政府机关内部电子化公务处理系统应用

时间：2023-09-12 理论教育版权反馈

【摘要】：随着电子政务的开展，政府网上办公成为政府办公的重要方式，电子化公务处理系统处理的公文主要指电子文件。在电子政务环境下，公文的撰制通过电子化公务处理系统实现，实行电子化的公文管理。②电子公文处理系统的功能电子公文处理系统实现公文的电子化处理，节约了公文传递和办理时间，提高了公文办理速度，是电子政务发展的需要。

9.3　政府机关内部电子化公务处理系统应用^[3]

政府各部门通过一系列办公管理过程，实现其内部的行政沟通、协调和监控。在行政办公管理过程中，需要以网络技术为基础，运用现代的管理思想、先进的设备等实现办公过程的信息化、智能化、数字化管理，保证各部门之间信息交流的顺利实现，加速公文流转过程，提高政府的监管能力和公共服务水平。政府电子化公务处理系统通过提供电子化手段，可以克服政府在管理和提供服务方面的缺陷，因此在整个政府办公活动中被广泛应用，如公文处理、会议管理、事务处理、日程管理、流程监控、档案管理、信息服务、电子签章等。

9.3.1公文处理

政府办公活动的重要内容之一就是办理和制发文件，即“办文”。公文是政府机关公务信息的主要存在形式，是政府机关处理公务和行政管理的重要工具。公文处理具有很强的流程性及规范性，利用网络信息技术对公文的形成、运转、存储、销毁进行全过程规范的管理，有利于提高公文流转速度，提高政府办事效率和效能。

(1)电子公文

公文是公务文件的简称，是指政府机关或企事业单位在处理公务活动中，按特定体式与使用、具有法定效用的文件，它是政府机关处理公务和行政管理的重要工具。

随着电子政务的开展，政府网上办公成为政府办公的重要方式，电子化公务处理系统处理的公文主要指电子文件。电子文件是指以数码形式记录于磁带、磁盘、光盘等介质，依赖计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件。与传统的纸质文件相比，电子文件具有存储密度高、检索速度快、支持异地存取、共享性高等优点，随着计算机技术和网络技术的普及与发展，电子文件的数量成倍增长，成为公文办理的主要对象。但电子文件内容与载体的分离性、非直观性与设备依赖性、交互性与动态性、易更改性等特性，电子文件的真实性、完整性、可读性难以保证，使电子文件在产生、形态、传递、存储与管理等方面均与传统纸质文件有明显的差异，这要求政府机关制定有关于电子文件管理制度，规范电子文件管理的技术手段和操作方法，这对机关的作用方式、流程、管理方法以及工作制度都将产生直接的影响。

(2)电子公文处理系统

公文处理是指对公文的创制、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存储到转换为档案或销毁的完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制加工、保管，使其完善并获得功效的行为或过程。公文处理的基本任务就是及时、准确、有效地创制、加工、传递、保管、处置公文，为公务活动提供适用的信息。

①电子公文处理系统的内容

电子政务环境下，公务处理需要通过电子公文处理系统来实现，其主要内容主要有^[4]:

·公文撰制

公文的撰制一般经过交拟、撰写、注发三个步骤。首先由主管领导交代草拟一份公文，并提出拟制这份公文的要求和主要内容;然后秘书根据领导的要求草拟公文，进行公文的撰写;最后，送交领导审核，若未通过审核则由秘书进行修改完善后重新递交给领导审核，审核通过后注上发文标记，标志着一份公文的形成。

在电子政务环境下，公文的撰制通过电子化公务处理系统实现，实行电子化的公文管理。首先，主管领导进行网上交拟，通过文字或语音方式，提出公文拟制的主要内容和要求，主要是明确公文完成时限等。秘书根据网上交拟提供的具体要求进行文书撰写辅助系统，利用计算机检索技术搜集所需材料、数据，找出材料中包含的符合要求的观点、结论、意见等。然后根据公文处理系统中提供的具体文种、受文对象和适用场合的具体模板，进行公文起草，最后将成文的文书按一定格式保存，并通过公文传输系统交给主管领导，由主管领导进行网上审核，决定是否发文。因此，电子化公文撰制不仅是秘书进行文书的撰写，而且还记录下领导交拟和审核的公文撰制全过程。

