我国基层公务员素质,基层公务员的职务多重性

当前学术界对于基层公务员的概念及其范围的界定有着不同的意见。有学者认为，县级政府的科室以及乡镇政府公务员属于基层公务员。[10]有学者认为，我国基层公务员是指政府机构中定位在“科级”及其以下职位上的、担任该级别各种领导和非领导职务的角色群体。也有学者对基层公务员做了如下界定：“基层公务员是指在依法进行的行政管理活动中，直接面对行政管理相对人，承担具体性事务，为广大公众提供公共服务的公务员”。[11]中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平在《基层公务员素质与能力建设》一书序言中说：“基层公务员是国家公务员的重要组成部分，就数量而言，基层公务员是国家公务员队伍的主体。在范围上，基层公务员主要是指县（市、区）、乡（镇）、街道的公务员，省（直辖市、自治区）政府执法部门的公务员和各级机关中直接面向群众的服务窗口的公务员以及参照管理人员。”[12]事实上，基层是一个相对的概念，从组织结构的角度讲，基层是指在一个严密的组织结构中，相对于中层与高层的层级。在整个组织的层级中，基层不仅是整个组织结构的基础，也是中层与高层有效的支持力量。在全国政府体系中，依据在行政体制中所居位置，我们可将政府分为基层地方政府、中间层政府和最高层政府。最高层政府是指国务院，即中央人民政府；中间层政府一般是指省级政府（含省、自治区、直辖市政府）、计划单列市政府、设区的市政府等；基层地方政府一般是指县级（含县级市）及以下政府（乡、镇等），基层地方政府中的公务员都可称为基层公务员。同一道理，基层党政机关、人大、政协、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员亦可称为基层公务员。结合上述含义，本书所指的基层公务员是指县级及县级以下党政机关、人大、政协、审判机关、检察机关、民主党派机关的工作人员，其对应的具体级别分别为县处级领导职和非领导职公务员，即县处级正职、县处级副职、调研员、副调研员；乡科级领导职和非领导职公务员即乡科级正职、乡科级副职、主任科员、副主任科员，以及科级以下非领导职务公务员，即科员和办事员。

与中高级公务员相比，由于基层公务员处在层级体系中的基层，处在公务员体系中的基础位置。因而他们具有自身的特点：（1）队伍庞大、分布广泛。从数量上来看，我国基层公务员人数众多、队伍庞大，是我国公务员队伍的主力军，是党和国家机关的基础和主体；从地域上来看，我国基层公务员分布在各个省市自治区，遍布我国的大江南北，深入我国领土的每一个地方；从工作职责上看，基层公务员的工作内容面广量大，各级各类机构的各项工作最终都必须通过基层公务员来落实，因此可以说，基层公务员素质的高低不仅影响到某一地区某一部门业务体系的正常运转，还反映出整个国家或地区行政能力的强弱，更关系到一方百姓的利益和各项事业的发展。（2）职务多重。所谓职务多重，可从两方面阐述：首先，从职务分类角度来看，我国基层公务员可分为担任领导职务和非领导职务的公务员。领导职务公务员包括正副处级和正副科级的公务员，非领导职务包括调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员等，由此可以看出，我国基层公务员的角色具有多重性。其次，从各种职务本身在行政体系中发挥的作用来看，也是多重的。以某系统内的处级或科级公务员为例，该公务员相对于本系统内的上级领导来说，是政策的执行者、参谋或助手；相对于本单位的所属人员来看，该公务员则在一定程度上扮演着领导者、决策者或管理者的角色。这就决定了对他们的素质要求也应是多方面的。（3）承上启下。广大基层公务员身处基层，是上级决策的执行者，是机关领导与群众联系的桥梁和纽带，是上情下达、下情上报的信息通道，也是上级领导开展工作、做好工作的主要依靠力量，起着承上启下、沟通内外的重要作用。党和政府的各项政策决议、法律法规等最终均需要通过基层公务员得到贯彻执行。工作中的各种情况也只有通过基层公务员的及时收集整理和如实上报反映，从而为上级领导提供科学决策的依据。因此，基层公务员不仅是民情舆情的接收者，也是政府政策的诠释者。不论是国家政府组织或是地方政府，基层公务员均是各项政策与决定的最终执行者，在组织机构中发挥着执行、控制、协调、反馈等重要的作用。