地方政府基层公务员素质框架实践探索

素质框架或素质模型建设是公务员素质建设的重要组成部分。伴随着一系列法规文件的出台，尤其是2003年原国家人事部颁布《国家公务员通用能力标准框架（试行）》之后，各级地方政府，如广东省、上海市、重庆市、深圳市、苏州市等，以人事部通用能力标准为参考依据，结合本地实际，对当地公务员素质建设进行了有益的探索。

2002年12月，重庆市人事局制定了《处级及其以下公务员能力标准（试行）》，该标准规定了处级及其以下公务员的10项基本能力、副职领导职务公务员应具备的2项任职能力、正职领导职务公务员应具备的3项任职能力。处级及其以下公务员的10项基本能力分别为政治鉴别能力、依法行政能力、业务技术能力、调查研究能力、公共服务能力、沟通协调能力、语言文字能力、学习实践能力、开拓创新能力、心理调适能力。其中，副职领导职务公务员除应具备10项基本能力外，还应具备的任职能力为组织执行能力、参谋辅助能力；正职领导职务公务员还应具备的任职能力为组织管理能力、计划统筹能力、激励示范能力[22]。重庆市的处级及其以下公务员能力标准，与人事部的9项通用能力标准框架相比，在基本能力部分，增加了业务技术能力和语言文字能力，取消了应对突发事件的能力，同时将学习能力改为学习实践能力。

2004年1月，广东省人事厅颁发了《广东省国家公务员通用能力标准框架（试行）》。该框架在人事部9项公务员通用能力之外，补充了处级、科级正职领导职务和处级、科级副职领导职务公务员的通用能力标准。处级、科级正职领导职务公务员应具备的通用能力为组织管理能力、计划统筹能力、激励示范能力；处级及科级副职领导职务公务员应具备的通用能力为组织执行能力、参谋辅助能力。[23]广东省补充的处、科正职领导职务和处、科副职领导职务公务员的通用能力与重庆市人事局规定的正职领导职务公务员的3项任职能力及副职领导职务公务员的2项任职能力完全相同。

2004年初，上海市公共行政与人力资源研究所相关课题组完成了《上海市国家公务员能力素质标准研究》，这一研究以上海市公务人员为对象，将其划分为基层行政人员、中层行政人员和高层行政人员三个层次。基层行政人员包括办事员、科员、副科级公务员、科级公务员；中层行政人员包括副处级公务员、处级公务员；高层行政人员主要是指副局级公务员。由于本书所指基层公务员范围为处级及以下公务员，这里仅列出上海市基层行政人员和中层行政人员应具备的素质要素以作参考。（1）思考能力：包括岗位知识、理解能力、想象能力；（2）行动能力：包括执行能力、学习能力、表达能力、信息处理能力；（3）管理能力：包括组织活动能力、沟通协调能力；（4）工作态度：包括责任心、积极性、纪律性、协作性。可借鉴正副处级公务员应具备的能力要素：（1）思考能力：职务知识、创新能力；（2）行动能力：实行能力、研究能力、国际交流能力、判断能力；（3）管理能力：团队建设能力、指导培养能力、时间管理能力；（4）工作态度：责任感、价值观、成本意识。[24]

深圳市在2005年公务员素质框架的建构中，为了体现国际化都市的管理能力以及不同行政级别公务员的能力差异，在保留人事部颁布的9条通用能力标准的基础上，补充了三项体现国际化都市管理能力的要素，即国际惯例认识能力、外语及跨文化沟通能力、信息处理能力，并将这三项能力与人事部颁布的9项通用能力共同作为深圳市公务员的12项通用能力。同时，分别制定了科级、处级、局级公务员在12项通用能力之外的附加能力要素。科级公务员的能力要素包括政务执行能力、岗位示范能力、项目管理能力、公文处理能力4项；处级公务员的附加能力要素包括政策执行能力、计划统筹能力、策划组织能力、团队建设能力4项。[25]