·发文管理

发文管理流程一般包括拟稿、审核、签发、校对、登记、缮印、用印、分发、整理、归档、销毁等环节。为了明确发文具体的运作过程和政府管理的责任，发问管理的各个环节都需要完整记录。因此，电子政务下的发文管理，不仅要有文件账号维护、自动生成发文号、归档形成红头文件等功能，而且还需要记录文件起草人拟稿、部门领导审稿、机关秘书核稿以及单位领导会签、签发文件、批阅流转等具体运作过程。在上述发文的整个行程过程中任何人对文件的修改均有记录，每个人修改的部分在后台数据库中都保存下来，可以查询修改人、修改时间甚至修改内容。形成的最终发文可以采取电子公文方式通过网络发给收文单位，并可直接进入对方的收文管理系统。

·收文管理

收文管理流程一般包括签收、登记、审核、分送、拟办、批办、承办、注办、催办、查办、整理、归档、销毁等环节。一般来说，秘书收到其他部门发来的文件后，要进行登录，获得拟办意见后，按照要求送递到有关人员手中，批阅完毕后，进行收文的归档。这需要耗费秘书大量的时间，影响文件传阅速度。因此，电子政务下的收文管理，可以通过网络接收其他单位发来的文件，并自动登录进入收文数据库，减少数据的重复录入。然后，自动形成拟办意见，设置文件拟办流程，根据流程自动进行收文的批阅流转、查询以及办毕文件的归档，提供方便、灵活、直观的文件批示处理，并实现对文件的密级区分、应用人员的权限设定和控制以及相关收文管理操作。

·文件处理归档

文件经办理后退出运转，成为文件处置。文件处置电子化管理方法有:①清退设计，根据收文数据库中记录的来文地址，自动将承办经过或意见，发还给来文机关;②销毁，有些文件经承办后失去保存价值，可以作删除处理;③暂存设计，对不可能在文书处理后立刻见效或结束的事项，标注为待办转台，并注明待办进度，系统自动进行待办提示和流转;④归档设计，收发文管理模块中传输来的文件，可以按照档案管理的方法对其进行自动标引、自动组卷等处理，并提供打印功能，可以打印案卷目录、卷内文件目录、案卷封面、卷内备考表及著录卡片等。对未正式归档前的预组卷，正式归档后提供自动移卷、封卷、著录标引、案卷检索、借阅及归还等操作。

②电子公文处理系统的功能

电子公文处理系统实现公文的电子化处理，节约了公文传递和办理时间，提高了公文办理速度，是电子政务发展的需要。具体功能包括以下几个方面:

·公文拟制自动化

系统中保存有反映公文某些特征的项目，如文件号、题名、发文单位、承办单位、密级等信息，可以进行自动标引。政府机关领导可以将公文拟制的主要内容和要求通过网络发布，秘书通过文书撰写辅助系统，根据系统提供的不同文种和收文对象的具体模板进行公文的起草，公文的审核也通过网络进行，具有时间的灵活性。

·机构内部公文流转自动化

所谓机构内部公文流转自动化，就是一组人员为完成某一项业务所进行的所有工作与工作转交过程实行自动化。办公自动化应用系统的大多数应用如公文审批、各类申请等需要实行公文流转自动化。每一项工作以流程形式，由发起者(如文件起草人)发起流程，经过本部门以及其他部门的处理(如签署、会签)，最终到达流程的终点(如发出文件、归档入库)。可以打破单位界限，使公文以极快的速度和极低的出错率被处理，大大提高了办公效率和质量。发生于机关与机关的相关部门之间，如上级部门的发文处理过程结束后引发了下级部门的收文处理过程。

·机构之间公文传输自动化

它主要是指相关机构之间收文管理、发文管理工作的网络化自动操作。电子公文通过网上传输，只要点击鼠标，短短几分钟就能发到所有收文单位。公文传输由过去的一个星期左右缩短为几分钟，在实现办公自动化方面正发生一场变革。并且公文传输自动化，扩大了文件的覆盖面，方便了使用者。它可以根据需要和密级限制，落实发放范围。人们还可以通过网络检索到任何一份电子公文。由此可见，传输公文实现电子化、自动化是改进工作方式、提高工资效率、推进政务信息化的重要措施。

·公文处置归档自动化

电子公文处理系统在文件办理完毕后，可以对文件进行自动鉴定，提出公文处置方式，决定公文执行销毁或归档保存，可以按照处置意见自动进行待办提示和流转，也可以自动组卷、自动编目，而不用组织工作人员逐一进行鉴定和归档。可以节约工作时间、提高工作效率，使工作人员将更多的精力放在公文的开发利用上。

③公文处理的原则

公文处理是一项具有特定功能、特定方法与程序、特定内容与形式的活动，为保证这项活动有序有效进行，必须顺应其内在特殊规律，遵循一定的原则。

公文处理的基本原则主要包括:

·法制原则

即通过法律、法规、规章和制度对公文处理活动加以调整和规范。

·实事求是原则

一切从实际出发，使判断合乎实际，方法措施切实可行。

·全面质量原则

在公文处理活动中必须追求其全部质量指标的优化，创造全面的优质。

·时效原则

在公文处理中必须有高度的时间观念，应及时而适时地处置各种事务，维护公文在特定时间范围内的有效性，使其对公务活动产生更加充分的有利影响。

·集中统一原则

在公文处理活动中各级各类工作人员要接受集中统一的领导，要遵行统一的公文处理制度，一部分公文处理活动必须由公文处理的专门机构或人员统一进行。

·保密原则

在公文处理活动中，应确立保密观念，严格执行保密规定，严格保守党和国家及团体的秘密。

·简化原则

在公文处理活动中，为使工作更有效率，更加优质，应在保证其具有相同功能的前提下，以各种方式对有关事物化繁为简。

9.3.2会议管理

会议是党政机关、人民团体，企事业单位实施管理的一种工作方式，会议的要素包括:明确的目的、组织、会议名称、时间、地点、会议主持或主办方、与会人员、专门议题、会议结果等。电子政务环境下会议管理系统包括会前筹备系统、会务管理系统、会议文书系统，以实现会议管理、会议审批、会议决策等功能。

(1)会务筹备

利用计算机进行会议筹备管理，包括会议目的、内容、地点、参加人员要求等会议信息的发布，可在政府网站上发布会议消息，也可以利用电子邮件或其他网络手段发出会议通知。根据会议召开的时间和人数，确定会议召开的地点，并将此次会议加入会议安排数据库。有的大型会议还专门建立会议网站，提供远程访问，与会人员通过网站了解会议各种信息，提交各种与会信息，包括提交的文章、会议时间安排、预订车票、住宿要求等。对每天的日程和具体作息时间都利用计算机管理起来，并进行定时提醒，做到有条不紊地进行会务工作。

(2)会议资料管理

将会议的议题、与会人员、发言情况等信息存入数据库中以供查询、归档及生成会议文件。最后将会议的讨论结果及决策形成的报告，除递给相关人员和相应的领导及部门，并根据需要将会议精神传达给各部门工作人员。重要的、大型的会议，文书工作更为复杂，常用到的有会议文件、会议简报、会议快讯、会议纪要等文种。电子政务提供规范化的文书格式，进行电子化文书管理，会议结束后的有关资料如会议纪要、会议文集等，可以结合发文系统进行分发。

(3)视频会议

在电子化公务处理系统中，目前会议电子化的主要形式是视频会议系统。视频会议系统是通过网络通信技术来实现的虚拟会议，使在地理上分散的用户可以共聚一处，通过图形、声音等多种方式交流信息，支持人们远距离进行实时信息交流与共享、开展协同工作的应用系统。

在传统的电视会议系统中，需要专门的摄影设备、编码解码仪器、专线和专门会议室来调解几个固定的政府部门。这样不仅需要很大的投资，并且会议的灵活性和扩充性也受到很大的限制，软硬件设施维护更新费用也很高。而在电子政务环境下，就可以利用现有的服务平台，在几乎不增加任何硬件投资的情况下，通过现有的网络将任何地方的PC机相连，实现多点到多点实时的音视频多媒体会议。视频会议系统是集通信技术、计算机技术、微电子技术于一体的远程异地通信方式。与传统的会议形式相比，视频会议具有直观性强、信息量大等特点，单个会场的终端通过通信网络相连，接收其他会场的图像和声音，同时向其他会场发送本会场的图像和声音。在多点会议的情况下，出席会议的人员通过会议系统的多点控制单元控制会议进程，随意浏览对方的会场，观看会场全景或发言人的特写镜头，进行交谈商讨。另外，视频会议系统提供的会议记录器可以把会议全过程以文件形式记录下来，与会者可以在会外通过实录回放功能进行回放，也可以把记录文件下载进行回放。

①视频会议系统的分类

根据不同的标准可以把视频会议划分为不同的种类，下面介绍比较常用的分类方法:

根据支持视频会议的通信网络的不同，可以分为:基于普通老式电话业务(Plain Old Telephone Service，POTS)、基于局域网(LAN)、基于综合业务数字网(Integrated Services Digital Netware，ISDN)、基于异步传输网(Asynchronous Transfer Mode，ATM)和基于Internet的视频会议系统。

