。但它如果不被满足，就会非常明显让客户失望，从而对项目的成功和客户的满意度造成很大的风险。

超预期的需求。即用户并没有直接提出该类要求。通常，这类需求提供比客户期望的改进的流程或更好的功能，从而提高了用户的满意度。这类需求如果被排除，不会降低客户的满意度，但它的实施会使得一个应用系统更容易被用户接受。

·需求管理的原则

专业统筹管理原则。严格来说，工程质量就是工程或项目如何与用户需求保持统一。因此，从这个角度来说，识别用户或需求提出方的需求是系统工程的基本目标。需求管理的核心内容是收集、评估和确认用户需求，并使用户方和开发方达成共识。首先，用户需求通常通过非术语的形式进行表述。这里的“用户”泛指在实际应用环境中每一位可能使用最终产品的人。其次，项目组业务或技术需求分析人员应努力使用户方和开发方达成共识。

分级管理原则。信息系统需求根据实现的紧迫程度划分为紧急、较高、一般三个级别;根据项目影响程度划分为重大和普通两个级别:紧迫程度的三个级别。紧急:只有这个需求得到实现，整个系统的业务功能才能达到预定目标;且该需求有法律法规规定或上级要求不得拖延的解决时限。较高:只有这个需求得到实现，整个系统的业务功能才能达到预定目标;且该需求无不得拖延的解决时限。一般低:如果需求没有得到实现，总体的业务功能也能实现，但是对于用户而言，所需的功能性或效率将减少。影响程度的两个级别有重大和普通重大:影响前台生产业务正常运行的，或属于本机关信息化建设规划中重要的新系统的需求;影响项目范围、业务模式、技术框架的需求变更。普通:不影响前台生产业务正常运行的，或属于本机关信息化建设规划中新系统的需求;对项目进度和工作时间有影响，但不影响项目范围、业务模式、技术框架的需求变更。

统一入口和集中评审原则。对于一个较为复杂的单位，或者开发一套大型的项目，需求可能比较庞大复杂。需求收集过程可能是一件比较困难的事。为方便最终使用者能够以最便捷的途径反映其需求，并保证需求管理部门能够收集到足够的需求信息，应设立需求统一入口，负责归集和初步筛选系统需求。

②合同管理制度

在电子政务建设过程中，政府部门越来越多地利用社会资源，通过政府采购活动，选择有经验和有资质的供应商提供产品和服务。从法律层面上看，政府部门和供应商的法律地位是平等的，合同是规定双方法律关系和经济交往的具体文件。因此，政府部门应重视合同的法律意义，了解自己的合同行为应承担的法律责任。特别是当政府部门与多个供应商签订合同，需要与多个供应商接口时，对合同进行科学、规范、合理的管理，是一个十分重要的工作。

按照我国《合同法》的规定:“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”通俗地说，合同是具有约束力的协议，合同规定卖方有提供指定产品和服务的义务，买方有支付价款的义务。合同可简可繁，通常反映产品和服务的繁简程度。

合同管理是确保卖方履行合同要求的过程。对于需要多个产品和服务供应商的大型项目，合同管理主要是管理与不同供应商之间的接口合同关系的法律本质性，执行组织在管理合同时必须准确地理解行动的法律内涵。

合同管理包括对合同关系适用适当的管理过程，并把这些过程的输出统一到整个组织的合同管理中。当涉及多个卖方和多种产品的时候，在各个层次上都需要统一管理和组织协调。合同管理活动中应注意以下几个问题:

第一，任何违反合同的行为都会带来极大的风险，应根据合同法规定履行和更改合同。

第二，不要在合同签署之前，以及没有得到合同管理负责人对工作范围或涉及工作范围变更的确认之前，投入大量资源以及确定时间表。

第三，所有合同的变更(包括图表、时间进度、附加物和附件)都需要通过合同管理负责人的批准。

第四，在遵循合同的前提下，与供应商保持良好的合作关系。

合同管理流程包括六个阶段:确定合约关系、提交合同建议书、确定合同、执行合同、更改合同和结束合同。

确定合约关系。政府部门在进行电子政务建设相关政府采购时，必须严格遵守《政府采购法》等相关法律、规章和制度。确定合约关系就是选择和确定供应商。政府部门一般都是通过依法进行的政府采购活动来确定合约关系的。合同管理只是政府采购流程中的最后一个后续环节，而确定合约关系只是启动起草合同等后续合同管理活动的前置环节和准入条件。

