电子政务建设的制度分析介绍

7.3　电子政务建设的制度

7.3.1电子政务建设的政治制度^[6]

(1)政治对电子政务的推动

电子政务实现中最大的问题不是技术问题，而是政治问题。电子政务要达到的是一个政治目标，而不是技术目标。电子政务实现过程中的最困难之处不是技术上的困难，而在于克服各种各样的社会阻力，协调各种利益集团的利益冲突，以及人力、物力和财力等资源的保证。因此，没有领导人的政治决心和有力支持，电子政务是不可能实现的。这种政治支持首先表现为各级领导对相关通信技术和信息技术的重视与应用。政府高级官员们并没有必要学会如何编写Java语言，但它们应该对技术有一个基本的了解，应该知道这些学科的一些基本知识。其次，在政府内部要建立一个拥有决策权和有权动用资金的领导小组，它可以把政府各部门的主要行政官员集中在一起，共同为电子政务制定行动方案和技术标准，并提供有力的政治支持和资金保障。新加坡电子政务的牵头工作就交给了财政部和负责制定IT电信政策的信息通信发展局，这两个部门在新加坡都是举足轻重、财大气粗。总之，建设电子政务是十分复杂的过程，牵涉各方面的利益，面临巨大阻力，这不是能由一个政府部门单独完成的。政府的支持尤其是高层领导的支持，对政府电子化进程能够起到关键性的推动作用。电子政务把政府技术和政府管理结合在一起。我国自1999年开始建设电子政务以来，主要依赖于政府和IT企业的推动，这并不是一个很好的体制。事实上，建设与发展电子政务应该依靠四个方面的力量:

①政府

政府作为电子政务的主要建设者和主要使用者，对推动电子政务的建设至关重要，无可置疑政府是推动电子政务的主体。

②政治体系

无疑政府是政治体系中的重要一环，但就当代政治国家而言，政府不是政治的全部，政党、利益集团、非政府组织、国际组织、市民社会都成为政治体系的重要组成部分。就我国现阶段的电子政务建设与发展而言，这些政治力量所起到的作用是不够的，尤其未能发挥利益集团、非政府组织、国际组织、市民社会对于电子政务建设与发展的应有作用。以市民社会为例，目前在电子政务发展方面社会广泛支持的程度是欠缺的，也就是说，中国电子政务发展的社会政治基础是不够的。众所周知，电子政务实际上是一个政府全面的变更，一种政府管理改进的形式，是一种新的方式和手段，在这种意义上，如果缺乏足够的社会政治支持的话，这个电子政务是很难有实质性的推进的。同样，要把推动中国电子政务建设的使命更多的分配到一些社会成员、社会组织身上，而不仅仅是政府和IT企业的参与。也就是说，在电子政务的建设过程中增加多个主体，尤其增加那些有一定的社会公信度的非政府组织是十分有意义的。

③IT业对电子政务的推动

IT业是发展与建设电子政务的直接受益人，至少从经济利益角度看是这样的。不过，我国IT业对于我国电子政务的推动仍然是一种无组织的行动，这极大地削弱了IT业在电子政务建设与发展中应该起到的作用。前不久，全国电子政务软件主要开发商成立了一个全国性的协会，相信这将是整合IT业推动电子政务建设与发展的重要开始。

④网络社会对于电子政务的建设与发展也是非常重要的

目前全世界已有186个国家和地区的数亿人使用互联网，并且它还在呈现快速发展的态势，其主机数和联入网络数大约每10个月翻一番。自20世纪90年代以来，原来只为军事、科研、教育等服务的互联网，开始向各行各业、社会公众提供多样化服务，从而引起整个社会生产与生活方式的变化。在经济领域，它突出了知识、信息的价值，有利于广泛、迅速地传递商贸信息，沟通顾客和生产厂家，及时生产出满足顾客需求的产品;在政治领域，它可以用在政府与民众之间进行信息沟通，充分发挥公民的民主权利，提高政府机构的办公效率，提高其科学管理及决策的水平;在军事领域，它可以使军事指挥系统全面迅速地掌握敌情，加强全局的协调、控制和快速反应能力;在科教文卫领域，方便人们查询、利用各种信息资源，进行科研合作、远程教学、医疗会诊;在生活领域，可以实现电子购物、虚拟旅游、交互式娱乐;电子广告、电子商场、电子银行、电子报刊、电子教室、电子图书馆、电子论坛、电子会议、电子购物、电子游戏，以及远程医疗、远程点播等网络应用皆出现了爆炸式的增长。

