西方公务员制度的缘起与理论基础

第一节　西方公务员制度的缘起与理论基础

国家公务员制度在现代公共行政发展史中占有举足轻重的地位，它构成了行政系统中不可或缺的方面。一个半世纪以来，公共部门主导性的人事行政管理制度是国家公务员制度。这一以反对“人治”、个人或党派恩赐与政治分赃为主线的，倡导公务员价值中立性，以能力和功绩评价为本位的制度安排，恰与现代公共行政的发展并驾齐驱，相互支持。

尽管在当前政府改革运动中，伴随着对传统官僚制政府组织的攻击，国家公务员制度也遭到了诸多质疑，打破公共部门单一化人事管理模式的变革正在进行、多样化的公共部门人力资源管理制度正在逐步构建。但是，国家公务员制度作为一种依然在政府组织中发挥着重要作用的制度框架，无论是在过去还是在今天，仍然有着关键性的影响。同时，对于国家公务员制度的优势与存在问题的检视，有助于我们明确它在政府改革浪潮中的走向和发展的路径。

现代国家公务员制度又称现代文官制度，国家公务员制度是指一国公共组织通过专门的人事管理机构，依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以人员稳定性、连续性和职业化为目标，对规定范围内的公务员的录用、任用、考核、激励、保障、惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度。

一、西方国家公务员制度建立的历史背景

19世纪中叶，在完成了工业革命之后，英国、美国和德国等一些主要西方资本主义国家，为了能够适应当时政府改革的目标，引入更为理性化的科学管理模式，减缓公众对政府的不信任和压力，相继探索和实施了一种新型的政府人事制度——国家文官制度的政府人事制度改革。这不是偶然的，国家公务员制度的建立是当时社会政治力量与利益格局变化作用的结果，是西方政治民主化进程中一个重要的里程碑。它深刻的社会背景表明了当时社会的变迁和公众对政府的期盼。

（一）思想文化背景

国家公务员制度的产生有着深厚的思想文化基础。民主主义思想形成的思想文化氛围，为公民争取平等的管理国家的权利创造了社会的环境条件。资产阶级大革命中提出的“天赋人权”、“人人生而平等”的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。

（二）社会经济背景

西方国家相继完成了工业革命以后，新生的资产阶级在社会中的经济地位显著提高，逐步成为社会生活中的一种中坚力量。他们为了达成经济利益，保护私有产权和市场竞争，与其他社会阶层的公众一起，对当时不适应市场经济的政府统治提出了一系列新的要求。

第一，政府需要建立一支功能分化、职业化、专业化的文官队伍来管理国家日益扩大的社会公共事务。

第二，要求政府以更加经济、理性、有效率管理社会。为了保证社会生产力的进步和市场的繁荣、发展，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，能够有效地维持社会公共生活的秩序，同时节省纳税人的钱财。这在客观上要求政府以更加经济、理性、有效率地开展管理活动。

第三，要求政府赋予公众更多的参与政治事务的权利和机会。原有政府的以个人恩赐或政党分赃为内容的人事管理制度，无法适应社会发展的要求。为了实现新生资产阶级参政的目标和他们对公共政策的影响力，新生资产阶级打出了“民主”、“民权”的旗帜，要求政府的公职向社会公开开放，赋予公众更多的参与管理社会事务的权利和机会。

（三）社会政治背景

19世纪以后，各主要资本主义国家政府组织内出现了比较严重的混乱状态，相继形成了两党或多党的政治形式，形成官职分赃的政治格局。执政党垄断官职，并依照与政党的亲疏关系分配官职资源的方式。执政党在组阁时，将官职合法、公开地进行分赃，赠与那些与执政党有千丝万缕利益关系的、为政党获胜立下汗马功劳的利益集团或个人，给政府带来了一系列问题和不利影响，这是导致政府人事制度改革的直接原因。

（1）政府存在着周期性的政治震荡。每当执政党更迭，政府官员也频繁轮换，大量官员被辞退，这使得政府行政工作处于高度不稳定状态，缺乏连续性和稳定性，违背了行政管理职业化发展的客观要求。1883年，由于政党分肥不公直接促成了美国国会通过了著名的《彭德尔顿法案》，确立了美国现代国家公务员制度。

