政府人力资源管理的民主法治原则

第五节　民主法治原则

民主与法治是我们的时代精神，是现代科学管理的精髓，对于政府部门人力资源管理工作而言，同样是基本的管理原则。

一、创新管理机制，实现公务员管理向民主法治模式的转变

完善公务员管理，将法治精神引入政府人力资源管理。长期以来，我国的干部人事制度中实行的是以上级意志为核心的“人治”式的管理模式。行政长官能够通过控制人事选择和任免权来推行本人的政策和意志，其中的非理性化因素给政府人事管理带来了巨大的弊端，人才的选择标准具有极大的不确定性，往往根据不同上级的偏爱和情感以及下属与上级关系的亲疏远近而随时发生改变。人情标准代替了德才标准，任人唯亲、裙带关系、山头主义和人事动荡使公务员缺乏安全感，因此不得不花大量的时间和精力在人际关系的协调上，甚至超过了对自己本职工作的付出。这不仅极大地损害了政府的工作效率，而且也伤害了公务员和人民群众的感情。在很长一段时间，这是造成政府人才流失的一个重要原因。

法治和人治的最大区别不在于有没有“法”，而在于人们是以法的精神和意志还是以人的精神和意志作为行动的指南，即当法律与掌权者的个人意志发生矛盾和冲突的时候，是以法律的原则解决问题，还是以个人的意志解决问题；是法律的权威高于个人意志，还是个人意志凌驾于法律之上。将法治精神引入政府人力资源管理，完善公务员管理法规，有助于摒弃长官意志的随意性，形成理性化规范管理的模式，保证政府人事权的有效行使，维护政府人事管理的秩序；有助于为公务员的成长和发展设置规范化的渠道，形成科学的人才竞争、激励和监控机制，从而吸引和保留优秀人才，合理使用优秀人才，为政府管理效率的提高提供必要的人事保障；有助于有效地维护公务员的合法权益，保证政府正确地行使人事权，不受强权的干涉，从而增强公务员的安全感，使他们能够全身心地投入本职工作。向“法治”转变还体现在公务员自身必须加强法律素养。这就要求公务员熟悉法律，依法行政，不仅懂得国家关于公务员管理的法律规定，还要养成用法律条文保护自己和国家利益的习惯。^[4]

坚持广泛公开的民主监督，确保管理工作顺利展开。由于多年计划经济模式和单一行政命令模式的影响制约，我们国家人事管理工作长期以来似乎都是十分神秘和威风的，只有上对下的指挥，没有民对官的监督。人力资源管理工作的好坏取决于是否具有先进的管理理念、科学的管理原则、严格的管理制度，也取决于是否能够坚持广泛公开的民主监督，因为广泛公开的民主管理可以充分调动人对工作的积极性，提高和发挥人的主人公参与意识。

民主监督首先应该是广泛和多层次的，它不仅包括我们党对国家行政机关行政活动的监督，而且包括各级人民代表大会、司法机关和国家行政机关对各类公职人员行政活动的直接监督，因为这种监督是不间断的、随机的，它的监督主体最广泛、最直接。坚持广泛的、多层次的民主监督可以从不同层面和角度有效地避免管理工作上的不正之风。

民主监督又应该是公开和透明的。经过三十多年计划经济管理体制的痛苦历程，汲取二十多年改革开放的经验教训，我们最终选择了与国际接轨的现代公共部门人力资源管理方法来开展和管理工作，特别是国家公务员制度的实施，其目的就是彻底清除根深蒂固的官僚政治残余，提高政府机关和企事业单位管理的公开性、透明度，提高人民的参政意识，从而提高整个国家民族的民主制度和水准。以国家公务员和各种行政程序为例，公开透明的社会民主监督可以要求公布考试范围、时间、形式和最后成绩，择优录取；职务晋升应将民主推荐、民意测验与业务考核结合起来；人员任用应实行双向选择，单位与个人均具有选择权等等，这样可以不断革除时弊，推进事业的发展。

二、政府部门人力资源的法治化管理

在广泛公开的民主监督基础上，实现政府部门人力资源的法治化管理不仅需要建立健全的法规制度，而且需要进行严格的依法管理，这既是政府部门人力资源管理应遵循的目标与发展的归宿，也是做好政府部门人力资源管理工作的有力保证。将法治精神引入政府人力资源管理，完善公务员管理法规，有助于摒除长官意志的随意性，形成理性化规范管理的模式，保证政府人事权的有效行使，维护政府人事管理的秩序；有助于为公务员的成长和发展设置规范化的渠道，形成科学的人才竞争、激励和监控机制，从而吸引和保留优秀人才，合理使用优秀人才，为政府管理效率的提高提供必要的人事保障；有助于有效地维护公务员的合法权益，保证政府正确地行使人事权，不受强权的干涉，从而增强公务员的安全感，使他们能够全身心地投入本职工作。