根据传输内容的不同，可以分为:文件会议系统，即与会者共享屏幕上的一个或多个窗口，通过这些窗口交换信息的会议系统。文件会议系统可以传输图文，但不能传递语言;数据会议系统可以在相同的通信线路上增加同时传送声音的功能;可视会议系统，在数据会议系统基础上，又增加了静态图像或准动态图像传输的功能;桌面视频会议，支持语音、视频、文本、图形等多种媒体，因此又称为多媒体会议系统，它的功能最完整，是视频会议的发展方向。

②视频会议系统的功能

视频会议系统可以提供多种会议模式:多方会议，用户终端将媒体流通过单播方式传送到会议服务器，会议服务器再将媒体流通过多播或轮播的方式传送到参加会议的各个终端;广播会议，在广播会议中，媒体流是单向的，只有一个与会者是发送者，能够发送媒体流，其他与会者都是接收者，只能接收媒体流。发送者由用户在预定会议时指定，任何用户或受邀请的用户都能参加会议，除非会议举办者在预定会议时将该用户列于禁止参加的列表中;研讨会议、混合会议，它是指其中一部分与会者的会议模式是多方会议，另一部分是广播会议，通过会议方式参与会议的与会者获得发言权，其他未授权的职能接收媒体流;两点会议，是用户直接呼叫另一端而建立的会议，用户可以直接呼叫终端地址或从目录服务中查询到在线用户，点对点会议中的两个与会者完全是对等的，都具有发言权和会议操作权。

视频会议系统的种类众多，功能也不完全相同。下面以基于互联网的IP桌面视频会议系统为例来介绍视频会议系统的基本功能。如图9-2所示，视频会议系统的功能包括会议管理、媒体流管理、数据会议及会议文档管理四个部分。

图9-2　视频会议系统的基本功能

其一，会议管理包括会议的创建、删除和推出等，其中会议信息管理涉及安全性的问题。

其二，媒体流管理包括媒体流的初始、控制和录制等。媒体流管理就是把会议形成的文本、图像、音频、视频等多种形式的信息进行初始化、压缩、发送、接收、解压、回放等，将会议进行全过程记录，以便今后需求时进行回放，重现会议过程。

其三，数据会议，为了满足会议需要，除了要提供视频、音频会议外，还应具备会议文件分发、会议讨论等功能，数据会议所提供的白板会议、应用程序共享、文件传输、文字讨论等功能基本可满足视频会议系统用户的需求。

其四，会议文档管理，是指对桌面视频会议的各种信息包括会议内容、会议过程、与会人员信息等进行有效管理，是增强视频会议系统功能的一个重要方面。其中，文档管理对录制好的多媒体会议文档进行有效的管理，人员管理对与会人员的信息进行管理，代码表的管理对与会议有关的地区、职称、职务等信息进行有效管理。

此外，视频会议系统还应具有良好的用户界面，一般通过几个典型的窗口(如视频窗口、共享窗口、个人窗口等)实现计算机与若干用户之间的友好交互。另外为保证系统在任何时候任何情况下一般都只有一位用户发言，还需要使用集中发言权控制方式如指定方式、自由方式、有线服务方式、由主席控制方式等进行控制。

9.3.3事务处理

这里的事务实际上是一种狭义的事务概念，指政府机关公务活动中处理公文、参加会议、调查研究、面洽访查、宣传演讲、信息查询、资料分析、统计汇总、规划设计、核查审定等活动之外的，对这些活动的有效性发挥保障性作用的一部分，如会议组织、来信来访处置、后勤服务等。

(1)事务处理流程

尽管任何事务处理活动都有自己的特点，但在公务处理系统中，所有的事务处理活动都要完成一系列的基本数据处理流程包括数据收集、数据编辑、数据修改、数据操作、数据存储、文档生成等。

①数据收集

获取和收集完成事务处理所需要的数据的过程称为数据收集。有些情况需要手工完成，如某些接待情况的登记。还有一些数据的收集可以采用系统自动生成、扫描仪等输入设备自动完成等方式。

②数据编辑

作为数据处理的重要步骤，数据编辑的目的是检查数据是否达到有效性和完整性的要求。例如，数量必须是数字类型，否则数据无效。通常很多与事务活动有关的代码颜色对应于数据库中的有效代码进行编辑，如果输入的代码不在数据库中，那么它将无法编辑。