起草合同。起草合同是合同管理的首个环节，主要是根据政府采购活动产生的文件中具体内容来起草，如招标文件、投标文件、询价书等。起草合同的过程其实也是洽谈合同细节的过程，采购方和供应商需要经过多次协商、谈判，多次修改合同草稿。

审核和签订合同。正式签订合同前，应按照一定的流程进行审核和批准。审核工作一般由专业的部门和人员执行。可以由一个专门的或固定的部门和人员独立完成审核，也可以由多个部门和人员，根据各自的专业领域和职责分工，分别对合同的不同方面进行分工审核，例如技术方案、业务需求、知识产权等。审核工作可以一次性完成，也可以细分为初审、审核、终审、修改、签订等过程。

执行合同。执行合同是按照合同的规定，定期对合同的阶段性交付物进行验收，并支付相应合同款。合同内容的复杂程度、时间跨度不一样，合同执行过程的复杂度和时间跨度也不一样。例如:小型的硬件设备采购合同，在设备验收入库后，合同就执行完毕;大型的软件开发或系统集成项目合同，要经过初验、中验、终验、售后服务等多个阶段，可能要经过一两年，合同才能执行完毕。

变更合同。在合同执行过程中，经常会出现工作范围、工作计划、合同费用等项目的变更，当变更的内容超过原来合同约定的范围时，通常需要对合同进行变更。变更合同需要合同双方对变更事项进行谈判并达成一致意见，最后签订补充合同或补充协议。合同的变更同样需要经过一定流程的审核和批准。合同变更的流程通常会在原合同中进行约定。

结束合同。合同正常执行完毕，或者出现异常无法正常执行完毕，需要中止合同时，就要结束合同。正常结束合同时，主要工作包括合同归档、正式的验收和收尾，以及最后合同款的支付。异常关闭时，主要工作包括谈判、判断违约责任和法律诉讼、谅解备忘和补充协议等其他善后事项，当然也包括合同归档。合同异常结束同样需要经过一定流程的审核和批准。

合同综合管理。合同管理部门负责合同的综合管理工作，包括:通过统计报表和数据分析，对合同管理的绩效进行评估，为改进合同管理工作本身以及与合同管理相关联的工作提出建议，如政府采购、财务管理、档案管理等;分析合同执行情况，向合同主办部门、相关项目组或部门提出加强项目管理、控制项目风险的建议:定期编制合同管理报表，为高层领导的信息化预算、政府采购等重要决策提供数据支持。

③开发管理制度

开发管理主要承担两项职责。一是指对政府机关信息部门自行完成的非立项开发工作进行管理。这类开发工作一般是对处于正常运行和维护状态中的应用系统进行少量的修改，以便增加或更改少量功能。此时，开发该应用系统的项目组已经解散，且由于开发的工作量和技术难度较小，仅需要临时组织政府机关自己的技术人员就可以在短时间内完成开发，没有必要再重新立项并组建项目组。二是对于那些需要通过立项并组建项目组来完成的开发任务，提供专业指导，并参与工程管理共同保障系统开发质量。其主要任务是:组织构建并维护完善的内部开发架构，以便提高开发的工作效率并保证质量;确认需求可通过非立项的自主开发来完成;制定开发计划，将一组适当的需求纳入其中，确定开发范围、技术方案、工作量、进度计划和所需资源;组建开发团队，组织完成设计和开发任务;合理控制进度、问题和风险，确保开发工作按时保质完成;组织完成测试和验收;组织完成版本发布上线工作，组织进行相关培训。

④项目管理制度

描述项目开发生命周期中的具体规范、流程和标准，包括开发的准入条件、开发方式确定流程、立项管理制度、标书制作规范、项目设计开发相关规范和标准、时间进度管理方法、范围变更管理方法、成本管理方法、质量管理/风险管理/问题管理流程和标准、项目测试/验收/培训的流程和标准、开发工作量评估方法、项目沟通管理等，以及各相关部门和机构在项目管理中的职能。

