政府部门人力资源管理学科基础和理论来源

第三节　政府部门人力资源管理学科基础和理论来源

政府部门人力资源管理是一个综合性的应用学科，它与许多学科关系密切。一般而言，有社会学、管理学、法学、人类学、政治学、领导科学、伦理学、统计学、经济学及心理学等学科相连；从紧密度而言，政府部门人力资源管理则与管理学、行政学、政治学、法学、心理学等学科联系更为紧密，它们对于政府部门人力资源管理的发展有着十分重要的基础性作用。

一、管理学的发展与政府部门人力资源管理

管理学理论最早是在企业管理业中出现的，然后发展到其他组织。19世纪末至20世纪初，管理学开始形成独立的学科。第二次世界大战以后，随后发展速度惊人，形成了一个遍及全球的管理热潮，对世界各个国家的管理实践和理论都产生了巨大影响。

管理学的发展经历了萌芽阶段、科学管理阶段、行为科学阶段和管理科学阶段，在其各个不同发展阶段中都有一些代表人物和代表理论。

18世纪60年代至19世纪末是管理理论发展的萌芽阶段。管理理论源于英国的产业革命。英国的产业革命使小手工业被大机器生产所代替，加速了资本主义的发展，它既是一场技术变革，也是一场社会变革，社会发展的复杂性使得管理的必要性逐渐突出起来，管理理论开始萌芽。1776年，著名的古典政治经济学家亚当·斯密发表了《国民财富的性质和原因的研究》，第一次分析了劳动分工的经济效益。亚当·斯密的理论是建立在个人的技能和经验之上的，存在很大的理论局限性。尽管如此，亚当·斯密的理论对资本主义生产和管理仍然起了推动作用。

19世纪末至20世纪30年代，管理理论发展到了“科学管理”阶段。首创“科学管理”理论是美国人泰罗。泰罗将员工视为“经济人”，提出了企业管理环节中两个主要问题：一是如何提高管理人员的工作效率；二是如何提高工人的劳动效率。1911年正式出版其代表作《科学管理原理》。泰罗第一次使用了“科学管理”的概念，使资本主义管理理论和方法真正建立起来，对当时只凭生产经验进行管理的方法起了革新作用，为美国现代企业管理理论的发展奠定了基础，推动了资本主义经济和社会的发展。泰罗被管理学界称为“科学管理之父”。当然，“科学管理”理论也存在时代局限性，即将员工视为单纯的“经济人”，忽视了人的能动作用。

在“科学管理”阶段，除了泰罗的“科学管理”理论外，法国的法约尔和德国的韦伯着重研究如何使管理组织机构合理化及管理的行政控制问题。

法约尔的管理理论以企业的整体为研究对象，着重分析研究高层管理效率和一般管理原则。法约尔第一次明确提出和阐述了“一般管理”理论，确定和充实了管理的概念，标志着管理理论开始超出企业的管理领域，从特殊走向一般，使管理理论不仅适用于工商企业，而且适用于政府、团体、军事组织以及其他事业，拓展了管理理论的研究范围。

德国著名的社会学家韦伯，在他的《社会组织与经济组织理论》中提出了理想的行政组织体系理论。韦伯的理想行政组织体系旨在提高工作效率，着力于组织体系的精确性、稳定性、纪律性和可靠性。韦伯提出，为了实现一个组织的目标，要把组织中的全部活动划分为各种基本的作业，分配组织工作中的各个成员。各种公职和职位是按照取权的等级原则组织起来，每一职位权利和义务都有明文规定的，形成一个指挥体系或阶层体系。根据职务上的要求安排人员的任用，并通过正式考试或教育培训来实行。管理人员应是一种“职业的”管理人员，有固定的薪金和明文规定的升迁制度。管理人员必须严格遵守组织中规定的规则和纪律，这些规则和纪律在任何情况下都适用，不受个人情感影响。

科学管理理论都是以“如何管理人”为出发点，在组织结构上的倾向是非人格化管理；只强调组织形式、规则，不尊重人格；只强调成文法律的规定，不允许根据客观情况变化作任何灵活处理；员工没有能动作用，变得谨小慎微，无所作为，组织日益僵化。

自20世纪20年代开始，管理理论的发展进入“人际关系”——“行为科学”阶段。行为科学早期也叫人际关系理论。行为科学就是分析研究生产中人的行为以及产生这些行为的原因，以便调节企业中的人际关系，提高生产效率。它主要包括对人的本性、需要、行为动机，尤其是人际关系等内容的研究。