③数据修改

数据修改包括对部分数据的修改及重新输入全部数据。系统应该提供错误信息，以便向用户提出警告。这些错误信息应该说明出现了什么错误，并提出修改建议。

④数据操作

数据操作及进行计算和其他数据转换工作。数据操作包括数据分类、数据排序、数据计算、汇总等。

⑤数据存储

数据存储指用新的数据更新数据库的过程。一旦更新完成，数据就可以被其他子系统使用。

⑥文档生成

文档生成包括生成输出记录和报告，它可能是硬拷贝的纸文档，也可能仅仅显示在屏幕上。

(2)事务处理系统的功能

事务处理系统作为电子化公务处理系统的一个重要的子系统，具有会议组织、来信来访处置、后勤服务等功能。

①会议组织

会议组织功能主要指要求系统实现直接在计算机上进行会议日程及会议室安排、会议资料准备、会议通知、会议记录、会议决策通报等。

②来信来访处置

处置来信来访是机关信访工作的重要内容，直接关系到群众利益的落实，影响政府形象。电子化公务处理系统的来信来访处置功能主要包括信访登记、分办、转办、承办、拟办、催办等，根据情况报机关领导批阅、领导会签或签发、结案，将处置结果告知有关部门或人员，将信访文件立卷归档，信访机构对处置结果进行督察、查阅信访文件等。

③后勤服务

后勤服务主要是指通过对内部各种办公设备、办公用品、器材、车辆等进行统一管理、调度，为机关活动的开展提供后勤保障。后勤服务方面的功能主要是进行登记、确认、服务提供情况记录、服务结算等。例如，用车服务主要包括登记车辆资源情况，发布用车制度，进行车辆预定申请，车辆服务确认，服务费用结算等。

9.3.4日程管理

(1)日程管理的涵义

电子化公务处理系统提供的日程管理实际上是一种对工作人员公务活动进行时间管理的工具，是利用计算机网络平台，完成约会的时间、人员、地点、程序安排与管理，从而实现工作计划、办公会议、业务活动的自动安排。在传统办公环境中，人们常使用各种日程表、记事本、便条、白板等方法记录工作安排、提示待办事项等。但是，这类方式的固有缺点极大地限制了它的使用范围和效用:首先，这类提示手段大多具有私有性，像私人记事本和日程表，除了本人及助手外，他人不能查看，因而无法利用其来安排活动;其次，这类手段虽然有查考的作用，但都不能起到自动提醒的作用，而一旦丢失后基本不具有恢复手段，从而造成工作安排上的极大被动;最后，这些方式仅仅具有提示功能，并不能起到联系和通知的作用，因而功能有限。

在电子政务环境中，电子日程管理模块可以系统地解决上述问题。合理的日程管理能够为办公活动带来极大的便利，能够帮助办公人员对时间等资源进行宏观调控和协调，实现优化管理，提高办公效率。

日程管理包括电子日程表、任务安排等方面，其中日程表是对一定时期内每天各时间段的约会做出安排，一般是按时间进行排序的。任务则是一项与人员或工作相关的事务，且在完成过程中要对其进行跟踪。任务可能发生一次也可能重复执行(定期任务)，如定期任务就需要按固定间隔重复执行。

(2)电子日程表的功能

电子日程表的主要功能是对工作的执行时间段做出安排，在公务处理系统中日程表具有以下功能:

①活动安排

这里的活动安排主要指将具体的活动与日程安排相结合，实现办公时间的合理安排，通过日程管理应用系统的协调，避免各类活动的时间冲突，灵活管理各类活动。具体功能包括日程表的设置、活动输入、活动修改、活动删除、活动查询、自动提醒、自动通知等。

②会议安排

会议安排的主要步骤是:首先将会议主题、与会者名单、会议地点、会期等基本数据输入系统，系统会根据与会者名单逐一查询其日程表并通过电子邮件方式逐一统计。系统帮助管理人员找到所有人都空闲的最近的时间。当通过电子邮件将会议通知发送给被邀请者时，每个人都会在自己的“收件箱”中收到会议要求。当他们打开会议要求时，如果该会议与其“日历”中某个现有项目冲突，系统会通知他们，他们只需单击按钮来接受、暂时接受或谢绝会议。如果会议组织者允许，被邀请者可以提出不同的时间建议。组织者仅需打开“会议”便可跟踪接受、谢绝会议或建议会议时间的人。

③例行活动管理

在活动安排过程中，经常有一些活动是有规律出现的，比如每天的例行检查、每周的总结会、月末汇报等活动，这些活动就是例行活动。对例行活动可以一次性定义，而无须重复安排。

公务处理系统除了常规的日程管理功能外，还应结合办公环境的实际需要，提供与日程管理密切相关的辅助功能。例如，提供与邮件系统无缝集成的功能，通过邮件系统向活动参与人员自动发送邮件;提供人员管理功能，将相关人员的详细信息记录下来，使日程管理系统通过人员管理系统选择活动的参与人员，并利用其中的邮件地址实现活动通知的自动发送等。此外，还可以根据具体需要，将日程管理与时区管理、火车时刻表、组织通信簿等关联，为公务活动的顺利进行提供更多方便。

