传统人事行政模式面临的挑战

第一节　传统人事行政模式面临的挑战

一、我国传统人事行政模式存在的问题

我国政府在人事制度改革上经过长时间的探索已经取得了一定的成果，如实施了国家公务员制度，改革了领导干部的选拔和任用制度（包括民主推荐、试用期制、任期制和公示制等）等等，为政府拓宽选才视野、正确使用人才、调动公务员的积极性等起到了很好的作用。但是，随着改革的进一步深入，特别是“入世”之后，政府原有的人事管理手段将显得捉襟见肘。从发展来看，目前的政府人事管理与开发存在如下问题：

1．人治模式

人治行政是以个人权威和责任则被置于次要的地位，“重权轻责”是传统公务员管理体制长期以来的重大问题。

2．低效行政

行政机关人浮于事，行政政府成本居高不下，个别政府公务员办事拖拉，对公共资源的运用极其缺乏效益意识。

3．管制行政

传统行政管理以“命令-服从”为特征，政府与公众的关系是一种管理者与被管理者的单向关系，政府公务员对于公众实质性参与管理态度呈消极态度，公众参与行政管理的积极性不能被激发，行政管理民主化在很大意义上只能流于形式。

4．暗箱操作

中国传统行政管理系统实际上是一个封闭的系统，行政信息严格保密。政府的行政管理事务、操作程序不对社会公开，而是由政府公务员进行内部决定和掌握。

5．轻责行政

在传统的中国社会里，政府对公民更强调的是其义务，而公民的权利往往被忽视，与此相对照的是，政府的权力往往被无限放大，而政府的责任则被置于次要的地位，“重权轻责”是传统公务员管理体制的重大不足。

6．非廉行政

近年来一部分公务员的贪污受贿现象屡禁不止，买官卖官之风盛行。政府官员的腐败增加了我国经济运行的成本，降低了政府信用，极大地损坏了政府廉洁形象。

7．观念落后

具体表现为公务员、公仆意识还没真正取代干部意识和官本位意识；管理要以人为本的思想还没有深入人心；尤其是“人力资源”观念还没有取代片面的人才观念，没有被政府广大领导者和人事主管部门接受。

8．重管理轻开发

我国政府传统的人事管理强调纪律追求公务员的服从，虽然也想达到“人尽其才”的效果，但在“人增其才”，开发人员潜能、培养公务员对工作的热爱和满意度、提高公务员的积极性等方面比较忽视并且方法不多。

9．缺乏人力资源规划

各级政府对人力资源缺乏科学的规划，经常出现“不用人时常言早，需用人时恨难找”的现象。人力资源规划是人力资源管理和开发的基础，政府许多时候由于缺乏对行政职能的远景分析，因而往往没做人力资源的规划，出现人才匮乏的局面

10．缺乏高素质专业化的人力资源管理与开发队伍

由于体制的原因，政府的人事部门多为领导决策和人事制度的执行者，管理工作多为例行公事（盖盖章、填填表、发发通知）的行为，人事工作者也经常调动，没能培养出素质高、能力强、方法多的人力资源管理和开发队伍。^[1]

二、传统人事行政管理面临的挑战^[2]

（一）传统人事行政管理理念创新的问题

传统人事行政管理将公务员视为一个个单独的人，他们只是作为一种成本或者说生产技术要素，领取工资、奖金、津贴，不断地消耗组织资源，按部就班的履行规章制度所规定的职责和义务。在经济全球化的今天，政府需要面对更多更加灵活、更加复杂的事务，如果继续把公务员像一颗颗螺丝钉一样孤立的固定在某个职位上，处理那些分散混乱、枯燥无味的工作使他们整日处于一种沉默的情绪之中，很显然只能造成人才的流失和浪费。如果我们转变这一管理理念，把他们看成有着丰富底蕴的智力资源，为他们创造良好的工作环境，让他们自由快乐地从事工作，工作效率将会成倍提高，公务员的满意度也会得到迅速提升。

确立“以人为本”的科学管理思想，“以人为本”的政府人力资源理念认为，人本身就是一种资源，而且是一种比其他物质资源更加优越的资源，可以持续不断地开发和使用，具有高回报率和收益率。公务员不再仅仅被看做会照章办事的机器，他们是一种潜力巨大、增值率极高的资源。只有调动公务员的积极性和创造性，才能从根本上促进政府的改革和进步；只有实现公务员自身的价值，才能实现社会发展的终极目标。这意味着以人为本的管理理念必须贯穿于政府人力资源管理的始终。政府人力资源管理的制度设计必须充分体现出“人性化”的色彩，为公务员建立良好的工作与发展环境，保障其合法权利，关心其工作的满意度和生活的质量；建立科学的激励机制和人才开发机制，使公务员在发挥聪明才智，促进政府事业的同时，也能享受到自我实现的满足感。