这期间，人们的社会交往、活动方式也出现了引人注目的改变:现实社会中人与人之间交往的主要形式是面对面的直接交往，交往、活动的范围受到物理时间和空间的限制;而以互联网为基础，人们之间的交往以间接交往的形式为主，以符号化为其特征，交往、活动并不受物理时空的限制，也就是说，网络交往、活动在广度和深度上，都是现实社会所无法比拟的。总之，互联网正以极快的速度，把社会各部门、各行业以及各国、各地区连成一个整体，形成了所谓的“网络社会”或“虚拟社会”。现实社会生活将在很大程度上依赖网络，甚至可以说离开互联网，现实社会生活有可能陷入瘫痪状态。网络社会与现实社会有着极大的不同，如何利用网络社会，既是发展与建设电子政务的出发点，也是电子政务建设过程中的重要环节。事实上，发展和建设电子政务从本质上看就是为了适应网络社会的到来。

(2)网络政治与电子政务

①网络政治的兴起^[7]

所谓网络社会，并不是一个独立存在的社会，而是基于互联网的社会。社会生活全面的信息化、网络化的到来，信息技术在展示科学技术向当今社会的全面渗透、推动社会文化的演化发展中发挥着核心作用。今天的世界正向互联网络时代过渡，互联网络创造了一个特殊的、虚拟的空间，这就是人们所说的“网络空间”。一种新型的政治现象——网络民主(CyberDemocracy)，也同时呈现在世界政治舞台上。

②网络政治的特点

·直接性

当今的民主制度，是一种代议制。由公民选举的“代表”来参政议政。而在网络政治中，任何人不需要再由彼人来代表自己，他自己就可以直接发表自己的政治意见，并对政府的议案进行投票。因此，公民直接参政议政是网络政治的一种最突出的表现。

·平等性

平等在政治上表现为:一是人人都有参政议政的平等权利，二是这种权利在人与人之间应该没有差别。网络对政治平等的促进作用是显而易见的。在网上，只要达到法律允许的参政条件，任何人都可以发表自己的政治主张。也许你的意见与政治家的意见在网上所取得的信息效应是一样的。盖茨认为信息高速公路的优点之一是“虚拟平等”远比现实世界中的平等容易实现。在虚拟世界里，每个人的平等政治权利都得到了保障。

·便捷性

政治事件的发生，你的意见、政治家的态度以及政府决策和相关表决结果，这一系列与政治有关的活动和内容，在网络上是以光速在传播的，因此政治活动变得非常迅速。

除此以外，网络政治还具有方便性、廉价性等特点。

(3)网络政治对电子政务的推动作用

首先，网络发展削弱了集权控制的能力。专家们指出，在互联网络出现以前，大型计算机及其对信息的垄断处理方式是权威、组织乃至技术精英统治的有力象征。随着人类社会进入信息时代，由于各种形式的权力包括公众的生计都一天比一天更加依赖于信息，对信息的了解与掌握就成为民主政治的生命线。事实上，一部电脑技术的发展史，就是一部从集权不断趋于分权的历史。其中有两个意义重大的转折:一个是电脑从中央控制式的大型主机转变为普通百姓也可使用的个人电脑，另一个就是网络的兴起。前者类似贵族专有向平民化的转变，它强化了分权和平等的观念;后者使亿万台计算机连同电缆和卫星技术一起，交互作用，这一不放过任何东西的庞大的蛛网对打破信息垄断和由此衍生的集权控制潜在地具有颠覆作用，它扩大了公众的选择机会也天然地符合民主精神。

互联网络作为一种新的传播媒介，具有极其鲜明的特征，同时与那种传统媒体的霸王相比，基于个人电脑的网络更加富有个性，电视传播是单向的、选择面窄、自由度低，而网络的异步传输与交互式沟通使得个人能够更加从容地选择和吸纳信息，公民在面向世界的同时被尽可能地因兴趣爱好等而分化，它弱化了个人对于社团的相对依附，把权力分散到了更多的人和群体当中。二是促进了交流的平等。顺畅通达的电子访问大大削弱了严格的科层制等级观念，一个平民通过网络访问总统变得比从前容易了许多;身处偏僻乡野的孩子也可能与城市富裕的子弟访问同样的知识资源;无中心散布式的网络结构使平等自由的思想交流成为可能。三是提高了参与的能力。比特能以光速无障碍传播这一特质，结合网络打不烂、堵不住的设计原则，开创了信息多元传递和言论自由的全新局面。由于传播成本相对低廉，它使得财力有限的组织和个人通过网络广泛传播其思想的能力大大增强，完全受大众传媒控制的状况得以改观。

其次，网络发展改善了民主参与的技术手段。传播学界的天才学者马歇尔·麦克卢汉面对马歇尔大规模发展的电视就曾经预言:“随着信息运动的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”而网络作为新的政治参与手段无疑更具威力，当电脑被广泛应用于连线政治后，它必然推动公民与政府官员的直接对话，提高民意在政府运作中的分量，从而在很大程度上改变未来政治参与的结构与模式。