9.3.5流程监控

电子政务的本质主要在于加强政府的服务职能和监控职能，建立规范完善的工作流程，并使其得到最大程度的贯彻实施，是提供工作绩效的关键。而流程监控是保证工作按照预定流程进行的重要措施。为了对工作流程进行监督控制，就要了解所监控的工作流程的进展情况、流程经过的节点上人员的状态(准备情况、完成情况等)，以便分析工作进度。

电子政务环境下的流程监控就是对公务处理过程的监督和控制。流程监控是公务处理系统的重要功能。一般的流程控制程序均可以在各种工作流程执行过程中随时监督控制流程的进展以及流程主要节点上的人员工作情况，直接掌握流程中工作的进展情况，任务完成情况，及时了解工作中的各种困难和问题，根据预设的标准和条件，找出工作中的偏差，提示或者督导有关方面采取相应对策，直到圆满完成任务。

流程监控一般分为在办事务的监控、结案事务的监控两类。

(1)在办事务的监控

在办事务的监控可通过设置总体工作项、在办工作项、逾时在办工作项、待办工作项及被催办的工作项的方式，完成监控任务，也可以通过列出某一工作项所有已进行的活动过程的方式实施监控。

(2)结案事务的监控

结案事务的监控可根据参与者、任务或角色等分别查询结案事务的所有工作项及逾时工作项。结案事务的监控与在办事务的监控一样，也可以列出某一工作项所有已进行的活动过程。此外，在结案事务的监控中列出所有工作项的处理周期。

完善的流程监控功能使公务处理的每一具体步骤的情况均有记载，有利于追踪工作的执行过程并及时反馈有关信息。

对公务处理过程的监控主要是通过工作流管理系统实现的。电子政务工作流管理系统与工作流执行者(人、应用)的交互可以很好地推进工作流实例的执行，并监控工作流的运行状态，在工作流运行时实现知识共享和使用，单纯的基于信息传递的工作流系统仅仅实现了处理事件在不同地方转移，而不能构成“工作流”。工作流程必须具有“智能”，并在流程中实现知识的增值，按预先定义的规则和过程进行流动，流动过程能被跟踪和监控，能与应用相结合。

电子政务工作流管理系统体现了电子政务职能流程的结构。系统设计过程包括模型定义以及模型解析，模型定义处理知识共享与业务流程的抽象化，模型解析是针对定义模型的处理，并最终实现工作流应用。工作流管理系统的功能包括业务流程建模、工作流描述以及工作流执行与自动控制等方面。

9.3.6档案管理

档案管理是将各种信息按照一定的规则进行归档保存起来，以方便日后的查阅和利用。电子政务环境下的档案管理，则是采用电子政务技术，实现档案数字化，自动归档组卷，辅助查询，它取代了档案人员大量繁重的手工操作，使档案管理更加科学化、规范化，从而提高政府档案管理水平，满足政府管理和为社会公众服务的需要。档案数字化是相对于传统档案工作而言的，它是档案信息化、现代化的重要内容之一。

(1)政府档案的来源

政府活动过程中形成大量的历史记录，其中有保存和利用价值的作为档案保留下来。政府档案主要记录上级政府信息、同级政府信息、政府内部信息、社会信息等，包括公文档案、声像档案、照片档案等多种载体形式，电子政务环境下还包括对各种电子化政府信息进行管理。政府档案信息源主要有^[5]:

①上级政府信息

上级主要通过法律法规、“红头文件”、会议、批示、电报、讲话、传真等直接指导下级机关工作，是下级机关决策的重要依据。主要信息内容有:文字信息，包括党中央的路线、方针、政策;中央国家机关的法律法令、规定指示;党和国家领导人及上级主管部门负责人带有指导性的讲话文字稿;上级党政机关发出的政策性指令;上级领导机关的文件，上级党政机关的报纸、简报、通报中的工作指导精神;上级领导的外事交往、考察、调研、访问等文字稿;音像照片信息，包括党和国家领导人及上级主管部门带有指导性讲话的录音、录像和照片，上级领导的外事交往、考察、调研、访问等录音、录像和照片。

②同级政府信息

它主要指级别对等的地方政府之间、同级别的部委办局之间、地方政府或部委办局内设的职能部门之间的来往信息。包括统计机关相互之间往来或交换文件材料，如相互之间的建议、要求，还包括互相参观、学习和交流的录音、录像和照片等。

