修正分权制设计，强化和改善中央集权制

中国古代，为使农耕地区与游牧地区以及广大山林地区和睦相处，为使经济、社会发展非常不平衡的各个地区避免在彼此的冲突中互相损毁，很早就已形成包括皇帝制度、宰相制度、监察制度、郡县官吏制度在内的政治权力高度集中的中央集权制度。这种制度在实际运作时，又总和使各种权力相互制约互相制衡的某种分权制度紧紧结合在一起。它实际上是中央集权主导下的分权，为明确分权所制约的中央集权。

中国历代王朝，名义上，“天下事无大小皆决于上”（《史记·秦始皇本纪》），最高决策权在皇帝。也确有一批皇帝确实掌握了最高决策权。大多数皇帝，实际上只具有象征性意义。负责将最高决策付予实施的是作为百官之长的丞相，他们“掌丞天子助理万机”（《汉书·百官公卿表》）。陈平答汉惠帝：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下遂万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职也。”（《汉书·陈平传》）他们常常倒是真实的最高决策者。而各个王朝，实际承担国家治理事务的是中枢六部和自上而下控制全国的各级官僚机构。

大一统国家政权体系其实早已形成彼此互相制约的分权制度。以监察制度而论，汉武帝时有《刺史六条》，规定他们监察的重点是：“一条，强宗豪右田制逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书尊承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀戮，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟，恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行贿赂，损割政令也。”（《汉官典职仪式选用》）二千石，相当于现代省部级官员。《西汉年纪》卷一记载：汉惠帝时定监御史九条，“察有讼者，盗贼者，铸伪钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅兴徭役不平者，吏不察者，吏以苛刻故劾无罪者，敢为逾侈及弩十石以上者，作非所当服者”。其后各代监察条目愈加具体周密。

隋、唐以来，形成三省制，中书省出令，尚书省施行，门下省审议。尚书省东汉时已形成，中书省与门下省三国时形成，隋唐时成为常设制度。唐太宗曾说：“以天下之大，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹划，于事稳便，方可奏行。岂得以一日万机，独断一人之虑也？”（《贞观政要·政体》）这无疑是相当清醒的认识。当时，军政大事由三省负责人及相关官员共同讨论决定，报皇帝批准后，送门下省审议，得到门下省同意并副署后，方可作为诏书发布，成为国家决策。隋、唐都设有专门的监察、检察机构。当时，这方面的机构大体有两部分：一是谏议大夫，规谏对象是天子，有所谓讽谏、顺谏、规谏、致谏、直谏；二是御史大夫，监察的对象是各级官吏，具有监督、检察、弹劾、惩戒等职能。宋至明初，各王朝大体沿袭这一体制。

明代最初以中书省统领六部，后废中书省与宰相，由皇帝直接领导六部。清代，在中央，军机处、上书房以及议政王大臣会议，是最高决策机构；六部（吏、户、礼、兵、刑、工）是最高行政机构；都察院，是最高检察机构；大理寺，是最高司法机构。这一制度，虽被称作君主专制，实际上，主要决策应由军机处、上书房或议政王大臣会议先行提出方案与建议，然后交皇帝决定发令后施行。皇帝的意见，臣下可以驳议。制度上这种适度的分权，显然是为了使中央集权少出差错，从而更有效更持久地运作。

中国很早就已有了成文法典。皇帝名义上是最高立法者，又常常成为终审执法者，立法与司法一身而二任。司法又常常从属于行政，行政经常干预司法。这是高度集权的又一表现。但是，成文法典的力量实际上并不可小视，因为它常常是大臣们据以制约皇帝决策以及彼此之间相互驳议的主要根据和有效武器。而成文法之外，其实更持久起作用的，还有非成文法，这就是古圣贤留下的经典名言。它们往往比成文法典更具约束力。

从中国历史上中央权力的实际运作来看，通常王朝前期集权与分权关系处理得较好，后期问题越来越多。它的主要表现，就是皇帝制度、宰相制度、监察制度以及各级地方官吏任用、升迁、考察制度都遭到严重破坏，以致只能在完全扭曲了的状态下运行。清王朝也不例外，慈禧太后专权，直接引发帝党与后党之争，宦寺张狂，相权和地方各级权力无法正常行使，决策频频失误。源自西方的三权分立学说，正是在这一现实背景下迅速在中国传布开来的。