首先，我们应建立和完善政府部门人力资源管理的法律法规体系，做到有法可依，以实现管理的法制化。由于历史的原因，我国政府部门的人事官僚主义盛行，长期盛行的是长官意志为核心的人治管理模式，长官控制人事的选择、任用和去留。人治式的人事管理危害极大，其非理性、非法治化的因素，最终突出的是长官个人的亲疏关系、长官个人的情感和偏爱、长官个人的开明程度和执政能力等等，结果往往降低了德才标准，造成任人唯亲、裙带关系、山头主义、人事动荡等问题，严重干扰了公共部门正常的行政管理秩序，影响和阻碍了社会主义建设的进程。因此，为了适应现代化建设的需要，我们应该认真接受历史教训，虚心学习国外政府部门人力资源管理的经验，尽快建立健全切实可行的具有中国特色的公职人员管理法律法规体系，主要包括：公职人员管理的全国总法或基本规范，如《国家公务员法》，经规定公职人员管理的总则、权利、义务，明确管理体制、监察监控手段及基本管理环节、制度，集中反映管理的基本原则、组织机构、人事管理权限划分、管理者与被管理者的法律地位等，是制定其他配套法规的指导和依据；公职人员管理的各种单项配套法律、行政规章与地方法规，如报酬法、晋升法、退休法、人才保护法及培训条例、考核条例等等，是对总法和基本规范的延伸、补充和解释。

其次，我们应该严格执法，切实对政府部门人力资源实行依法管理，真正实现管理的法治化。政府部门人力资源的依法管理必须依照法律的精神和原则展开，它应具有两项基本功能：一是通过法律的手段和形式对公职人员进行人事管理，使政府部门的人力资源得到合理合法的使用；二是监督和约束公职人员在法律规定的范围内，依法正确履行对公民和社会的行政管理职责。这样才能真正实现公共部门人力资源的法治管理。

严格地依法管理是政府部门人力资源管理法制化的核心，它要求确立法律法规在人事行政管理过程中的权威性，强调在法律规范下的范围内行事，不得超越法律。法律的权威必须高于领导者的个人利益和部门的局部利益，这是政府部门人力资源管理法制化的内在实质。同时，对政府部门人力资源管理中的违法行为（如公职人员在行政执法中违反其必须遵守的法定义务和纪律、触犯刑律，或者管理机关因不当和违法的管理行为造成公职人员合法权益损失等），应该根据具体情节，通过监督检察机构、人事行政机构甚至司法机构进行严肃认真的查处。

三、完善政府部门人力资源管理法律体系的理论和现实意义

第一，有助于确立政府部门人力资源管理的标准和规则，实现人力资源管理制度的规范化和科学化。政府部门人力资源管理法律体系最为重要的特征就是，通过法律的形式明确规定并公开表述了人力资源管理活动应该依据与遵循的原则、行为规范和标准，建立了人们在组织活动中的基本关系，提高了政府部门与公务人员之间彼此行为的清晰化和可预测化程度，从而确立了政府部门人事管理的“人治”管理方式所带来的干扰和弊端，减少了长官意志所带来的随意性，引导着人力资源管理制度走向规范化和科学化。各国公务员制度演进历程充分表明，规范的人事管理制度的发展是与法治化的进程同步而行的，法治化程度是衡量一国政府部门人力资源管理水平的重要标准。

第二，有助于塑造政府部门人力资源成长和发展的良好环境，提升公平的、有效竞争的人力资源管理能力。政府部门人力资源法律体系的形成有效地克服了人治管理模式下人才任用、选拔缺乏统一、客观的标准，按照长官的意志、情感和偏好选择人员带来的种种问题，发展了规范化的组织人力资源管理的基本制度和运行机制，将管理活动纳入了法制轨道。这样的安排清晰地指明了组织对于公职人员行为与绩效的期待，以及达到组织期望应得到的奖励，这样就为组织中优秀人才的成长设置了明确的、规范化的通道，鼓励优秀人才不断进取。不难看到，公共部门依法建立的竞争、激励和监控机制，为吸引优秀人才、合理使用优秀人才、保留优秀人才开辟了广阔的道路，从而为政府部门绩效水平的提高提供了必要的人事保障。

第三，有助于政府部门依法行使人力资源管理权力，约束公务人员的公务管理行为，并有效维护公职人员的合法权益。政府部门人力资源管理法律体系的构建保证了国家通过法律形式确认公共部门管理的权力范围、限度、方式，要求管理机构正确地、合法地行使人事管理权，而不受其他力量的干扰，保障了政府部门人事管理权的有效运用和管理活动的正常发展。与此同时，依法管理公务员事务与公务员的合法权益维护密不可分。一方面，它强调管理机构必须尊重公职人员的法定权利和已经形成的相互契约关系，必须依照法定程序从事人事管理，一旦出现侵害公务人员的不当或违法行为，必须依照公职人员法定的救济权利和救济程序，恢复公职人员的合法权益；另一方面，对公职人员的职务关系和职务行为做出了约定，规范了其公务管理行为及其相应的责任，从而增强了公职人员的规则与责任意识，提升了其自觉性，保证了组织工作和活动的顺利进行，并降低了组织用于人事管理的成本。

【注释】

[1] 周丹凤，公共部门人力资源管理中的激励问题，甘肃农业2006年第6期

[2] 陆璐，问题与改进：我国公共部门人力资源绩效考核分析，广东教育学院学报，2005年2月

[3] 荣浩，李娜君，徐亚军．浅析政府人力资源管理中的“以人为本”理念，当代经理人2006，7

[4] 陈春萍，尹杰钦，以制度创新提升政府人力资源管理水平，《生产力研究》2005，9