③内部信息

它指政府机关内部或其所管辖系统内的信息，包括机关自行收集的或下级报送的各种定期信息、不定期信息和突发信息、专题信息和综合信息等。下级向上级提供信息的方式有:书面的请示与报告，实地的调研、座谈，听取汇报，接待来信来访，各种统计报告、简报，以及通过某些非正常渠道获取信息等。

④事件处理信息

政府各部门在日常工作中需要对下级部门的请示报告给予批复和意见，一些重大事件的处理过程和处理决定也需要作为档案保存，对于管辖范围内的中央项目的材料及批准意见也应当保留，针对有关事件向上级报送的请示报告以及相应的批复文件需要存放在一起。

⑤社会信息

社会信息是指社会不同地区、民族、阶层、职业、性别、年龄、学历的群众所提意见、建议、要求、呼吁，新闻媒体的社会调查材料，人民群众来信来访，党政机关关于社会情况的材料，社会科学的研究成果，国际社会信息等。

(2)档案管理内容

电子化公务处理系统中进行流转的公文或其他形式的文件，有很大一部分最终要进行归档保存，以备以后工作查考和历史研究的需要。电子化公务处理系统应当提供比较完备的档案管理功能，主要包括:收集、整理、鉴定、检索、保管。

①档案收集

电子政务环境下档案管理与手工档案管理相比，具有不可比拟的优势。利用公务处理系统进行档案管理时，要能够自动收集其他电子政务系统中有关信息(如数字化图纸、电子化文件、电子会议记录等)，要根据国家档案管理的标准化要求，建立相应的档案数据库，实现档案管理网络化数据传输。对于政府机关而言，其档案类型主要为文书档案、会计档案、人事档案三大类。根据档案管理要求，按照不同的部类进行采集、组卷归档。

电子文件的归档范围主要包括:在行使本机关职能中形成的各种文本文件，对需要保存草稿的文件，修改应在拷贝件上进行，记录版本号，并将草稿和定稿一起保存;本机关制作的各种数据文件，包括数据报表、数据库等;为保证电子文件长期可读性而收集的各种支持软件，包括操作系统、应用软件，以及相关的数据和配套文档资料;以上各种电子文件的整理、著录和鉴定信息。

②档案整理^[6]

档案整理即按照一定原则对档案实体进行系统分类、组合、排列、编号和基本编目，使之有序化的过程。收集、存储档案的目的是为更好地为政府、公众提供档案服务，因此需要对各种信息按照档案管理的要求进行处理归档。根据信息化原理完成对政府各类文件和信息档案的前期分析，包括自动标引、自动分类、自动组卷、自动赋予案卷题名等。

·档案标引与分类

档案的自动标引可以借助于文献标引已有的成熟技术，由于档案文件比较规范，各类档案所涉及的标引词汇相对集中，通常可以用现有的政务工作主题词表建立主题词典，用来对档案文献进行自动标引。档案的分类可以依据现有的文献自动分类技术，根据档案主题词表分类。

·自动组卷

档案组卷，即把所收集的档案文件按一定特性(如项目、时间、活动、事件等)组织整理，并将相关文件按一定规则组成一卷，并给予一个档号来标示。利用计算机组卷可根据事件或分类号将相关文件聚集在一起，计算出一个事件所有文件的页数，然后根据各部门对档案厚度要求，决定将其组成一卷还是多卷。

不同类型的档案采用的组卷方式不同。首先，在组卷时间上，文书档案每年集中组卷，即采用批处理方式组卷;科技档案则为当某一产品、课题、工程、项目等结束后立即组卷，又称即时组卷;会计档案按年组卷;人事档案组卷后，其案卷处于活动状态，即随着档案文件的不断增加，原有案卷也在不断扩充。其次，不同部类档案的组卷标准与规则也不相同。

·自动赋名

组卷后的档案并没有题名，手工管理过程中每个案卷的题名是由人工赋予的，这不但增加工作量，而且还有可能造成档案案卷题名的不一致。档案的案卷题名与案卷文件内容有着直接的关系，卷内文件的信息决定了题名内容。电子化公务处理系统提供的档案管理功能能实现档案的自动命名，即根据卷内文件的内容，自动赋予案卷合适的题名。

③档案鉴定

鉴定就是根据一定的方法和原则，判断电子档案的历史和现实价值，确定其保存期限，还包括对保存期满的电子档案进行再次鉴定，并按照再鉴定的结果对档案进行相应的处理。它直接决定档案的存毁，是档案管理中最重要也是难度最大的工作。鉴定的基本方法包括内容鉴定法和职能鉴定法两种，前者通过审读档案的内容来判断其价值，后者通过判断形成档案的职能活动的重要程度来鉴别价值。在电子档案大量生成的情况下，后者效率较高。