人际关系理论创始人是美国行为科学家埃尔顿·梅约。1927年起，在梅约的领导下，进行了著名的“霍桑实验”，取得了新的发展。其研究包括人员的“经济人”与“社会人”角色，企业中“正式组织”与“非正式组织”的影响力，新型领导的真正能力所在等等。1933年，梅约根据霍桑试验出版《工业文明的人类问题》一书，标志着“人际关系”理论正式形成。埃尔顿·梅约奠定了行为科学的基础后，西方出现了大量研究人际关系理论的学者。从多学科角度对人的行为进行综合研究的行为科学，迅速发展成一门热门学科，是从1949年芝加哥大学召开了一次跨学科的科学会议开始的。会上肯定了利用现有的科学知识发展关于行为的一般性理论的可能性，并决定采用“行为科学”这一名称。会后，福特基金会成立了“行为科学部门”，1952年又成立了“行为科学高级研究中心”。这一时期的研究内容主要集中于四个领域，即有关人的需要、动机和激励的问题，同企业有关的所谓“人性”问题，企业中的非正式组织以及人与人的关系问题，企业中的领导方式问题。

在行为科学研究的发展过程中，还涌现出许多著名学者和著名理论，如马斯洛的“人类需要层次论”、赫茨柏格的“需要激励双因素理论”、斯金纳的“强化理论”、麦格雷戈的“x－y理论”。这些理论与方法，对管理学的发展起着重要的推动作用，对整个人力资源管理的发展同样起着至关重要的推动作用。

第二次世界大战以后，与“行为科学”同时发展起来的另一个管理学学派是“管理科学”。管理科学把管理工作纳入科学化的轨道，以现代自然科学的最新成果，主要是各种先进的数学方法、电子计算机技术与通信技术、系统论、控制论、信息论等为手段，运用数学模型，对管理要素进行定量分析，形成一系列新的组织管理方法和组织管理技术。管理科学把管理学的水平提高到一个前所未有的高度。

现代管理科学包括运筹学、系统分析和决策科学三个重要方面。

运筹学是一门新兴学科。运筹学运用分析的、实验的和定量的科学方法，专门研究在人、财、物力等物质条件已定的情况下，为了达到管理的目的，统筹整个活动所有环节之间的关系，以最经济、最有效地使用人、财、物力，取得最好的效果，从而为选择一个最好的方案提供数量上的依据。1951年，美国的莫尔斯和金布尔合写了《运筹学方法》一书，指出运筹学可以为各种行政部门的工作服务。一般说来，作为决策工具，运筹学研究的主要是用于战术性质的分析论证。

系统分析最早由美国的兰德公司于1949年提出的。系统分析将系统观点引入管理领域。从系统观点分析，任何一个管理对象都是一个极其复杂的系统，是由相互联系、相互作用的不同部分，即子系统结合构成的具有特定功能的有机整体，而该系统又从属于某个更大的系统。运用系统分析研究时，要注意从系统的全局出发，研究、分析、制定政策，实行组织管理。系统分析一般原则和步骤分别是确定目标、整合关系、探索要求、选定方案、组织实施。系统分析作为决策工具，属于战略性质的高级决策研究。将系统观点引入管理领域，这已成为现代管理科学的一个重要特点。

决策理论是吸收了行为科学、系统理论、运筹学、计算机程序等学科的内容而发展起来的。当代决策理论最著名的代表人物是美国卡内基-梅隆大学的西蒙教授，他的主要著作有《组织》、《管理决策新科学》。决策科学化，要求以充足的事实为依据，采取严密的逻辑思考方法，按照事物的内在联系对大量资料和数据进行计算、分析、遵循科学程序，作出正确决策。控制离不开决策，不仅最高管理层需要决策，各级管理人员也都是决策者。从这个意义上说，决策过程就是管理过程。

管理学的发展以对人的科学管理研究作为中心内容和核心问题进行研究的。实践证明，人的能动性发挥的程度与管理的效应是密切相关。公共部门人力资源管理恰恰也是以人作为管理中心内容和核心问题来进行研究的。因此，管理学成为公共部门人力资源管理理论源泉之一。管理学的许多原理、原则、方法，如系统整体性、信息传递性、控制反馈性、人的能动性、规律效应性，以及系统、信息、控制科学量化方法和信息技术的应用等，均适用于公共部门人力资源管理研究。承继管理学的研究理论和方法，创造性地应用管理学的研究成果，是建立现代公共部门人力资源管理体系的重要途径。属于公共部门人力资源管理体系的政府部门人力资源管理与管理学的联系同样紧密。管理学以国家、组织为对象，以决策、组织、领导、协调、控制等职能为主要内容，以系统论、信息论和控制论等现代科学理论与方法为基础的学科。政府部门人力资源管理是离不开对组织管理一般理论和方法的研究和运用。人力资源管理中有关工作分析、人员测评、绩效评估、培训开发等离不开对管理学理论和方法的应用。管理学中的行为科学导向的研究因其生动、形象和心理分析功能而更加普遍指导政府部门人力资源管理科学的发展。

