公务员制度建立以来的公务员素质建设

自1993年公务员制度建立，尤其是2005年《中华人民共和国公务员法》颁布以来，我国公务员素质建设进一步向专业化、职业化方向发展。从“德、能、勤、绩”到“德、能、勤、绩、廉”，从“德才兼备”再到“德才兼备，以德为先”，从公务员能力框架的提出到党和国家重要文件对该框架的多次后续补充，充分体现了党和国家对公务员素质建设的认识不断提高，这其中的发展脉络可以从历年党中央、国务院等机构相关重要文件中得到印证。

（一）从“德、能、勤、绩”到“德、能、勤、绩、廉”。公务员制度建立以来，我国社会处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程之中，这种经济转型促进了经济的增长、人民生活水平的提高以及综合国力的增强，加速了我国的现代化进程。但不容忽视的是，在这一转型过程中也随之出现了严重的腐败问题。假公济私、买官卖官、跑官要官等现象在一些地方和部门潜滋暗长，严重损害了党和政府在人民群众中的形象和威信。在这一背景下，中共中央于2007年颁布的《公务员考核规定（试行）》在“德、能、勤、绩”四个方面的基础上新增加了“廉”，即廉洁奉公、严格自律的要求；对“德”的标准要求上增加了“职业道德、社会公德”等。[17]这一考核规定的颁布和实施进一步丰富了公务员素质的内涵。

（二）从“德才兼备”再到“德才兼备，以德为先”。德才兼备是党和国家一贯坚持的用人标准。对于“以德为先”的论述，可以追溯到建国之前，早在1940年，时任中央组织部部长的陈云同志便提出了“德才并重，以德为主”的用人原则。2008年，胡锦涛同志在全国组织工作会议上进一步提出选人、用人要坚持“德才兼备、以德为先”；2009年9月18日党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出，要坚持德才兼备、以德为先的用人标准。[18]现阶段之所以再次明确提出以德为先的用人标准，一是因为在改革和发展的关键时期，党面临的任务和公务员队伍的现状要求在坚持德才兼备的同时，对公务员的“德”提出更高的标准和更严的要求，要求公务员要有更坚定的理想信念、更优良的政治素质、更严格的道德操守；同时也是因为，近些年来，在公务员选拔任用中出现了重才、轻德的倾向，其结果是干部出问题，多数出在“德”上，而不是出在“才”上，民众对干部的意见也主要集中在“德”上。

（三）公务员通用能力标准框架的形成。2001年10月，国务院办公厅转发人事部《2001—2005年国家公务员培训纲要》中最先提出“研究制定各级各类公务员的能力标准”问题。2002年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》提出，“围绕科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力，构建党政领导干部核心能力框架，研究制定不同层次党政领导干部的具体标准”。同年，原国家人事部颁发了《国家公务员行为规范》，其内容包括政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正等8条，为国家公务员通用能力标准的设定提供了依据。2002年11月，党的十六大报告提出要加强党的执政能力建设需要不断提高科学判断形势的能力，不断提高驾驭市场经济的能力，不断提高应对复杂局面的能力，不断提高依法行政的能力，不断提高总揽全局的能力。2003年，中共中央、国务院《关于进一步加强人才工作的决定》指出：“重点培养人的学习能力、实践能力，着力提高人的能力创新。围绕创新能力建设，根据各类人才的特点，研究制定人才资源能力建设标准。”[19]同年，原国家人事部颁布了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，以党和政府对公务员队伍的素质要求为依据，从政治思想、行政管理工作、自身发展、心理调适等方面着眼，提出政治鉴别能力、公共服务能力、依法行政能力、调查研究能力、创新能力、学习能力等9项公务员通用能力，[20]进一步丰富了公务员素质建设的内涵。

（四）公务员通用能力标准框架的发展与完善。自公务员通用能力框架颁布以来，党和政府又多次对其进行了补充和完善。其中，具有代表性的如，2004年9月，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力”，对原能力框架做了进一步补充。2009年9月18日党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出了谋划发展、统筹发展、优化发展、推动发展和群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的“八大本领”以及依法办事、应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、做好民族宗教工作等五项能力，[21]使公务员通用能力标准得以进一步完善。

通过对党政干部和公务员素质建设发展史的梳理不难发现，“德才兼备，以德为先”是党和国家一直坚持的用人标准，政治鉴别能力、群众工作能力、思想道德品质三项素质要素像三根红线贯穿于我国党政干部和公务员素质建设实践探索的始终。虽然不同时期对某一项素质要素的偏重有所不同，但是，这三项素质要素是党和国家对公务员核心素质要素探索实践的经验总结，是加强公务员素质建设的重要基石。而《国家公务员通用能力标准框架（试行）》的颁布，《公务员考核规定（试行）》对公务员素质的相关规定以及十六届四中全会和十七届四中全会通过的决定中对干部素质建设的阐述都为当前基层公务员素质建设研究提供了最直接的借鉴价值。