公务员的任用制度主要包括的内容

第三节　公务员的任用制度

一、公务员职务任免的内涵与意义

（一）职务任免的含义

公务员的职务任免指任免机关依照国家有关法律和法规的规定，在其任免权限范围内，通过法定程序，任命公务员担任某职务或免去公务员担任的某职务。公务员的职务任免是公务员任职和免职的统称。公务员的任职，是指相应的任免机关根据有关法律的规定及任职条件的要求，通过法定的程序任用公务员担任某一职务。公务员任职包括的范围较广，它既包括经考试录用已取得任职资格的公务员的任用，也包括在职在岗的公务员在部门内或跨部门的升任、降任和平级转任等。

公务员的免职，是指在任免权的机关，根据有关的法律法规，通过一定的法律程序，免除国家公务员所担任的职务。因免职的性质不同，可分为程序性免职和单纯性免职两种情况。前者指公务员被委任或聘任新的职务之前，同时免去其原来所担任的职务；后者则单纯地以免除公务员现职为目的，如公务员退休、长期离职学习或由于健康原因不能坚持正常工作，以及因机构调整等不再留任而进行的免职。免职将导致行政机关与公务员之间行政职务关系的解除。

（二）职务任免的重要意义

《公务员法》作出公务员职务任免规定的目的，就是要通过对相应的职务任免活动的原则、内容等的明确规定，来对公务员的职务任免工作进行规范，以形成科学的、健全的职务任免制度。具体说来，公务员职务任免制度具有以下重要意义：

第一，职务任免是加强政府建设的重要保证。公务员是国家意志上的执行者。只有做好公务员职务任免工作，将那些德才兼备的人选拔到合适的职位上来，才能使政府工作协调而有效地运转，从而保证我国政府工作的效率不断提高。

第二，职务任免是提高公务员素质的必要手段。职务任免是公务员管理工作中的重要一环。职务任免与职务升降密切相关，任免与考核、奖惩、工资、培训紧紧衔接，转任、升任、降任都得通过职务任免来完成，这就客观上给公务员以竞争意识与危机意识，促使其自觉努力，不断提高自身素质。

第三，职务任免是合理使用人才的关键环节。任免工作得当，可以做到人尽其才，稳定公务员队伍；任免不当则会使优秀成果人才受到压制。职务任免得当与否也是影响机关工作效率的重要因素。任免得当，就能充分发挥公务员的积极性和主动性，鼓励先进，鞭策后进；任免不当则使人的积极性受到挫伤，上进心受到影响，并最终有损于机关的工作效率。

二、公务员的任职制度设计

（一）国外公务员的任职制度

现代法治国家中，公务员制度比较健全，对公务员职务任免也都有比较完整和科学的规定，一般包括以下内容。

1．任职资格的严格限定

在具体的规定中，各国的限定各有不同，但基本都包括了以下要求：（1）享有公民权或未受刑事处分；（2）身体健康，无严重疾病；（3）品行端正，声誉良好；（4）具有胜任工作的能力；（5）必须遵守宪法和兵役法等法律；（6）必须拥有本国国籍；（7）必须具备与所任职务相应的学历。

日本《国家公务员法》明确限定了五种不能就任官职的人员：（1）禁治产者及准禁治产者；（2）处监禁以上徒刑而服刑尚未满或者执行尚未取消者；（3）受免职处分，从处分之日起不满两年者；（4）人事院的人事官或事务总长，犯第一百零九条至第一百一十一条规定之罪被处刑者；（5）日本国宪法施行后，结成或加入主张暴力破坏日本国宪法或按法建立的政府的政党和其他团体者。

在具体的规定中，各国的限定各有不同，但基本都包括了以下要求：（1）享有公民权或未受刑事处分；（2）身体健康，无严重疾病；（3）品行端正，声誉良好；（4）具有胜任工作的能力；（5）必须遵守宪法和兵役法等法律；（6）必须拥有本国国籍；（7）必须具备与所任职务相应的学历。

2．免职条件的规定

关于公务员的免职条件，各国一般在警戒制度中作出规定，也有一些国家对此作出专门的规定。

法国的《公务员总章程》第五十条作了丧失公务员资格的规定：（1）按规定已被接受的辞职和由此成为不能更改的事实；（2）解雇；（3）撤职；（4）同意退休。此外，丧失法国国籍或公民权，离职期满不再回来报到，也可以产生丧失公务员资格的后果。

3．任免权限的规定

外国公务员管理较为规范的国家，对公务员的任免权限也都作了明确规定。

日本《国家公务员法》第五十五条规定：除法律另有规定者外，任命权属于内阁各大臣、会计检察院院长、人事院总裁及各派出局局长。上述机关首长，有权将其任命权委托给本机关的高级职员，在委任生效前，需以书面形式将此报告人事院。日本还规定对公务员的罢免权限，一般也由相应的任命机构进行，内阁总理大臣可以任意罢免国务大臣和失职的地方行政长官。一般职的官员因不适应其所任工作，或工作成绩不佳、违法犯纪、工作失职等，其上级长官有权罢免其职务。