二、行政学的发展与公共部门人力资源管理

行政学研究以人事管理为中心。现代化公共部门人力资源管理与行政学有着特殊的密切关系，即人力资源管理源于行政管理的发展并逐步成为其核心和关键，人事为行政之本。现代公共部门行政管理工作中起决定作用的因素是人，只有科学正确的人力资源管理才能保证科学正确的行政管理的实施。在行政学原理与历史发展的不断探索和实践中，让我们认识到行政学是现代公共部门人力资源管理最重要、最直接的理论来源。

行政学，也叫公共行政学，是政治学的一门分支学科，在19世纪末近代资本主义国家产生并逐渐形成。在近百年的发展历史中，行政学经历了传统理论、行政行为理论和管理科学等若干发展阶段，经历了“以事为中心”到“以人为中心”的发展过程，涌现了许多知名学者和代表作。

19世纪末至20世纪30年代，由于政治、经济等的发展，各国政府处于改革的阶段。政府改革对行政学研究的推动作用。这一阶段是行政学发展的创建阶段，即传统理论时期。19世纪末至20世纪30年代，由于泰罗“科学管理”理论在政府和国家管理中的成功应用，以及受到欧洲学术界对行政管理特别是对人事管理研究的影响，尤其是在美国政府改革措施的推动下，许多担任政治学家的行政学奠基人的研究和著述，极其重要地鼓舞和促进了行政学的创立和发展。

威尔逊是最早提出把行政管理作为一门学科来研究的人。1887年，美国前总统威尔逊在《政治学》季刊上发表了《行政学之研究》一文。该文被公认为“划时代的第一篇行政学论文”。威尔逊认为，在美国执行宪法（行政）远比制定宪法（立法）要困难得多，为了巩固国家统治，保卫民主自由，学习欧洲的文官制度，必须研究行政学。专门的行政科学，可以为政府工作铺平道路，加强和精干政府组织。威尔逊适应当时美国社会提高行政效率的需要，开了行政学研究的先河。

这一时期在行政学方面著名的学者还有美国的古德诺、威洛比、怀特和费富纳等人。

1893年和1900年，古德诺先后出版了《比较行政法》和《政治与行政》，被西方学术界称为行政学划时代的两部专著，其中心论点是扬弃政治学上立法、行政、司法的三分法，创立“政治”与“行政”的两分法。他指出，政治是民意的表现，行政是民意的执行；政治是政策的决定，行政是政策研究的落实。

1926年，怀特出版了全美第一本大学行政学教科书——《行政学导论》。随后怀特还出版了《近代公共行政的趋势》、《外国的公务员制度》、《联邦主义者》等多部关于行政及人事行政管理方面的著作。怀特认为，必须应用科学方法从错综复杂行政事务中得出规律性的东西，建立自己的知识系统和一般原则法规，人们的行政行为和行政法活动才能有明确的指导。怀特首开政府机关人事管理的研究，为了人事行政学的形成和发展作出了重要贡献。1927年，威洛比出版了他的专著《行政学原理》，随后又出版了《现代国家的政府》等不少有关政治学位与行政学的书籍，成为当时行政学研究理论的著名学者。1930年，费富纳出版了《行政学》，是当时流行最广的行政学教科书之一。此外，他还著有《行政学研究方法论》、《行政组织论》等著作。此后，各种行政学著作便日益增多，促使行政学成为一门独立的学科 ，并在各种管理工作中被人们运用于实践。

行政学在这一时期的发展特点主要是在行政管理方法上仿效泰罗的“科学管理”理论，以行政管理的原理、原则、规则为重心，以行政法为核心进行研究。这一时期的研究以威尔逊和威洛比等人的观点为主导，强调政府活动分“政治”和“行政”两部分，“行政”仅仅是追求效率的执行活动。这种观点影响行政学界达半个世纪之久。这一时期行政学研究引进了科学管理的原理和方法，确立了行政管理活动中具有规律性的一些基本原则，对改进行政管理和提高行政效率起了积极作用，为行政学的向前发展奠定了基础。