从公众的角度看，网络这种能够使信息传递不受时空阻碍乃至政治控制的互动的媒介方式，使人们在感知与介入世界方面获得了前所未有的痛快淋漓的感觉，它甚至提高了人们参与政治的兴趣。人们设想，一个连线的、一拨即可通达的议会，每一项议案都可能会引来大量电子邮件，民众的情绪会左右议会的局势。政治家们可以立刻看到对公众意见的调查，网络将成为进行政治对话的一条主要途径。从技术上说，在不久的将来，美国就具备了利用网络来进行政治投票或对重大问题实行全民公决的可能性，而别的后发国家也正在奋力追赶这种趋势。阿尔文·托夫勒夫妇把这种从依赖性转为依靠人们自己的过渡称为“镶嵌体民主”。而有人进一步提出，以前仅仅能在小国寡民状态实施的直接民主由于技术的进步已经能够在广袤的大国展开，今后议会和代议制民主都没有存在的必要。

(4)电子政务与电子民主的互动关系

①电子政务有利于推进网络民主建设。

电子政务的构筑平台主要是现代信息通信技术和设备，包括计算机技术、网络技术、数据库技术等，而这些方式、渠道也是网络民主的主要载体。电子政务主张通过G2G的模式与公众加强沟通，为公众提供更好的服务。而这都将为网络民主建设提供新的发展空间。电子政务在无形之中已经将官僚制金字塔的高度降低，层级减少，可以大大提高公民政治参与广度与深度，促进电子民主的构建。

②网络民主本身也是电子政务的价值追求所在。

电子政务追求的是高效率、高透明度，低层级、低损耗，旨在构建一种可以惠及全民的公共服务提供模式，它倡导政府、企业和个人之间的一种双向沟通方式。通过计算机网络等电子媒介来提高民主程度，即是网络民主之所在，所以说电子政务与网络民主是殊途同归的。

③网络民主的推进有利于电子政务的建设与开展。

电子政务是一种互动的政务开展方式，它需要政府、企业、个人都参与进来，否则就形同虚设。电子民主建设使得群众更加信任电子渠道表达民主的方式。网络宣传要比传统宣传方式效率高得多，这样就可以使电子政务从建设阶段走向实用阶段，电子政务建设也可以根据实际应用情况来调整建设方式，从而更好地进行下一阶段的建设。

从发展趋势和发展潜力来看，随着网络社会化程度的进一步加深，“网络民主”所标志的直接民主形式作用的范围必然会持续扩大，作用程度也会愈益提高，这符合民主发展的方向。而从“网络民主”的特性来看，其作用的性质和方向呈现一定程度的非正向性，因此必须加强对“网络民主”建设的引导，通过电子政务建设去整合、主导“网络民主”发展。首先，要加快“电子政府”的网络信息平台建设，为建立政府与公众制度化互动机制提供前提。正视并满足公众参与民主和行政过程的愿望和需求，为政务公开和依法执政创造条件。其次，实行政务公开，建立制度化信息交流机制，促进决策的科学化、民主化和依法执政。将公民参与纳入决策全过程，从决策目的、决策目标的设定、决策方案的选择到决策的执行过程、结果状况等都要广泛吸收公众参与，反映公众愿望和要求。同时为公众实现民主决策和当家作主提供途径。它还可以主导舆论导向，有效消除公众非理性民主、情绪式民主带来的消极后果。

7.3.2电子政务建设的政府制度^[8]

(1)政府管理制度

政府再造是以技术理性为主要基础，引进“竞争的市场机制”以及“有效的变迁策略”，转变政府职能，精简组织机构，重构业务流程，从而促成传统政府的整体转型。电子政务是通过在网上建立政府网站而构建的虚拟政府，其实质是把工业化模型的大政府，即集中管理、分层结构、在经济中运行——通过互联网转变为新型的管理体系。可见，电子政务本身就需要政府再造来支撑。政府再造是一项系统工程，它包括重新设计和定位政府职能、重组政府部门，再造其运作流程，创新并整合其服务等诸多方面。从政府职能的科学配置来看，核心是要按照市场经济和电子政务的要求，以及我国加入WTO面临的客观环境，重新定位政府的角色，减少政府不必要的干预。

为此，首先，要树立“科学管理、优质服务”的职能意识，由管制型政府转向服务型政府。其次，在行政体系内部要合理界定和划分政府各部门的职责权限，加强服务的有效性。从政府组织机构的整合来看，要应用信息技术改变传统的、层级化的政府组织架构。

减少政府机构的管理层次，使组织扁平化，并增加控制幅度，多控制渠道并存。减少中层管理人员，形成更少层级制度的精益组织，从而建立网络型政府。从行政流程的重组来看，要对计划经济体制时期形成的传统行政流程进行大刀阔斧的改造，建立一个无缝隙的政府，即在任何时间、任何地点得到服务的政府。信息系统提供了将各职能部门联系起来的平台，成立为某一特定目标服务，基于流程的工作团队，打破职能层次体制的界限，直接为客户或公众服务。政府组织从强调功能型组织向强调流程型组织过渡。重新设计工作流程，确立顾客与消费者导向的政府。