⑤运维管理制度

规定各种信息化基础设施、软硬件平台、应用系统的运行维护流程和标准，以及流程中涉及的任务与岗位责任。

⑥设备管理制度

对计算机设备进行分类，并描述设备管理的原则、岗位职责和管理程序，即针对如何采购、验收、领用、调拨、借用、清点、回收和报废设备进行详细说明。此外，该类制度还应该具体说明个人设备、专用系统和培训设备的配置原则。

⑦数据管理制度

就数据应用体系中的数据统计和分析以及数据质量管理的规范、流程和标准作出规定。

6.2.4电子政务建设的项目管理

信息技术的应用给人们生活工作的各个层面带来了深刻的影响，政府信息化建设也迎来了新的机遇和挑战，电子政务已经成为各级政府关注的焦点。电子政务是指高效、开放的政府凭借计算机技术、现代通信技术等高新技术在安全可靠的网络平台上行使管理职能、开展政务活动。电子政务的本质是政府管理的一场革命性的变革。其建设和发展反映了现代政府管理的客观发展要求，反映了信息社会发展的规律和特点，因而具有强烈的时代特征。同其他工程项目一样，电子政务项目首先是一项项目工程，因此必须在其建设过程中采用项目管理的思想和方法。

(1)项目管理定义

说到项目管理，人们会认为是“对项目的管理”，这个也就成为项目管理最初的定义。在这个定义里包含了两方面的含义，第一，项目管理应该属于管理的范畴，项目管理学也就成为管理学下的一个分支。第二，项目管理的对象是项目，离开了“项目”，项目管理也就无从谈起了，两者是密不可分的。下面给出国际项目管理界对项目管理的两个权威定义:①PM I的定义:项目管理是在项目活动中运用知识、技能、工具和技术，以便满足项目的需求;②ISO10006的定义:项目管理是通过对项目的计划、组织、监测和控制，以达到一定项目目标的连续的过程。综合上面两个定义发现“项目管理是通过项目经理和项目组织的努力，运用系统理论和方法对项目及其资源进行计划、组织、协调、控制，旨在实现项目的特定目标的管理方法体系”，这个也就是项目管理的一般定义。