20世纪30～50年代是行政学的发展阶段，被称为行政行为理论时期，行政学开始正式发展成为一门十分成熟的学科，并在人事行政管理等实际工作中广泛应用。

泰罗的劳动组织与分工办法在工商企业中被广泛地采用。随后政府行政工作也开始仿效，比如目标分解法在政府管理中的应用，为建立合理的行政机构，采取有效的办事程序创造了条件。目标分解法是将行政总目标先分解成若干次目标，然后再逐层分解成若干次目标，直至分解到基层，政府以目标的层次为基础建立了层级制度，提高了办事效率。20世纪40年代，行政学的研究成果在国家行政管理方面的实践应用，为罗斯福新政的成功助了一臂之力。美国总统罗斯福实行的“新政”，充分利用了行政学研究的成果，大批起用政治学、行政学专家，建立了有效的指挥、控制和协调系统。罗斯福新政的丰富经验，又促进了行政学理论与实践的发展。

这时行政学发展的主要代表人物是美国的西蒙。西蒙1947年出版的《行政行为——行政组织中决策过程的研究》，使“行政行为”一词被广泛运用。西蒙的研究致力于将行为科学融合到行政学研究之中，提出用“行政行为研究”的概念替代传统的“行政学研究”，。其行政行为理论，从组织和决策出发，涉及组织、决策和管理的各种问题，将行政学和行政管理从以“事为中心”的研究转到以“人为中心”的研究，从“法制为中心”的研究转到以“人的理性为中心”的研究，从“机械效率观”的研究转到“社会整体效率观”的研究，从单一学科的研究转到多门类多学科的综合研究，从静态研究转到动态研究，从政治与行政分离的研究转到政治与行政联系的研究。西蒙尤其引人注目的研究是将决策行为引进行政行为，谋求决策科学化，受到国际学术界的普遍重视。西蒙还将数学、统计学、心理学、社会学、社会心理学、经济学等学科手段引进行政学研究，开辟了行政学研究的新天地。

20世纪50年代以后，行政学的发展跨入现代阶段，随着管理科学、心理学、政治学等社会科学以及现代自然科学知识在行政管理方面的运用和研究，行政管理逐渐发展成为一门学科体系严密的管理科学。

60年代开始，许多学者认为，行政管理是由许多相互依赖和作用的部分构成的具有一定功能的整体；整体的各个组成部分，彼此对立又联系制约，既具有不同的作用，又具有共同的目标；有效的行政管理系统是通过协调合理的机构，配备适当人员，采取一定程序和方法，由系列有计划、有组织、有指挥、有控制、有协调的管理活动组成一个整体，从而达到组织合理化、行政程序连续化、行政研究方法定量化，提到行政管理的效率。这些研究思想是基于计算机技术和系统科学在利用人类经验和逻辑思维方面开辟了新的领域，控制论、信息论和系统论等学科理论被应用于研究行政管理的研究而产生的。行政学研究吸收了大量自然、社会科学的数据、概念、方法，促进了行政管理科学化、现代化的实现，特别是系统工程方法在行政学的运用，促使行政学发展成为愈加严密和成熟的学科。

三、心理学、政治学、法学及经济学等学科与政府人力资源管理

心理学最早从哲学中分化出来，成为一门研究人的心理活动规律、人的心理过程、心理状态、个性特征规律和客观现实在人脑中的主观映象及其能动作用规律性独立的学科。直到19世纪70年代以前，心理学尚未成为一门独立的系统科学，而是长期依附在哲学或其他学科之中。19世纪中叶以后，随着化学、生理学等自然科学的发展，促进了心理学向一门独立的学科发展。1879年，德国生理学家冯特在莱比锡大学成立了第一个心理学实验室，并创办了心理专业杂志，这是一致公认的心理学新纪元的开始。

心理学最早应用于工业企业管理，被称为“工业心理学”。“工业心理学”与“科学管理”一样，都是研究效率问题，以提高劳动生产率。心理学发展的早期阶段，其原理、原则和学科知识常常运用于医学、侦探等相关的领域，但受到泰罗“科学原理”理论的推动和影响后，心理学开始在工业企业管理中运用，并由德国人斯腾最先创立了“心理技术学”，或叫“劳动心理学”。1892年，冯特的学生莱斯特伯格在哈佛大学建立心理实验所，创立了“工业心理学”。1912年，莱斯特伯格出版了《心理学与工业效率》一书，论述用心理测试的方法选拔工人，研究疲劳及劳动合理化问题，提出了创造心理条件，使企业获得最大满意的产量、使工人得以满足个人的需要，以便符合企业与个人双方利益的观点，它包括尽可能地拥有最好的工人、工作条件、效果这三个方面的内容。从此，工业心理学的研究成果广泛应用于职业选择、劳动合理化以及建立最佳工作条件等方面。