（二）传统人事行政管理职能创新的问题

长期以来，在国家、集体和个人的利益关系上，我们奉行的原则是：国家利益高于集体利益，集体利益高于个人利益，个人服从集体，局部服从整体。政府往往站在国家利益角度，强调单位和集体的利益，而忽略了对公务员个人利益的充分保护，在利益分配上，强调服从奉献，实行平均主义，这是不符合市场原则和效率要求的。在今天，职工与单位之间是一种平等的聘用关系，职工的个人利益与单位的整体利益从社会角度看是同样重要的，特别值得注意的是，由于个人与有组织的单位相比，通常处于弱势地位，所以，个人的合法权益更需要政府关注和保护。政府在人力资源管理方面为不同的主体提供公平竞争的机会和环境，通过制定和执行公正、公平的竞争规则，保障公务员的合法权益。从我国情况看，虽然宪法规定了非歧视的总原则，但是，由于在人力资源管理的实践中长期缺乏具体的非歧视性规定，性别、年龄、身体状况等总是成为某些用人单位排除选择对象的工具，从而造成择业人员在工作选择上的不平等，一方面造成用人单位未必找到真正合适的人才，另一方面严重挫伤公务人员的积极性，进而从客观上限制政府人力资源的充分、合理流动。因此，制定和落实人力资源开发管理规则，保障公务人员基本权益，传统人事行政管理职能，是政府面临的一项重要任务。

（三）创新管理机制，完善公务员管理法规

长期以来，我国的干部人事制度中实行的是以上级意志为核心的“人治”式的管理模式。行政长官能够通过控制人事选择和任免权来推行本人的政策和意志，其中的非理性化因素给政府人事管理带来了巨大的弊端，人才的选择标准具有极大的不确定性，往往根据不同上级的偏爱和情感以及下属与上级关系的亲疏远近而随时发生改变。人情标准代替了德才标准，任人唯亲、裙带关系、山头主义和人事动荡使公务员缺乏安全感，因此不得不花大量的时间和精力在人际关系的协调上，甚至超过了对自己本职工作的付出。这不仅极大地损害了政府的工作效率，而且也伤害了公务员和人民群众的感情。在很长一段时间，这是造成政府人才流失的一个重要原因。

法治和人治的最大区别不在于有没有“法”，而在于人们是以法的精神和意志还是以人的精神和意志作为行动的指南，即当法律与掌权者的个人意志发生矛盾和冲突的时候，是以法律的原则解决问题，还是以个人的意志解决问题；是法律的权威高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。将法治精神引入政府人力资源管理，完善公务员管理法规，有助于摒弃长官意志的随意性，形成理性化规范管理的模式，保证政府人事权的有效行使，维护政府人事管理的秩序；有助于为公务员的成长和发展设置规范化的渠道，形成科学的人才竞争、激励和监控机制，从而吸引和保留优秀人才，合理使用优秀人才，为政府管理效率的提高提供必要的人事保障；有助于有效地维护公务员的合法权益，保证政府正确地行使人事权，不受强权的干涉，从而增强公务员的安全感，使他们能够全身心地投入本职工作。向“法治”转变还体现在公务员自身必须加强法律素养。这就要求公务员熟悉法律，依法行政，不仅懂得国家关于公务员管理的法律规定，还要养成用法律条文保护自己和国家利益的习惯。

（四）提升管理者素质，造就权威型的专业管理人才

随着经济全球化的到来，政府人力资源管理的重要性随着人才的重要性而与日俱增。人才的竞争，实质是人力资源管理水平的较量。人力资源管理水平的高低直接决定吸引人才的数量和质量的高低，决定人才能力的发挥，决定人才的态度、创新和绩效。只有大力提高人力资源管理水平，引进现代人力资源管理的基本理念和基本技能，才能使最优秀的人才汇集到政府中，才能使政府工作水平适应经济发展的要求。

在传统的人事行政管理中，人事管理部门所处的地位较低，属于执行层；人事管理人员地位不高，素质较差，专业水平低，在意识上也没有重视起自己的工作，往往认为只要懂得国家的基本政策、能够和同事融洽相处、人品正直，就可以了，所以从前对人事干部的概括就是“嘴要严，腿要勤，耳要灵”。因此，很长一段时间人事管理部门被看成是一个轻闲的职位，成为能力欠佳者或者临近退休人员的好去处。人事干部本身的水平不达标，是造成人事管理工作长期停留在低水平和重复性工作上的一个重要原因。