(2)电子政务人员培养制度

建立电子政务，首先是政府行政人员的意识或理念的“电子化”。行政人员应转变观念。长期以来，与文件打交道是我国政府部门的主要工作之一，这就培养和造就了一大批业务精干，具有好文笔、好书法的行政人员。政府机关浩繁庞杂的各种文件，均是通过大量公务员及层层领导的手工撰写而完成，再由打字员打印、校稿，最后签发、存档。一周工作五六天，周末假日关门，几十年如一日，这种传统政务方式使不少行政人员自觉不自觉地滋长了程度不一的衙门作风。而这种作风与具有平民化本质的现代信息网络社会格格不入。为此，行政人员应转变观念，主动接受电子政务的洗礼，为我国政府迈入无纸化办公的全新时代做好准备。另外，“官本位”及政府“全能统制”的行政观在我国根深蒂固。

实践证明，政府应该“掌舵”而非“划桨”。同时，信息技术的应用，要求政府行为透明度高，更加规范，公共权力的行使和运用受到限制和监督，这些都要求行政人员更新观念，树立全新的竞争、民主，以及以民众为中心的理念。政府职能由统制变为服务，形成民本位的行政观。电子政务的运用对政府行政人员的知识和技能提出了更高的要求。我们可以把互联网看作一条通道，通过这个容量超大的通道，将会有大量的信息涌向政府。如果行政人员没有一定的知识存量、不具备处理问题的综合能力，电子政务就不可能实施。

近年来，我国在加强行政人员的知识培训，提高行政人员的管理能力和水平方面进行了一系列卓有成效的工作，包括行政人员的计算机知识等方面的提高。但从整体上看，仍然不能适应政府信息化发展的需要，从公务员的文化知识来看，经过1998年的机构改革，国务院近1.7万名公务员虽然有65%以上的人具有大学本科学历，但在地方政府，则相对较低，近500万名公务员拥有本科学历的只占10%，即使一些学历较高的公务员在计算机操作方面的技能仍较欠缺。据国家行政学院对司局长培训班的一项调查，大概有20%的行政人员对计算机操作几乎处于空白的状态，这说明在推进政府信息化的进程中，提高公务员的整体素质，特别是计算机应用方面的能力，将是一项艰巨的任务。

因此，应充分利用政府上网的契机，要求行政人员不断更新知识与改善自己的知识结构体系，利用正规学校教育、在职培训、请专家讲座等多种途径，宣传普及信息基础知识，适应环境的变化，提高综合应用能力，熟练掌握先进的技术手段，努力使之成为“集成型行政人才”，以顺利登上电子政务的工作平台。

(3)基础环境建设制度

①要建设政府信息网络和完善社会信息基础设施

信息基础设施和公众获取政府信息与服务的多样化渠道是“电子政务”建设的基石。电子政务是政府内部各个部门、各级政府之间和政府与公民的互动过程，它必须建立在良好的电脑、网络等基础之上。政府要优先建设骨干网络作为电子政务的主要信道，这样其一可以扩大政府网络的宽带，其二还可以整合网络和信息资源，节省各机关网络通信费用，并加速各机关上网。为建设电子政务，必须积极推动“整合型入口网站”的建设，“整合型入口网站”是民众与政府之间单一沟通的桥梁，是政府服务民众的网络“单一窗口”。电子政务一方面要建设各种渠道的“单一窗口”，方便民众从各种渠道都可以获取全部的政府服务;另一方面政府应当积极在各种场所建造多种信息渠道设施，方便民众在各种场合随时都能“接近政府”。

②建立和发展公用电子资料库

信息和资讯数据库是电子政务的基础。新技术带来的最显著的特征并不是信息量的绝对增加，而是信息传递和利用的极大改善。据国外学者研究，80%以上的重要信息资源掌握在政府手中。政府对拥有的庞大信息如果不使之数字化，那么电子政务所倡导的网络化行政就会失去实际意义。建立和发展公用电子资料库是充分利用政府信息的重要手段，是政府信息化最基本的工作之一。政府信息化的一个重要目的就是共同利用政府所拥有的信息资源，为公民提供最好的行政服务，向公民公开政府信息，使政府掌握的大量信息发挥其应有的作用。如何利用新技术使已有的资讯数据实现有效共享，并转变为知识和财富，同时开发新的资讯数据库，成为建立电子政务的一个关键点。

③电子社区也是电子政务建设中非常重要的一环

电子或数字化社区是电子政务时代的新概念。世界上一些信息化程度较高的国家如美国、新加坡等正在积极建设电子社区，这对促进本国电子政务和信息社会的发展意义非凡。我国一些信息化程度较高的地区如上海、北京等地已经开始建设电子社区。电子社区是整个信息系统工程中的一部分，如何寻求政府与私人的合作，以及如何把社区建设纳入“电子政务”的总体规划中，还需要做大量的研究和探讨。