工业心理学与科学管理一样，都是研究效率问题的。随着在科学管理不断发展，人事工作越来越重要，人事管理实践中面临的矛盾越来越尖锐，社会实践需要对心理学发展的要求越来越迫切，促使心理学迅速发展，对人事管理科学的发展起了巨大的推动作用。此后，教育心理学、运动心理学、老年心理学等都成为从事不同部门人事管理工作人员必须掌握的理论的知识。

这一时期出现了更多投身于人事管理工作研究的心理学家。被誉为“工业心理学家先锋”的沃尔特·斯科特即是一位颇有名望的学者。斯科特致力于广泛的人事工作研究，率先将“人事管理”职能定性化。1903年，斯科特发表了第一本专著《广告理论》，将心理学与工业广告结合起来。1923年，斯科特又与人合著出版《人事管理：原则、做法与观点》一书，为人事管理理论的形成与人事管理实践的发展作出了突出贡献。与斯科特同时的另一位著名学者奥德韦·蒂德，他于1920年与人合作完成出版《人事管理：其原则和实践》。1929年蒂德又出版了《人的天性与管理：把心理学应用于经理的领导艺术》一书，从心理学的角度研究了诸如工作分析、撰写工作说明和规范、心理测试、会见并挑选人员、成绩评定、提升政策、劳工转厂分析、培训以及处理诸如迟到、缺勤等问题。这一时期也开始了对政府机关人事管理的研究。美国著名的行政学家怀特首先对政府机关人事管理进行了研究，对人事心理学的丰富和发展作出了积极贡献。

政府部门人力资源管理与政治学密不可分。政治学以政治组织、政治行为、政治关系及其功能为主要研究对象，国家与社会、政治与行政是传统政治学的基本视角。有着鲜明的政治属性和政治内容。特别是政府部门人力资源管理，强调遵循执政党的人才政策，坚持党管干部的原则，坚持干部的“四化标准”，政府部门人力资源管理不能一般抽象地研究政府部门人力资源管理问题，撇开我国的社会主义制度性质和中国共产党的执政党地位，是行不通的。行政学可以看做是管理学在公共行政领域中的应用。政府部门人力资源管理是传统人事行政的发展和创新，是行政学的理论范畴和应用领域之一。

政府部门人力资源管理与法学的联系非常紧密。政府部门人力资源管理规范系统是一个完整的制度体系，由法律、法规及政府的规章构成。依法治国是基本国策，也是政府人力资源管理的根本原则。现代公共部门的人力资源管理必须在宪政和法制的框架中进行。政府部门人力资源管理的规范系统主要是由宪法、公务员法及其他法律规范构成的，以其权威性、强制性、规范性、严谨性构成一个完整的制度体系，在政府部门人力资源管理中起着主导作用。公务员的职务行为主要受法律、法规及规章的约束和调整。政府部门人力资源管理的各个具体职能，都与相关法律关系密切，公务员的任职管理、薪酬保险福利、权利保障受法律规范的调整。

现代人力资源管理与经济学的联系也非常广泛。现代人力资源管理的发展受人力资本理论、公共选择理论、新制度经济学等经济学理论的影响很大。经济学研究资源开发和配置效益的基本逻辑，经济学变量和分析模型对于人力资源管理研究的意义十分重要。公共部门人力资源开发和管理以公共财政资源为经济基础。

从20世纪初美国科学管理时期开始，企事业人员及政府公共部门福利工作传统与泰罗管理方法相结合，促进行为科学学派和工业心理学理论的发展，使人事管理到20世纪20年代终于发展成为一门独立的学科，并且对公共部门人力资源管理的形成、发展及成熟与完善起了积极的推动作用和重大影响。管理学、行政学、心理学理论、政治学、法学及经济学等学科是现代公共部门人力资源管理的发展和动力源泉，没有这些学科的理论支撑就不可能有科学的现代公共部门人力资源管理。

【注释】

[1] 朱亮武，廖晓明．我国政府人力资源开发管理研究与展望．公共管理，2006年2月

[2] 朱亮武，廖晓明．我国政府人力资源开发管理研究与展望．公共管理，2006年2月