（2）政府出现了结构性的腐败。由于人事制度以个人意志或党派利益为转移，因此，在用人中出现了大量通过关系贿赂公职人员，甚至卖官鬻爵的现象，权力与金钱的交易泛滥于世，腐败现象严重，败坏了政府的形象。

（3）公职队伍人才匮乏，效率低下。由于采用任人唯亲政治恩赐、政治委任等方式，使政府大量充斥无能之辈，这些人只善于搞权术和拉帮结派，大搞裙带关系，丝毫不顾公民的利益，使政府行政效率极其低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的，他们强烈要求进行政治变革，改革政党分赃和政治恩赐的用人制度。

二、国家公务员制度建立的理论基础

国家公务员制度是国家政治体制和行政体制的重要组成部分。为了证明制度安排的合理性，国家公务员制度的建立必须需要寻求一些理论基础支持。公共行政理想官僚制模型为现代公务员制度奠定了理论基石，其中政治与行政二分论和行政管理职业主义取向直接为公务员制度的建立提供了关键的理论支撑。

（一）政治与行政二分论

政治与行政是两个十分不同的概念。政府具有两种天然的功能，即政治的功能和行政的功能。政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行；政治的作用在于国家对体现公共利益的公共政策进行制定，而行政的作用在于实施公共政策。这一理论是整个传统公共行政的价值基础，也是现代国家公务员制度建立的理论前提。

政治与行政二分理论是威尔逊在公共行政奠基之作《行政之研究》中首先提出，由弗兰克·古德诺在《政治与行政》中系统论证的。

行政是一种管理工具，管理主义是其核心，其目的是使政府能够以最少的金钱和精力，最大的效率去完成政府应当从事的恰当的事情。相对而言，行政只求高效地完成指定的政策及其目标。政治却是另一范畴的概念，利益取向是其核心，它关注的是社会财富、权威价值和利益的分配，政治解决利益向谁分配的方向问题。

在此分析的基础上，公共行政模式力图说明，尽管它的任务是由政治加以确定的，但行政管理不是政治问题。行政管理更多的是能够以高效率的手段完成规定的任务。因此，政府组织需要一支服务于公众，能够高效完成管理工作，不具有明显政治倾向，并且可以由任何一个政党组成政府的公职人员队伍。政府应排除官员的政治忠诚和对党派的情感，因为官员的党派色彩和政治倾向，会导致他们无法忠实于不同时期由不同党派组成的政府。

由于政治与行政二分论的影响，公务员制度的“价值中立”、功绩制等原则就在政治与行政二分论的框架内形成。对从事行政管理的公职人员来说，他们必然具备两个方面的条件：第一是“政治中立”，第二就是知识、能力和技能等资格条件。“政治中立”确立现代国家公务员制度建立、发展的基本方向，确立了公职人员政治权利、政治责任、职业道德界定的原则和范围，确立了公职人员“客观、中立、超然”的职业态度。而对公职人员的管理能力和技术化要求，则是根据“二分论”对行政管理事务的性质界定的，它直接形成国家公职人员职业主义的内涵。

（二）行政管理的职业主义倾向

政治与行政二分论使得公共行政管理具有职业化的倾向。其暗含的思想是公共行政作为一项专门的管理职能，它所采用的知识和技能也应是专门化的。职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。

随着公共事务管理范围的不断扩大，一些管理事务的确具有越来越高的知识性、技术性，需要由相应专家来管理。对管理过程与手段的理性化要求，也越来越多地要求选择能够充分体现成本-收益关系的技术方法，如政府预算编制和行政管理的理性化水平提高程度呈正相关系。在公共行政管理发展过程中，技术官员在政府组织中发挥着越来越大的作用，对公共政策过程产生了重要的影响。

一个职业化程度很高的职业领域，从业人员因知识而不是权力获得了很高的权威和公众的信任，产生了对组织和公众强大的影响力。传统职业化程度高的职业有医生、律师、法官、教师等。职业化程度的高低是以职业要求的知识和能力的专业化程度高低，以及从业人员学到专业知识的难度、获取职业资格的难度和人员可替代性程度等来标明的。同时，由于职业化程度越高，其越是运用高深的专业知识权威，其知识的专断性也越高，公众对其监控出现困难，所以，对于职业化程度高的行业的从业人员管理一般都强调道德操守和自律意识。