瑞士的《联邦公务员章程法》第五条规定：（1）联邦委员会任命除特别条款规定的特殊人员以外的一般公务员，也可授权下属单位任命；（2）联邦铁路局和邮电局任命公务员的权限，属于联邦铁路局和邮电局组织法所指定的机构。联邦政府还将任命权限作了更为明确的划分，三级以上的各部公务员直接任命。各部在征得财政部的同意后，可任命三至二十五级的公务人员，也可指定其下属部门任命九至二十五级的公务员。

4．任免程序的规定

国外公务员的任免程序较为完备。从任用程序上来看，大致有如下做法：具有任用权的机关长官，委派具有任用资格的人员先行代理某种职务；依照任用法规的规定，将拟任者的资历证件等送上级主管人事部门审查；审查机关提出审查结果，对审查合格人员依法安排职位。奥地利从公开招聘到任用公务员的程序就相当规范：就聘者先填写《录用提问表》和《履历表》，然后接受录用单位的审查和业务考核。为便于工作，奥地利联邦政府各部都设有“招收委员会”，对应聘者作全面和细致的考核和审查，按择优原则向主管领导提出建议，并在3个月内报部长审批。

对公务员的罢免，由于涉及公务员自知的权利、利益等诸多重要的问题，法定的程序规定非常严格。法国《公务员总章程》第三十一条指出，公务员的解雇应由有关的部门决定。在这种规定之外，公务员的解雇只能根据人员精简的法律条文，该条文特别规定要预先通知当事人和对当事人赔偿的条件。瑞士《联邦公务员章程法》第六条提出，以正当理由解除和改变公务员关系，只有在听取公务员的意见后，如可正式决定，任命机关的规定应书面通知本人，并注明解聘理由。

5．有关公务员兼职问题的限定

为了保证公务员能更好地忠于职守、履行义务，各国对公务员的兼职一般都作了严格的限定。通常，法律一般不禁止讲学、著书立说等无碍其本职工作的有利可图的兼职活动。

对公务员兼职的限定，包括不允许和经批准允许的两个方面。从不允许的方面看，一般都是由于兼职而对国家、社会和公务员所在单位产生一系列严重后果的职务。瑞士《公务员章程法》第十五条也对此有相应的规定：公务员兼职与担任联邦职务不能相容。公务员经商，家庭中一名成员开办餐馆、咖啡馆和零售酒类这些情况，都与担任联邦公务不能相称。法国《公务员总章程》第八条款定：禁止任何公务员以职业身份从事任何一项有利可图的私人活动。禁止任何公务员，不论其职位高低，亲自或通过中间人，以各种名义，在他的行政部门或公共事业部门所管辖的或者是与之有关的企业中，谋求会损害他本身职务独立性的利益。日本《国家公务员法》第一百零一条和第一百零三条规定：公务员必须把工作时间和职务上的注意力全部用于本职工作，专心致志地从事政府所赋予的工作。职员不得兼任商业、工业、金融业等以营利为目的的私营企业、公司和其他团体的负责人、顾问或评议员，也不得自办营利企业。

在经批准允许兼职的方面，一般都是政府部门认为无碍于公务员的本职工作的事情，并严格限定批准部门。瑞士《公务员章程法》第十五条规定：在非营利性的学会中，担任管理委员会成员或领导成员。法国《公务员总章程》第八条规定：在什么条件下可以例外地不受兼职禁令的限制，由公共行政部门条例规定。

（二）我国公务员的任职制度

1．任用原则

我国公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则。在西方国家，对公务员主要强调职业表现和工作绩效，把业务能力、工作绩效等作为录用和考核的主要标准。如法国对公务员的考核有十四项内容，包括身体适应性、专门知识、守时值勤情况、整洁和服装状况、工作适应能力、合作精神、服务精神、积极性、工作效率、工作方法、理解力、组织协调能力、指挥监督能力和观察力等。在我国，任人唯贤、德才兼备是党的干部路线的基本内容，也是我国《公务员法》规定的任用公务员的一项原则。

坚持任人唯贤、德才兼备的原则，就是在选拔、使用公务员时，要用“德”和“才”两把尺子去衡量，要求二者同时具备。除了要求公务员具备“能、勤、绩、廉”，并强调注重工作实绩外，还把“德”置于首位。而所谓“德”，是指“政治、思想和道德品质的表现”。考察公务员的政治思想，主要是看其是否贯彻执行党的基本路线，以及政治上是否坚定，是否模范执行宪法、法律和法规；考察公务员的道德品质，主要是看公务员在遵守社会公德和职业道德方面的表现。这些与西方公务员制度主要强调功绩制也有所区别

2．任职方式

在西方国家，一般把公务员划分为政治类官员或政府官和业务类官员或文官两大类。政府官除少数职位实行委任制外，一般实行选任制；文官则实行委任制。我国虽然不划分政务官和文官，但产生方式也有选任制和委任制之分。所谓选任制，是指按照法定的民主程序自下而上选举产生公务员的制度，一般适用于国家机关和政党等机关的主要领导人员。所谓委任制，是指按照法定的公务员管理权限自上而下任命公务员的制度，一般适用于国家机关和政党等机关内设机构的领导人员和其他公务员。