④档案检索

电子档案检索系统的建设包括存储和查找两个方面，即存储具有检索意义的档案信息，并据此开展查找工作，为利用者提供利用服务。一般通过电子档案著录系统实现对档案信息的存储，即分析、组织和记录关于文件内容、结构及文件系统的信息，并将其纳入电子档案信息数据库中。电子档案的查找具有多种方式，原则上任何被著录的项目都可以作为查找的条件，甚至包括全文查找，在实际应用中一般通过著录的关键词和分类标识从电子档案信息数据库中进行查找。

⑤档案保管

电子档案的保管包括数字化载体的保管和电子档案信息的保护。前者要求选择合适的数字化载体，按照载体保护的标准进行管理。后者需要电子文档管理系统能够有效利用信息加密、信息认证、病毒防治、网络安全等安全技术。

电子政务中的档案保管同样要符合档案开放的期限和保密的限制，国家档案馆保管的档案一般应当自形成之日起满30年向社会开放。对于政务活动中产生的档案具体的开放期限要根据档案内容的保密性进行适当调整，可以在网上公布开放档案的目录，提高档案的网上搜索，确定档案存放地点，并提供网上资格审核，审定对已经开放的档案或未开放档案的利用。

9.3.7信息服务

这里的信息服务主要指为满足政府机关内部公务处理过程中的情报信息需求而提供的服务。信息服务是政府机关公务处理系统的核心功能之一，可以进一步细分为电子公告、电子讨论、大事记和信息查询等内容。

电子公告相当于日常办公中的公告板，是发布各种信息(如公告、通知或启示等公用办公信息)的场所，主要功能包括告知性文件的起草、发布、删除等。用户通过某种方式(如Telnet终端仿真程序)与提供电子公告板服务的主机相连，即可以阅读消息或发布信息。

电子讨论也就是在线论坛(BBS)，包括论坛模块管理、论坛版主管理、论坛浏览、新文章、论坛排行、论坛的权限管理等功能，电子论坛可作为信息交流的场所。BBS具有良好的交互性，可以和被调查者进行跨越空间的实时交流，并且可以保存讨论的每一次发言，事后慢慢分析消化。

大事记忠实地记载着一个地区、一个部门的重要工作活动和重大事件，它首先可以为本地区、本部门的工作总结、工作检查、工作汇报、工作统计和上级机关掌握面上情况提供系统的、轮廓性的材料。其次，大事记具有史料价值，可以起到录入备查的作用。大事记可以完成机关大事、要事信息的录入、整理、汇总和查询功能，是机构重大事件汇总、整理、发布和查询的重要场所。

信息查询是信息服务中的关键环节，信息查询提供针对机构各类信息的检索服务。随着Internet的普及，机构的信息查询应该提供基于Web的查询服务，因此信息查询中的信息安全问题就显得尤其突出和重要。

9.3.8电子签章^[7]

传统电子签章及文书往来是以书面文件(如政府红头文件)及领导签名、单位盖章来确定相关的法律责任;电子政务环境下电子文件是政府主要的公文形式，必须依赖电子签章来确定行政责任。

所谓电子签章，是指以电子形式存在，依附在电子文件并与其逻辑相关，可用以辨识电子文件签署者身份及表示签署者同意电子文件内容。电子签章可以进行身份辨识，身份辨识在传统的纸质文件往来的行政行为中非常重要，对于电子政务而言，身份辨识问题更加重要。为保证电子政务的发展，世界各国如美国、德国、日本、新加坡、欧盟等均制定了电子(数字)签章法，将电子文件、电子签章的法律或认证机构的管理纳入法律规范，并保障使用者的权利和义务，以构建一个完善的电子签章使用环境。

运用电子签章技术，可确保重要电子文档在流转的各环节中的真实性、安全性，真正实现安全、便捷的无纸化办公，对于提高办公工作效率、提升领导决策水平、节约办公成本等具有重大现实意义。目前最成熟的电子签章技术是基于PKI的数字签名技术。

(1)数字签名过程

将要传递的原始文档利用某种杂凑算法(如Hash算法)得到不可逆向恢复的信息摘要，再利用私钥对信息摘要进行RSA加密运算，即可得到此电子文档的数字签名值(如图9-3所示)。该签名值唯一地代表了该文档的信息特征，并且被信息的发送者加密保护，任何人无法伪造，但可以通过与该加密私钥相对应的公钥进行解密验证，以确定信息发送者的真实身份。