(2)项目管理的组成

早期的项目管理主要关注的是成本、进度，后来又逐渐扩展到质量、资源、采购等各个方面。最近十几年间，项目管理已经发展成为一个涵盖了九大知识体系的一门单独的学科分支。

①范围管理

为了实现项目的目标，对项目的工作内容进行控制的管理过程。包括范围的界定，范围的规划，范围的调整等。

②时间管理

为了确保项目最终按时完成的一系列管理工程，包括具体活动界定、活动排序、活动时间估计、进度安排和进度控制等过程。

③成本管理

为了保证完成项目的实际成本、费用不超过预算成本、费用的管理过程。包括资源的配置，成本、费用的预算以及费用的控制等多项工作。

④人力资源管理

为了保证所有项目关系人的能力和积极性都得到最有效的发挥和利用所做的一系列管理措施。包括组织的规划、团队的建设、人员的选聘和项目的班子建设等一系列工作。

⑤风险管理

涉及项目可能遇到各种不确定因素。包括风险识别，风险量化，制定对策和风险控制等。

⑥质量管理

为了实现项目的目标，对项目的工作内容进行控制的管理过程。包括范围的界定，范围的规划，范围的调整。

⑦采购管理

为了从项目实施组织之外获得所需资源或服务所采取的一系列管理措施。包括采购计划，采购与征购，资源的选择，以及合同的管理等项目工作。

⑧沟通管理

为了确保项目的信息合理收集和传输所需要实施的一系列措施，包括沟通规划，信息传输和进度报告等。

⑨项目综合管理

指为确保项目各项工作能够有机地协调和配合所展开的综合性和全局性的项目管理工作和过程，包括项目集成计划的制订，项目基础计划的实施，项目变动的总体控制等。

(3)项目管理对于电子政务的重要性

同其他信息化工程一样，电子政务建设首先是一项项目工程，因此必须在其建设过程中采用项目管理的思想和方法。但是在项目管理过程中又必须有所创造，这是由电子政务的目的、制度、手段和评价工具等软性化因素所决定的:与具体建筑类工程相比，通常其功能难以确定和细化;与企业信息化的工程相比，效益难以评价。现在看来电子政务不仅是一项技术应用——通过信息技术提升办公效率，而且更是一项制度变革，即传统政务上网引发的制度和流程的变革。这些效果很难通过技术指标来反映。如果从不同利益者来分析，其建设者、委托者、使用者和受益者的利益难以统一，因此要将立项、建设、管理和运营统一起来。这也是电子政务效益最大的难题。自己建，由于没有竞争者，很难具有监督性，且自己本身就是监督者，再加上政府机构的技术人员的专业化水平很难与专业公司相比，因此很难建好。这也就是说必须按照项目管理理论来实施，分清各个阶段主要利益者不同的权利和责任，解决电子政务中各个阶段的难题。在我国目前电子政务的建设、运行、维护的体制问题比较复杂，必须走专业化、市场化的道路，要进行合理分工。

(4)我国电子政务项目管理现状

在我国即使在许多工程中应用了项目管理的方法，也通常存在以下亟待解决的问题:

①项目管理缺乏规划和系统性

项目运作主要体现为过程行为:我国电子政务项目的任务细分与计划性不够，出现项目进度延迟、资源浪费、质量低下或项目失败等现象。其中一个重要原因是项目的规划能力不强，目标不明确，以及下一步发展不清晰，缺乏系统性。例如在建设政府网站时，政府网站的功能是什么?网站与政府信息管理系统是什么关系?建设电子政务项目中的多种资源如何有效配置?等等问题，都需进行系统地、全盘地考虑。

②项目管理控制体系不健全，缺乏相关的技术标准

同我国其他信息化项目一样，大部分政府机构缺乏完整的项目管理体系，相关的责权不够分明，项目管理的漏洞较多，缺乏协调性。例如决策和执行的关系，通常可能在众多项目中被混合在一起，增加了项目的实施难度，并妨碍其效果的发挥。例如在业务流程改造设计中，本来应该由最高决策层确定的事情，可决策层觉得比较难以处理，把问题推给执行层，而执行层又常常把它推给技术实施公司，结果在技术实施公司层面模糊处理，最终问题在应用中又暴露出来。

③项目风险防范意识缺乏，存在不确定性因素

很多电子政务项目管理没有风险防范计划，项目的可行性分析流于形式，项目计划时不注重项目中来自政府、投资、技术、管理与运作的风险分析，项目实施中不重视风险的监控。结果因项目风险管理不当招致项目中途停工，或者即使勉强建成也问题成堆。

④项目领导技巧普遍欠缺，缺乏有经验的团队

在从事政府项目建设中，来自IT企业的项目经理领导技能较弱，在许多情况下对政府内部业务不熟悉，缺乏决断力，加上项目本身存在一些不确定因素，常常出现项目经理不能得到组织高层领导及政府客户的有效支持等问题，导致项目中途下马或更换项目经理。

⑤不注重项目经验总结和知识共享

大多数电子政务项目收尾草率，缺乏项目总结过程，建设与运营脱节，导致项目管理原地踏步，项目绩效较低。当然目前在项目决策与实施，管理与技术之间的处理也存在一定的冲突。同时我国许多电子政务项目建设中存在的问题和积累的经验，还不能普遍、相互地与其他机构共享，导致许多同样的错误在许多其他项目中不断重演。

(5)国外电子政务项目建设经验

在国外，电子政务项目同样是一个新事物，在实施过程也出现了一些问题，例如目标过高而一时无法实现，导致项目失败，但也有一些值得我们借鉴的经验:

①注重项目规划，并将规划制度化

我国目前一些电子政务项目建设思路边走边看，俗语说“草鞋没样，边打边像”。而国外电子政务建设通常具有非常鲜明的计划性，没有通过审查的规划就不能实施，而且会将此规划向社会公布。例如美国联邦政府和地方政府在发展电子政务时，都公布了详细的规划，其内容丰富，计划详细，非常具有可操作性;再如电子欧洲计划和英国出台的各种电子政务计划，其行动方案也是十分清晰，步骤非常明确。目标明确化，可以考核的电子政务的建设目标愈明确，操作就愈有成效。通常国外电子政务项目在编制后，目标非常明确，而且可以检验考核。例如对办公自动化，可能具体到某个比例的文件必须通过网络来进行信息处理:对于政府业务上网程度、整合程度和处理程度都有明确的规定。同时对于可能带来的效益也一目了然。