(4)电子政务运行安全制度

政府信息不仅是国家资产，而且是需要精心管理的重要资源。信息安全在一定程度上是电子政务的生命所在，应多方面对之进行保护。

①从技术上确保电子政务的安全

应运用加密、鉴别方式。加密是对数据进行编码，保证信息不会被侵入者阅读，而鉴别则可防止信息被变更或被修改。

运用口令原则，这是进行访问控制的简单而有效的方法。只要口令保密，非授权用户就无法使用该账户。

防火墙必不可少。这是一种抵制外来非法入侵的装置，通常处于政府内部网与互联网之间，限制互联网用户对内部网的访问以及管理内部用户访问外界的权限。一道防火墙在一定范围内为安全可信的内部网络和被认为是不那么可信的外部网络之间提供了一个封锁工具。此外，应采取措施对病毒进行防范，杀毒软件的经常使用，也是必要的。

②从管理上增进电子政务的安全

电子政务的安全行政管理，就是指在政府内部，以行政命令或行政规章制度为手段，以人为对象的政府信息系统安全管理活动。安全行政管理一般分为两个层次:一是领导层。安全工作需要由一个主管领导负责，安全组织不能隶属于信息系统运行和应用部门，需要保持它相应的独立性。二是业务管理层。它负责具体的工作开展。从行政管理的角度看，日常安全管理工作有如下内容:协助领导制定安全管理的目标、制度及其细则，制定系统信息保护策略和安全应急计划，做好系统安全规划和协调，进行系统的安全风险和威胁分析并制定采取的对策措施等。

电子政务的运行安全管理，即通过对系统运行状况的监测，及时发现不安全的运行因素，并能及时报警，采取某些技术措施，以改变不安全状态或减少不安全的范围和影响。最后，从法制上保障电子政务的安全，制定完善电子政务安全方面的立法，同时加大执法力度，严格执法，对破坏信息安全的重大事件进行调查与处理。

(5)信息普及制度

不同社会经济层面和地理区域中的个人、家庭、企业，对享有信息和通信技术的机会程度以及对之参与广泛活动的互联网的使用程度有很大差异，从而产生数字鸿沟。这一问题，无论在发达国家还是发展中国家都普遍存在，在中国则更为明显。政府必须高度重视信息化社会的公平与平等问题，努力缩小信息利用不均而出现的“信息富人”和“信息穷人”之间的差距，尽快普及全民的信息网络化知识，使得每一个人都具有获得政府电子服务的权利，尤其是那些非常关键的服务，例如教育、社会保障、福利、政治选举等。

为解决数字鸿沟问题，政府应对“信息穷人”采取积极有效的措施，如加大公共设施的投资力度，加强对公众进行电脑使用的培训，使普通公民能够自由上网。尤其是对下岗职工，实行了下岗职工再培训计划，使许多下岗职工得到接触电脑、学习先进技术的机会。再如，为推进我国西部大开发的进程，系统的计算机教育培训也理应在那里全面发展，以便边远山区的孩子们有机会接触信息时代的先进科学和技术。政府只有利用信息技术，将数字鸿沟填成一条布满“数字机遇”的大道，所有美好的前景才能真正变为现实，使信息应用普及社会每个阶层和每个地理区域，惠顾信息弱势群体，缩小信息差距。

7.3.3电子政务建设的法律制度

(1)电子政务建设法律制度概况

电子政务作为一种新的政府运行方式，涉及诸多部门，以前的法律制度是为了适应信息时代之前的社会环境而制定的，它并不适合政府电子化的要求。在新的环境下，需要制定相应的法律制度来规范、引导，配合政府电子化的进度，以制度保障政府快速有效地处理信息反馈和提供服务，提高效率，从而促进政府和公民网上互动。因此，必须以为公众提供更快更好的服务为宗旨，法律先行，实行法治，依法保证电子政务的发展。

①国外电子政务建设的法律制度

美国有《政府信息公开法》、《个人隐私法权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等，德国有《信息和通信服务规范法》，俄罗斯有《联邦信息、信息化和信息保护法》，英国有《政府信息公开法》等。这些法律对政府信息化发展起着非常重要的规范和保障作用，对我国电子政务建设有极其重要的借鉴意义。我国虽然也相继出台了《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网电子公告服务管理规定》等法律、法规和部门规章，但还不完善，有些领域存在法律“真空”。

事实上，涉及政府信息化的立法范围十分广泛。它包括政府信息公开方面的法律制度，政府信息保护方面的法律制度，政府信息存储管理与内部信息传递方面的法律制度，政府信息获取方面的法律制度。除此之外，还包括公众访问政府的电子渠道运用、电子身份卡、数字签名、消费者保护、电子交易、网上税收、电子隔离等有关的政策规范。

②我国电子政务法制建设

今后，电子政务法制建设重点在以下几个方面:

制定网络法，对网络中计算机硬件与软件的保护、对利用网络传播有害信息的处罚等做出相应规定，规范人们的网络行为，以保证信息网络的安全运行和网络信息的充分合理利用。

尽快建立并逐步完善电子公文法律制度，确定电子公文的法律效力，规定电子公文发送与接收的规则。

进一步完善知识产权法，尤其是要对电子政务专用软件、电子公文、政府数据库产品、政府网站或域名的知识产权保护做出更加具体而合理的法律规定。

制定专门的电子政务信息安全法，对电子政务中的信息安全行为及保障措施、破坏电子政务信息安全的处罚等做出规定，使我国电子政务的运作有一个良好的政策规范和制度环境，使电子政务战略或计划实施的每一个阶段，都有一个明确的政策先导。

(2)电子政务法律制度建设基本原则及重点^[9]

随着电子政务在我国的逐步推进，电子政务法制建设需要同步向前发展。电子政务法制建设遵循的基本原则主要包括以下四个方面:

①突出重点，层层推进

任何一个法制体系的建设都不可能在短期内完成，电子政务本身的复杂性、重要性和严肃性，更决定了它所需要的法制体系不可能一下子就建立起来。因此，我们必须以科学的态度进行电子政务的法制建设工作。突出重点，层层推进就是电子政务法制建设的重要策略，也是一项重要原则。坚持这个原则，必须实事求是地立足于实际需要和客观条件，首先集中有限的资源，针对必不可少而又具备基本条件的重要对象重点进行立法，然后再根据必要性和可能性逐步推进。

②立足现实，兼顾发展

电子政务的发展绝不是一蹴而就的事情，而是一个长期和复杂的过程。在发展电子政务法制建设的过程中，必须遵循电子政务由浅入深、由简单到复杂、由局部到全局发展的客观规律，兼顾现实和未来发展两个方面的需要，实事求是地从整体目标需要出发，既注重充分满足电子政务发展现实对法制建设的需求，又充分考虑到电子政务事业长期发展的需求。坚持这个原则，需要重视并认真做好电子政务法制建设的宏观规划和微观计划工作，在宏观规划指导下，及时有效地制定和修订，特别是实践具体的法制建设计划。对电子政务发展所需要的法律、法规和制度，制定时机和条件成熟一个就制定一个，使整个法制建设工作目标明确、有条不紊、优质高效。

③保持必要的动态适应性

电子政务在全世界范围内尚且处在发展变化中，为处在发展阶段的事物立法，有着特殊的规律性。要使相应的法律制度能实现自己的功能，特别是能有效地保护先进事物，推动事物的良性发展，需要注意保持客观事物发展变化的动态性。坚持这个原则，不仅要求及时地制定和修订相关法律制度，而且要求在处理立法过程中的有关问题时，注意为事物的正常发展变化留出一定的空间，不要机械地一味追求规范的高度完美和稳定，更不要对不具备约束条件和约束必要性的事物进行约束。

④中央立法与地方立法相结合

我国各地电子政务的发展水平很不平衡，各地各单位对电子政务法制建设的要求也有所不同。因此，在进行电子政务法制建设时应当注重发挥中央和地方两个方面的积极性，从中央角度可以考虑“抓大放小”，即中央把具备全局性、根本性的法律法规的制定权牢牢控制住，各个地方根据国家的法律精神，结合自己本地区电子政务的发展情况，在不违反上位法的情况下，制定适合本地区的电子政务法规制度。

(3)电子政务建设法律制度体系框架^[10]

电子政务法是新兴的以行政法为基础的跨部门的法律领域。电子政务法律体系由几方面法律法规所构成，分为三个层次的内容。

①实施电子政务的基础性法律法规

主要是与政府一般信息行为相关的一些法律法规。其中有规范电子政务实施主体及其程序的组织法和程序法，主要是与实施电子政务的行政主体的权限和关系以及实施行政行为的程序有关的法律法规。实施电子政务需要根据行政组织法来协调政府间的信息行为关系和政府部门间的信息行为关系。实施电子政务还需要根据行政程序法来处理政府信息行为与行政相对人的关系。进一步完善行政组织法和尽快制定行政程序法，有利于顺利推进电子政务的实施。在涉及政府一般信息行为的法律法规中，最主要的是信息公开法和信息资源开发法。

②实施电子政务活动的核心性法律法规

主要是有关政府信息网络、建立政府信息网站、政府无纸化办公等直接规范电子政务活动的法律法规。

涉及计算机信息网络安全的法律法规有信息安全法、电子信息犯罪法、电子信息出版法、电子信息知识产权保护法、电子信息个人隐私法等。如我国公安部发布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》(1997年12月16日)》;我国国务院信息化工作领导小组印发的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》;国务院信息化工作办公室发布的《中国互联网络域名注册暂行管理办法》等。