新形势下政府人力资源管理的高标准、高要求，决定了人力资源管理者远远不是政策的执行机器，而是要具有很强的交际和沟通能力、综合协调能力、调查分析能力、政策分析和领会能力，富于创新精神、服务意识，视野开阔，具有很高的综合素质；既要有良好的个人品德和政策水平，又要具有人力资源管理专业知识，还要具有心理学、行为学、人才学、法学、运筹学、市场调查与预测、计算机和网络应用等学科的综合知识。只有高学历、高素质、知识全面、实践经验丰富的人力资源管理专业人士才能胜任这一工作。人力资源管理将随着其作用的大幅提高而备受重视。我国政府的人力资源管理者要尽快完成从业余选手向职业选手的转化，即要有专业知识和技能、职业精神、懂得职业的游戏规则。

（五）尊重管理对象，促进人的全面发展

人本管理的核心，就是要为员工提供自我发展的机会，促进人的全面发展。这在知识更新迅速、资源流动频繁的知识经济时代尤其重要。特别是将市场化的概念引入政府以后，公务员的流动更加自由，政府的选人标准也更高，重新择业和被解聘可能会是常事。因此，政府必须为公务员提供有助于知识和技能提高的培训，维护他们的合法权益，为他们设计职业生涯发展规划，帮助他们朝更高目标迈进。美国有位公司人力资源总监说过：“不久以前还认为，学习是员工工作之外的事情，现在我对员工说，接受培训是你们的工作职责，学习是你们的工作组成部分。”这对于公务员同样适用。公务员只有树立终身学习意识和竞争意识，不断提高自身素质，才能有发展。反之，缺乏忧患意识、不思进取，随时都可能被淘汰。当前政府对人才的培养需要加大人力资本投入，积极开发人才资源，为经济社会发展提供人才保证。首先，需要加大基础教育的投入，从整体上提升人力资源的素质；其次，结合我国的社会发展战略，有针对性地对相关专业的人才培养加大投资力度，提供宽松灵活的政策环境；最后，在全社会形成与社会主义市场经济相适应的思想观念和学习氛围，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发。这种观念和氛围的形成将从根本上推动政府人力资源管理的职能转变。

在政府人力资源管理工作中，首先要确立人才资源是第一资源的思想，克服“见物不见人”和“重使用，轻培养”的倾向，应针对专业技术人才的成长和工作特点，努力营造一种尊重特点、鼓励创新、信任理解的良好环境，激励他们充分发挥聪明才智。目前，在国际、国内人才竞争更趋激烈的情况下，人才风险因素增加，与实力强大的企业组织或其他用人单位相比，人才个体通常处于弱势地位，权益易于受到侵害，需要政府提供必要的帮助和保护。各级政府应当在完善法制的过程中，加强对人才和劳动者基本权利，包括经济权利、政治权利以及人身安全、受尊重等精神权利的保护；从舆论宣传、制度安排、依法管理等多方面做出努力，加大对知识产权的保护力度，在全社会形成公平竞争、保护创新的良好社会环境。只有这样，才能构筑拥有强势智力资本的现代政府，担当起引领中国走向辉煌的历史重任。

中国要融入全球化，亟须对行政管理体制特别是传统人事管理体制进行变革，只要我们坚持以全球化眼光和气魄推动传统人事管理体制建设，传统人事管理体制建设将会迈向新型的现代人事管理模式。从整体上看，中国在全球人才争夺战中处于劣势地位，在国际人才大循环中外流多内流少的失衡现象十分明显，尤其是高级技术人才、高级管理人才奇缺。人力资源管理的问题成为我国在发展中亟须引起重视的关键性问题。政府人力资源管理作为整个社会人力资源管理系统的一部分，随着行政机构在社会政治、经济、文化等各方面管理功能的放大，其地位和作用显得越来越突出了。遗憾的是，中国政府的人事行政管理虽然几经变革，但是依然没有完全摆脱沿袭已久的干部人事制度的阴影，其管理理念和制度设计，已经表现得与如火如荼的经济改革不适应，更难以适应加入W TO 后全球范围内异常激烈的竞争环境。改革中国政府人事行政管理刻不容缓。改革的方向就是伴随着公务员制度的健全和完善，将现代企业的人力资源管理概念引入政府，建立现代化、科学化、民主化、法制化的现代政府人力资源管理体制。从传统的人事行政管理到政府人力资源管理这一概念的转变，建立在全新的理论和管理思维之上，它带来的将是政府人事管理理论和实践观念的全方位转变。^[3]

【资料】

德国公务员管理面临挑战

德国是一个联邦制国家，由16个州组成。其公务员管理包括联邦和州两个层次，上下之间经常发生矛盾。联邦公务员法对州没有太大约束，各州都有自己的公务员法，内容大同小异。目前，德国大部分州都要求制定一部对全国公务员统一管理的公务员法规，但少数几个州反对这种做法，坚持自主管理，估计不久会有最终结论。此外，德国州一级公务员管理还面临一系列问题。