②形成明确的项目组织机构，而且从各种资源上予以保障

通常国外电子政务项目规划一旦通过，各种资源保障就相应跟上，无须与一些部门讨价还价，从而无须像我国一些电子政务项目，担心半路缺粮或者不断花时间来争取资金，协调关系。这样也保证了电子政务建设的效益与速度。

在规划初期就充分借助外部力量将电子政务项目的咨询、建设和维护等业务分别包给不同的专业公司，每个公司通过自己的专业服务各自承担一块，服务专业，职责分明，效果很好。

(6)电子政务建设项目的组织与管理

电子政务建设项目是为实现高效、透明、规范的电子化内部协同办公和对外服务提高政府竞争力的一系列投资，建设的目的是通过信息网络，提高政府的监管能力和服务水平，提高行政效率，促进政府信息和决策的科学化和透明化。同时电子政务建设又是一个投资大、历时长、涉及面广的系统工程。它的艰巨性和复杂性，以及对政府影响的长期性和广泛性决定了项目的建设必须加强组织与管理。

通常情况下，一个电子政务项目建设应包括如下过程^[8]:

①成立项目建设工作组

电子政务建设的自身特点决定了任何一个项目建设都不能单凭个人力量与智慧去完成，需要吸收相关专业人士组成项目工作做共同完成。

②开展前期调研

主要包括以下内容:一是国家信息化政策、国家电子政务指导思想、总体规划以及上级政府和部门对电子政务工作的具体要求，这是指导项目建设的依据。二是本地区、本部门信息化建设的现状。三是具体项目建设的可行性，这是项目成功实施的关键和保证。四是规模相当性质相近的相关案例，可以为项目的实施提供宝贵的经验。

③进行项目的需求分析

需求分析是项目建设实施过程中最基础的环节，决定了整个项目的建设成败。项目的需求分析是在全面掌握调研材料基础上展开的，需求分析按照从大到小，从粗到精，从全体到局部的过程分步实施的。需求分析的主要内容是，根据国家或上级机关的相关要求，从本地区本部门的实际情况出发，理清政府管理流程分析系统建设的依据和可行性，分析系统建设的总体目标、系统结构、主要功能、具体任务以及建设原则最后形成项目需求方案。

④公开征集技术方案

这个环节是需求和技术首次结合的过程。需求方案形成后，项目建设可通过有一定影响力的公共媒体，通常采取无偿的方式面向网络集成商和设备供应商公开征集解决方案。征集方案的通知中通常要说明征集方案的目的、征集方案的对象及资质、索取需求方案的地点、时间和联系人，以及返回技术方案的截止日期等。

⑤编制项目建设方案

编制项目建设方案是在收回技术方案后，项目建设工作成员按照需求方案组成部分进行相对分工，分头对技术方案进行认真研读，弄清各家方案的总体思路，采用的有关技术，以及与需求方案的结合程度等。然后，工作组成员集中在一起，由组长首先提出项目建设方案的总体框架在组内进行充分讨论，达成共识后，以收回的技术方案为基础，采众家之长，结合具体需求，进行项目建设方案的编制。方案要紧密结合本地、本部门实际以满足实际应用需求作为唯一标准，突出实用、注重实效，避免由于盲目追求设备的先进性、高性能、高起点，造成资金浪费。

⑥提请专家论证

项目建设工作组要做好组织专家论证的各项前期准备工作，预先将方案复印分送有关专家，以保证专家有足够的时间审查方案，做好参会准备，保证专家在会上充分发表意见，确保方案制定的科学性、可行性、合理性以及可操作性。专家论证会应对所论证方案形成具体的书面意见，供领导决策。

⑦报批(立项)与落实建设资金

专家论证后，项目建设工作组须按照专家论证意见对方案进行相应地调整和修改，总结项目的前期工作情况形成工作报告，以建设方案为基础，本着多渠道筹集资金的原则，提出落实资金的请示或建议，连同项目建设方案、专家论证意见等材料一并报领导审批。

⑧以建设方案为基础与形成招标文件

电子政务建设项目招标是政府采购行为，此时，项目建设工作组的主要任务是和政府采购部门联系落实招标工作相关事宜，起草招标申请或委托函，确认项目立项已获批准，项目资金已经落实，界定投标企业资质，同时，以建设方案为基础，编制招标文件的技术文档，送采购部门一并形成招标文件。