规范政府电子信息管理活动与个人数据保护关系的个人数据保护法律法规。从20世纪70年代以来，许多国家都陆续制定了个人数据保护法或个人情报保护法。

在政府电子信息公开法方面，在美国，1996年出台了《电子信息自由法修正案》;1980年颁布了《文书缩减法》，旨在促进政府的信息公开和信息流通，指导各级政府部门最大限度地开发和利用政府信息;1996年出台了《电子信息自由法修正案》;美国国会1999年通过《政府文书工作缩减法》，要求各级政府尽可能使政府职能网上运作，减少政府办公所消耗的大量纸张，五年内实现无纸化办公，使政府与公民的互动关系电子化。

③具体电子政务活动的运作性法律法规

在这方面的法律法规主要涉及电子签名、网上采购、网上申报、网上解答等活动。1998年欧盟发布《欧盟电子签名的法律框架指南》。美国克林顿总统签署的《电子签名法案》，推动了电子政务和电子商务的发展。2000年6月，美国宣布建设第一政府网，促进了一站解决向政府申请贷款和竞标合同的问题。美国各级政府都有自己的网站。到2006年，美国各级政府将从网上接收3亿多份来自行政相对人的各种申请和报告，并在网上推出1.4万种网上申请服务。

(4)我国电子政务立法现状

我国的电子政务立法还处于起步阶段。我国在信息化建设发展过程中，也形成了一些法律、法规。但这些法律、法规多属于信息技术应用和管理层面的，如计算机及通信设施、网络设施、网站、域名管理，以及与传统信息安全立法衔接的安全规范。例如，《计算机软件保护条例》(1992年)、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》(1994年)、《公安部关于对国际联网的计算机信息系统进行备案工作的通知》(1996年)、《中华人民共和国信息网络国际联网安全保护管理办法》(1997年)、《商用密码管理条例》(1999年)、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》(2002年)等。此外，1997年3月颁布的新《刑法》第285条、第286条、第287条，对非法侵入计算机系统罪、破坏计算机信息系统罪，以及利用计算机实施金融诈骗、盗窃、挪用公款、窃取国家机密等犯罪行为作出了规定。

总体看来，我国信息化立法有以下几个特点:已有立法的调整范围只覆盖了信息化建设部分领域;立法用传统的调整方式来调整信息化关系，相关立法条文不直接、不贴切;法律效力层次较低，真正意义上的“法律”还没有，基本为部门规章。严格地讲，我国目前还没有专门的电子政务的立法，这主要与我国电子政务发展的基本状况有关。国外发达国家的电子政务建设的基本动因是政府通过网络设施的建设，来实现政府与社会公众之间的更密切的联系，提供公共服务。而我国的电子政务发展的特点是“重内轻外”、“纵强横弱”。电子政务发展的初期，政府与社会的关系并未出现急需用法律规范的突出矛盾，其发展水平并没有提出迅速立法的刻不容缓的要求，电子政务建设多数是“一把手”工程，电子政务的发展、政府之间关系的调节，往往通过行政命令和行政手段来推动。

下面我们简单介绍一些与电子政务相关的信息化法律法规的情况。

①《行政许可法》

我国于2004年7月1日正式开始实施的《行政许可法》，为电子政务发展和运行提供了基本的法律保障。《行政许可法》的立法目的是简化行政环节，缩减政府规模，提高公共服务质量和公众满意度，提高政府行政执法的法制化和规范化水平。它为政府的行政活动确立了一系列重要制度，从行政许可的设定、实施以及监督与责任等环节对行政许可进行了全面规范。主要包括:行政许可的设定制度，规定了有关国家机关依照法定权限、范围创设行政许可的行为。这与电子政务建设的目的是一致的，为电子政务提供了政务发展的基础:一是《行政许可法》在法律上规定了政府在行政许可领域公开政务信息的义务以及具体做法，使政府信息公开有了法律依据。二是电子政务为公众服务和为公众负责的理念在《行政许可法》中得到了法律确认。三是《行政许可法》中确定的程序民主化的规定，为电子政务提供了运行民主行政的法律基础。

②《电子签名法》

2004年8月28日十届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《电子签名法》。这部法律规定，可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。《电子签名法》已于2005年4月1日起正式实施，标志着我国首部“真正意义上的信息化法律”已正式诞生。这部法律主要规定了四个方面的内容:第一，确立了电子签名的法律效力，明确了在众多的电子签名方法和手段中，满足什么条件的电子签名才具有与手写签名或者盖章同等的效力。第二，对于数据电文，也就是电子形式的文件作了相关规定。一是电子文件在什么情况下才具有法律效力;二是电子文件在什么情况下可以作为证据使用;三是规定了确定电子文件发送人、发送时间和发送地点的标准。第三，设立了电子认证服务市场准入制度。第四，规定了电子签名安全保障制度。对于电子签名人，草案一方面要求其妥善保管进行电子签名所使用的私人密码;另一方面，要求电子签名人向认证机构申请证明身份的电子证书时，提供的信息必须真实、完整和准确。