公务员队伍精简与提高效率问题。当前，德国大多数州普遍面临财政紧张（近年德国经济下滑，许多企业到东欧、中国及其他亚洲国家投资，大量资金被抽走，影响了德国经济和税收）、精简人员问题。如勃兰登堡州有60 000多公务员，财政难以支持这些人员费用，计划将减少12 000名公务员。不来梅州年开支39亿欧元，仍入不敷出，计划减掉20%的公务员，每年节省1.5亿欧元，但工作量却在增多。科隆市政府2003年行政支出28亿欧元，其中人事开支6.2亿欧元，财政赤字2.02亿欧元，计划到2007年降下来（届时如降不下来，将会关闭部分政府部门），其中人事开支要节约5 000万欧元，也必须进行大幅度的人员精简。在人员精简的情况下如何提高效率，降低行政成本，为社会提供更多更好的服务是他们现今面临的共同目标，也是一个需要认真研究解决的课题。

他们在人员精简、节约开支、提高效率上主要有以下措施：

（1）停止雇佣，如科隆市政府决定2007年前不再招收新的公务员。

（2）降低人员开支，如采用在家工作，上半天班以及取消加班和加班工资等办法。

（3）给一定赔偿金，介绍到别处工作，但公务员转到私营企业工作，由于没有相关政策，产生了一些问题和矛盾，如泄密问题等。

（4）在自愿的前提下，给一定赔偿金，让公务员提前退休。

（5）实行集中管理，减少公务员岗位。将更多事务交由私人承担。即将人事管理权限集中到上层部门、具体工作下放到下设机构。同时，下设机构实行私有化或半私有化。

（6）创新工作方式，如工作人员可以提出“停薪留职”，即保留公务员身份，不再支付公务员工资、养老金和医疗费，形式很灵活；工作人员也可以选择放弃一部分薪金，勃兰登堡州的办法是，自规定下发之日起，工作人员前6年领取半日制薪金，第7年可以不工作，但仍可享受半数薪金。

（7）重视个人的成长发展，如关注工作人员的身心健康；对个人的发展实行再培训，签订书面协议，提出目标并在年终检查；为提高效率进行轮岗，使工作人员做到一专多能，最后确定其最能发挥作用的岗位，使政府成为吸引优秀人才的地方。

（8）建立上下级之间的良好合作关系，如勃兰登堡州要求领导要与员工进行交流，一年中要与工作人员单独交流一次，内容与工作无关，这是领导必须尽的义务。

公务员权利保障问题。在联邦政府层次，设有非常设机构（相当于企业中的工会），对公务员的权益进行保护。在州一级这个层次上，也有公务员权益保障组织，如公务员工会。不来梅州政府每年公务员工会与政府进行两次交涉，协商谈判有关涉及公务员利益的问题，公务员工会有很大权力和影响力。如不莱梅州财政部要新招一个人，不仅仅是领导决定，还要全体人员讨论决定，提拔人员也要经过大家讨论同意，不能由领导说了算。公务员作息时间的变动调整等都要让大家讨论，甚至机构变动等事项也要通知所有公务员。如果在某件事上，领导层与工作人员发生冲突，双方要坐下来共同讨论，找出一个大家都能接受的意见，或由一个中间人进行调解解决。同时，还要将争议事件报主管参议员，经其同意后，才能进行处理。如果找不到好的解决办法，就只能通过法律渠道解决。这样做，有效保障了公务员的民主权利，有利于调动公务员的积极性，但也在一定程度上造成了管理的僵化，缺乏灵活性。

政府合同聘用人员工资福利待遇问题。德国政府从1961年开始实行合同聘用人员制。合同聘用人员与公务员之间最根本的区别是，公务员不能被辞退，而合同聘用人员可以辞退。工会代表合同聘用人员的利益，其工作权益、工资福利待遇通过工会与政府交涉达成协议确定。根据工作内容的不同，合同聘用人员的工资福利待遇主要分为三大类：工人（如园丁等）、白领（即办公室工作人员）、接受培训的学徒工。具体工资福利待遇主要包括月工资、假期等，在工作合同中还有一些具体规定，如退休后工资占平常工资的比例等都有详细规定。政府雇员如连续工作15年，并超过40岁，就不能被随便辞退了，可以一直工作到退休。随着经济社会的发展，政府合同聘用人员中的职业分类越来越多，如保健医生、护士、房屋管理员、司机、电脑维修人员等。目前，他们的工资福利待遇一样，但工作内容、责任等差别很大，必须分门别类地加以区别才科学合理。（人事部国际交流与合作司供稿）

资料来源：中国人才 2005年12月上半月刊