我国《公务员法》第三十八条规定：“公务员职务实行选任制和委任制”。

（1）选任制

选任制是以选举的形式产生被任用者的一种公务员选拔机制。它分为直接选任和间接选任两种，且任期都有相应的时间限制。选任制公务员主要适合于一些领导职务。

（2）委任制

委任制是指任免机关按照管理权限直接委派担任一定职务公务员的一种制度。委任制是目前使用最普遍的公务员任用形式。

委任制的一般做法是，由主管领导或有关方面提出任职人选，由人事部门对任职人选进行考察，任免机关决定后正式任命。委任制的优点是能充分体现上级机关和上级的用人权，有利于治事权与用人权的统一，有利于上级对下级的指挥与调度，有利于保障政令的畅通，有利于公务员队伍的稳定。此外，委任制公务员的委任程序简单，便于操作，有利于提高机关效率。但是委任制也有一些弊端，主要是容易滋生腐败，造成能上不能下的局面，也容易造成机构臃肿，人浮于事。因此，在我国公务员任职领域，应当完善相关制度。

（3）任期制

《公务员法》第三十八条规定：“领导成员职务实行任期制。”这一规定是优化公务员更新机制的具有革命性意义的重大创新。废除领导职务的终身制，提高社会主义民主实现程度，是领导成员职务实行任期制的价值所在。创新领导人员职务正常退出机制，盘活人岗两种资源，是实行任期制的目标定位。

党的十六大报告指出，“实行党政府领导干部职务任期制”符合人才资源开发规律。党政机关的领导职位，负有领导职责，拥有决策职权，是机关中最宝贵的资源。作为重要人才资源的党政领导干部，总存在人才开发的最佳时期，总有人岗匹配的最佳时期。

在现行公务员制度下，我国没有政务官与业务官之分，在我国政党体制下，没有政务官随执政党共进退之说。西方国家政务官那种随选周期而有机更替的更新机制，在我国是不存在的。1978年确立的干部退休制度，解决了党政领导干部“活到老、干到老”的难题，但没有解决“不到退休，决不退职”的难题。而任期制作为干部退休制度的一个延伸，可以较好地建立起党政领导干部更新机制。

3．任职条件和情形

公务员任职必须具备必要的前提条件，坚持职务设置和职数限额的严肃性，也就是坚持因事设职和以职选人。《公务员法》第四十一条规定：“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。”根据这一规定，公务员任职的条件主要有：

第一，公务员任职必须遵循编制限额规则，不得超过编制限额任用公务员。

第二，遵循职数限制规则。职位数量设置应当遵循严格、高效、精干的原则而确立。

第三，职位空缺规则。《公务员法》明确规定，职务任命必须坚持在出现职位空缺的情况下才能进行。没有职位空缺就不得任命公务员。

根据《公务员法》的规定，我国公务员任职的情形包括：（1）选举结果生效。（2）试用期考核合格。（3）调任为公务员。（4）国家机关内转任。（5）晋升或降低职务。

三、我国公务员的免职制度

（一）公务员免职的含义与原则

公务员的免职，是享有法定任免权的机关依据有关的法律及政策的规定，通过法定的程度，免除公务员所担任的某一项职务的法律行为。公务员的职务是基于法定程序，由法定机关任命产生的，因此，公务员的免职也必须是符合法律规定的具有任免权的机关和主管部门作出的法律行为。其他任何组织和个人不论其地位与职务有多高，都不能任意免除某一公务员的职务。同时，公务员的免职还就当严格按照法律、法规等规定进行，做到客观、公正、准确、公开，遵循法定的免除职务程序。有关机关免除公务员的职务应遵循以下原则：

（1）程序法定原则。即在公务员免职中，必须按照有关法律法规所规定的程序和手续进行，严格做到依法办事，以防止人事工作中的任人唯亲，使免职做到合法、公正。

（2）适时免职原则。任免机关应全面了解、掌握免职的各种情形，当公务员转任、调任、退休、身体状况不佳等情形出现时，需及时依法办理免职手续，以免影响机关的有效运转。

（3）权利保障原则。公务员对任免机关作出的免职决定如有不服，可按有关要求向任免机关提出申诉来维护和保障公务员的权益。

（二）公务员免职的适用

《公务员法》第三十九条和第四十条的规定，“选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务；任期届满不再连任，或者任期内辞退、被罢免、被撤职的，其所任职务即终止”，“委任制公务员遇有试用期满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。”公务员免职的情形主要有：

第一，选任制公务员任用届满不再连任。

第二，选任制公务员在任期内被罢免。

第三，公务员在任期内辞职。

第四，选任制公务员在任期内被撤职或开除。

第五，委任制公务员职务发生变化。

需要说明的是，我国公务员的免职并不一定都具有惩戒的性质，它是一种公务员职务管理形式。正常的公务员免职不是一种独立的任用形式，而是一种过渡性措施。这种免职是重新任命新职和退休的前提条件。公务员被免职的，应当尽快办理相关手续。这种免职意味着公务员原任职务和相关待遇的停止，公务员被免职后，才能重新任职或退休。