这部法律的出台和实施，电子签名将获得与传统手写签名和盖章同等的法律效力，意味着在网上通行有了“身份证”，对我国电子政务的发展起到极其重要的促进作用。

③信息产权保护方面的相关法律法规

1991年5月24日国务院第八十三次常务会议通过了《计算机软件保护条例》，同年10月1日该条例开始实施，标志着我国对信息产品知识产权的保护进入了有法可依的阶段。该条例成为保护计算机软件著作权人的权益，调整计算机软件在开发、传播和使用中发生的利益关系，鼓励计算机软件的开发与流通，促进计算机应用事业的发展的重要法规。该条例后来进行了修订，新版《计算机软件保护条例》于2002年1月1日开始实施。新版的《计算机软件保护条例》对软件著作权采取了非常严格的保护措施。

④信息网络服务方面的相关法规

在信息网络服务领域，针对信息网络接入服务、互联网信息服务以及互联网上网服务，均已制定行政法规予以规范。1997年5月20日发布实施的《国际互联网管理暂行规定》是规范我国互联网国际联网和接入服务最主要的法律性文件。2000年9月25日公布实施了《互联网信息服务管理办法》。2001年4月3日，国务院办公厅发布《关于进一步加强互联网上网服务营业场所管理的通知》。2002年8月，《中国互联网络域名管理办法》出台，2004年11月，信息产业部再次修订和公布了该办法，修订后的管理办法已于2004年12月20日正式实施。

⑤信息安全方面的相关法律法规

我国对信息化发展中的信息安全问题十分重视，从20世纪90年代起，制订和颁布了一系列的信息安全方面的法规。

1994年2月18日国务院发布实施了《计算机信息系统安全保护条例》，这是中国第一部计算机安全方面的法规。该法规详细规定了保护的对象、保护的重点，制定了安全保护的基本制度，规定了由公安机关行使计算机信息系统安全保护的职责。1997年3月全国人大修订通过的新刑法，较全面地将计算机犯罪纳入刑事立法体系，增加了针对计算机信息系统和利用计算机犯罪的条款。

1997年12月12日公安部发布《计算机信息系统安全专用产品检测和销售许可证管理办法》，把信息安全产品及其安全产品功能检测的工作纳入了法规管辖的范围。1997年12月30日经国务院批准，公安部发布了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》。该办法规定任何单位和个人不得利用国际互联网从事违法犯罪活动等四项禁则和从事互联网业务的单位必须履行的六项安全保护责任，加强了对国际联网的安全保护和管理。国家保密局下发了《关于政府上网信息保密管理的通知》、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》。2000年4月26日公安部又发布了《计算机病毒防治管理办法》，2000年12月《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》发布。这些法律法规的出台，结束了中国计算机信息系统安全及计算机犯罪领域无法可依的局面，并为打击计算机犯罪活动提供了法律依据。

我国网络信息安全法律体系的建设呈现出一些特点:一是多头制定，多头管理。信息安全管理工作涉及包括公安部、国家安全部、国家保密局以及信息产业部等诸多部委，因此形成了信息安全法规法出多门、条块分割的局面。二是法规体系不健全。我国的信息安全法规在数量上形成了一定的规模，但众多的法律法规并不能构成条理清楚的体系，多数法规是因应对现实中出现的法律盲点，缺乏高层设计和规划。三是修订频繁。由于信息技术发展迅速，其问题变化较快，导致法规的修订频繁。如国家保密局1998年制定了《计算机信息系统保密管理暂行规定》，2000年初又发布了《计算机信息系统国际联机信息系统保密管理暂行规定》;1996年2月1日中华人民共和国国务院令第195号发布《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，根据1997年5月20日《国务院关于修改〈中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定〉》的决定，1997年对其又做出了修正。

信息安全问题是信息化社会的基本问题，也是电子政务得以正常发展和运行的基础。因此，信息安全问题越来越受到国家的高度重视和社会的普遍关注，完善我国计算机信息安全体系，制定信息安全法的呼声也越来越高。相关立法工作已经展开。

【注释】

[1]陈冰，等.电子政务技术与安全［M］.北京:北京大学出版社，2003.

[2]杨羽，贺盛瑜主编.电子政务应用基础［M］.西安:电子科技大学出版社，2005:136.

[3]侯卫真主编.电子政务［M］.北京:中央广播电视大学出版社，2005:69-72.

[4]齐冬梅编著.电子政务与管理创新［M］.天津:天津人民出版社，2006:159-163.

[5]王卫国等编著.电子政务系统［M］.北京:科学出版社，2007:7.

[6]刘邦凡.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005:158-173.

[7]刘文富.电子政务［M］.西安:电子科技大学出版社，2004:44-50.

[8]刘邦凡.电子政务建设与管理［M］.北京:北京大学出版社，2005:158-173.

[9]张旭霞.电子政务［M］.北京:对外经济贸易大学出版社，2006:239.

[10]吴江主编.电子政务理论与实践［M］.北京:党建读物出版社，2003:124-126.