⑨公开招标

招标工作在政府采购部门的统一组织下进行。公开招标包括很多环节，其中至关重要的环节是开标、评标和定标。开标是指在规定的日期、时间、地点公开启封收到的所有投标书，由采购组织部门当众宣布投标者名称和报价;评标工作是评标委员会在众多参与投标活动的投标人中，依据技术参数、价格、提供售后服务等因素，客观、公正地评出中标者的评审活动和过程。定标是指根据评标结果确定中标人，形成评标报告，下发《中标通知书》的过程。

在招标过程中，建设单位作为业主，根据《招标投标法》全过程参与各环节的活动。《中标通知书》发出后，项目建设工作组要与中标企业尽快确定时间，在采购部门的主持下，对合同文件进行细节上的交流与谈判，达成一致后即签订承包合同。这时，中标人的身份发生了变化，由中标人改为承包商，并要对所承包的项目工程负经济责任和法律责任。至此，整个工程的招标及评标工作宣告结束，正式转入工程的实施阶段。合同内容要求包括:建设要求，要求工程标准规范、设备型号、数量、配置与价格、设备到货与安装调试时间;软件要求;工程进度要求，包括测试方法、验收要求;培训计划;拨款方式;技术文档要求;保修和售后服务以及违约责任等事项。这是通常的做法，有时为了简单明晰，特别是大的工程项目，合同可以仅包括商务方面的内容条款，而技术方面的内容则通过制定具体的实施方案确定，这也为工程的组织实施提供了依据。

⑩工程实施

工程实施是项目建设的关键阶段，实施工作的好坏直接关系项目的成败。工程实施的核心问题是工程的进度和质量。转入工程实施阶段后，项目建设工作组的工作重点主要是切实发挥好组织、协调、监督和管理的作用。要加强工作的组织与协调，为项目的建设提供良好的外部环境和内部条件;列出详细的并切合实际的工程实施进度表，严格按照工程进度组织进行，特别是可以并行的建设项目，要做到心中有数，有条不紊，注意衔接，按照工程建设方案，严把工程质量关，将方案中包括的建设目标和主要任务落到实处。

⑪工程验收

工程验收是对工程的检查和总结，通常由政府采购部门组织参与该项目的评标专家进行。工程验收前，项目建设工作组要组织和督促项目承包商将工程建设过程中形成的资料、图表、技术文件等基础数据收集整理好，确保完整、齐全，对系统进行全面测试并起草完成对任务进行分解的详尽的工程验收报告，以便考核。准备工作完成后，及时与采购部门沟通协商，确定项目验收时间。验收按照听取项目建设情况报告、项目建设有关问题质询、现场勘查和测试等程序进行，专家组要根据验收情况形成书面验收意见，对工程中尚存在的问题提出改进意见或整改措施。

⑫组织培训

做好培训工作是确保系统高效运转的保障。一个新的系统建设完成后，要组织对使用人员和技术管理人员的培训。使用人员的培训通常由项目工作组统一组织，承包商现场完成，通过培训，要做到能够熟练操作和使用;技术人员的培训一是通过参与工程建设、熟悉情况，在具体工作中进行，二是参加主要设备供应厂家提供的专题培训，全面掌握设备性能和维护技能，确保设备维护工作的正常进行。

⑬加强使用管理与维护

建设的目的在于应用，只有将建设项目很好地应用于具体的工作实际，才能使系统切实发挥作用，提高工作效率。因此，项目建成后，要制定相应的制度和措施，落实相关工作责任制，建立顺畅的运行与维护机制，确保系统高效运行。

【注释】

[1]刘邦凡著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.

[2]刘邦凡著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.

[3]明安香.信息高速公路与大众传播［M］.北京:华夏出版社，1999.

[4]Treasury Board of Canada.Blue Print for Renewing Government Services Using Information Technology［M］.Ottawa:Treasury Board of Canada，1995.The references in this book are to the on-line version from the Treasury Board'sWeb Site.

[5]刘邦凡著.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005.

[6]刘惠著.电子政务建设方法与案例解析［M］.北京:清华大学出版社，2006.

[7]刘惠著.电子政务建设方法与案例解析［M］.北京:清华大学出版社，2006.

[8]姜春超等.电子政务建设项目的组织与管理［J］.信息化建设，2004.