苏州市在公务员素质建设中，根据岗位的不同，将公务员分为三大类并分别规定了各类公务员应具备的通用能力。第一类公务员是担任各级机关领导职务及相当级别的人员；第二类公务员是担任各级机关内设机构领导职务及相当级别的人员；第三类公务员是除上述两类公务员以外的其他公务员。第一类公务员应具备的通用能力包括：（1）政治能力：包括政治理论和应用能力、政治鉴别力和敏锐性、廉洁从政能力；（2）决策能力：包括调查研究能力和科学化民主化决策能力；（3）管理能力：包括组织运筹能力、选人用人能力、依法行政能力、危机处理能力；（4）发展能力：包括学习能力、心理调适能力和创新能力。第二类公务员应具备的通用能力包括：（1）政治能力：包括政治理论和应用能力、政治鉴别力、廉洁从政能力；（2）决策支持能力：包括调查研究能力、事物决策能力；（3）执行能力：基础支撑能力、公共管理能力、协调和团队建设能力、依法行政能力、处理突发事件能力；（4）发展能力：即学习能力、心理调适能力和创新能力。第三类公务员应具备的通用能力包括：（1）政治能力：理论与应用能力、廉洁自律能力；（2）履职能力：理解能力、基础支撑能力、公共服务能力、依法行政能力、应急能力；（3）发展能力：学习能力、心理调适能力和创新能力。[26]

此外，大连市、北京市东城区、香港等地也相继制定了不同级别公务员的素质标准。如《大连市处级领导职务公务员能力量表》涵盖了6个维度14项能力指标：（1）公共服务：绩效意识、顾客导向；（2）依法行政：理论修养、执法意识；（3）计划监控：策略思维、规划评估；（4）过程实施：工作执行、工作协调；（5）管理下属：激励下属、培养下属、交流技巧；（6）自我更新：调查研究、敬业奉公、专业技能。[27]北京市东城区要求科级及以下公务员应具备政治鉴别能力、公共服务能力、业务能力、信息能力、执行能力、群众工作能力、学习创新能力、公关协调能力和自控能力。[28]香港特别行政区分别规定了初级及中级、高级、首长级公务员的一般素质框架。初级及中级公务员素质框架包含8项能力要素：（1）专业知识及组织知识：即应用工作/组织知识及专业知识以协助实现机构的目标；（2）分析与判断：即能够透彻地分析信息，并作出合理的判断和适应的决定；（3）资源管理：即能够有效率地管理资源以达成工作及部门的目标；（4）员工管理：包括管理、发展、引导及激励员工尽力作出贡献，以达致高质量的成果；（5）团队领导才能：即以身作则，为他人提供指引，并竭力不断改善部门的工作及形象；（6）沟通技巧：指能够文字清晰地表达意念，说话清楚流畅；能言善道、耐心聆听，并能影响他人取得拟达致的成果；（7）以客为本：即能够照顾顾客的需要，推广并提高顾客服务的标准和质量；（8）个人成效：指自我激励、信心十足、全力达到机构的目标；不断自我发展，应对变革。高级管理人员的能力框架由8项核心要素组成：（1）策略思维及领导能力；（2）资源管理；（3）处理变革；（4）公共关系；（5）沟通技巧；（6）员工发展；（7）个人效能；（8）自我认识。[29]我国各级政府（含香港）基层公务员素质要素见表3-1。

表3-1　我国各级政府（含香港）基层公务员素质要素一览表

（续　表）

（续　表）

从上述地方政府对公务员素质标准的探索中不难看出，各地政府在强调国家公务员通用能力标准的同时，注重区分了不同层级、不同类型公务员的素质要求。在素质要素的设计上也呈现出了不同的特色。例如，深圳市在通用能力项下增加了国际惯例认识能力、外语及跨文化沟通能力和信息处理能力，主动因应了当前经济全球化、信息化对公务员素质所提出的新的要求。上海市对正副处级公务员的价值观及行政成本意识予以关注；苏州市明确规定了公务员应具备廉洁从政的能力，这都是积极响应中央加强党的廉政建设号召的重要体现。概言之，我国地方政府在公务员素质建设实践探索中在区分层级的基础上也考虑了当今时代背景对公务员素质要素提出的新要求，为本书的进一步研究提供了一定的参考。