西方“三权分立”的分权制于近代传入中国，尤其是议会制为许多人所向往，被视为实行宪政与分权制的关键步骤。1906年9月，清廷宣布将“仿行立宪”，立宪运动急速高涨，召开国会、制定宪法更被视为具有决定性意义的奋斗目标。

但是，在师法西方政治制度时，这种分权制是否适合中国实际，它与中国原先集权制传统关系如何，无论在革命派与立宪派之间还是在两派内部，意见都很不一致。他们有的倾向立即建立西方式的三权分立制度，有的则更多关注如何设法将宪政与集权制度衔接起来。

孙中山1906年《民报周年纪念大会上的演说》：“中国数千年来，都是君主专制的政体，不是平等自由的国民所堪忍受的。……从颠覆君主政体那一面说，是政治革命……结果是民主立宪政体。”在这一演讲中，孙中山倡导分权制，并提出：“要创一种新主义，叫做五权分立。”即除去行政权、立法权、裁判权三权分立外，考选权、纠察权还应独立（见《孙中山全集》第1卷，第325、330页）。

同为革命党人，陈天华（思黄）1905年《论中国宜改创民主政体》则认为：“欲救中国唯有兴民权、改民主，而入手之方，则先之以开明专制，以为兴民权、改民主之预备。最初之手段则革命也。”（《民报》第1期）先革命，继之实行开明专制，下一步再兴民权、改民主，这是陈天华规划的三步曲。

梁启超1906年《开明专制论》则更详细论证，中国今日不仅万不能行共和立宪制，而且也尚未能行君主立宪制。他以此力主，中国今日当以“开明专制”为立宪制之预备。开明专制，就是高度集权。

章太炎对于代议制的弊端感受特别深切。针对清末预备立宪的实际，他在1908年发表的《代议然否论》中就已尖锐地指出：“代议政体者，封建之变相。其上置贵族院，非承封建者弗为也，民主之国，虽代以元老，蜕化而形犹在。”而其下院，据中国实际，无论是按人口，按财产，按文化程度，选举结果，必定是“上品无寒门，而下品无膏粱”，是则“名曰国会，实为奸府，徒为有力者傅其羽翼，使得媵腊齐民”。他认为：“君主之国有代议则贵贱不相齿，民主之国有代议则贫富不相齿。”中国一旦实行，势必二者兼而有之。章太炎指出：“为吾党之念是者，其趋在恢廓民权。”而一旦实行代议制，“若就民生主义计之，凡法自上定者，偏于拥护政府；凡法自下定者，偏于拥护富民。今使议院尸其法律求垄断者，惟恐不周，况肯以土田平均相配？”所以，他断言：“宪政者，特封建世卿之变相。”在清王朝统治的现实条件下，选议员，开议会，结果只能是：“徒令豪民得志，苞苴横流，朝有党援，吏依门户，士习嚣竞，民苦骚烦。”（《政闻社员大会破坏状》，《民报》第17号）他设计了一个保障“恢扩民权”的新方案：行政、司法、教育、立法各权分立，“凡制法律，不自政府定之，不自豪右定之，令明习法律者与通达历史、周知民间利病者参伍定之。”制定法律所应遵循的基本原则，就是“抑官吏，伸齐民”、“抑富强，振贫弱”（《代议然否论》，《民报》第24号）。但是，对于当时大多数革命者及立宪派说来，议会制仍具有极大吸引力，他们都跃跃欲试。

中华民国建立后，革命党人与立宪党人一道试图按照三权分立原则，建立起实行宪政的新的国家政权。但是，随后的实践证明，宪法制定出来后，很快就被虚文化；议会建立起来后，很快就被边缘化；政府换了一届又一届，却都依旧全能化；真正掌控国家实际权力的，几乎都是拥有最强军事实力的军事强人。

以制宪而论，辛亥革命后，中国堪称制宪活动最为频繁、所制宪法和宪法草案数量最多的一个国家。1912年3月，孙中山主持制定《中华民国临时约法》；1913年10月，由中华民国第一届国会公布《中华民国宪法草案》（《天坛宪法草案》）；1914年5月，袁世凯公布由他授意制定的《中华民国约法》，并宣布废除《临时约法》；1916年袁世凯死后，黎元洪接任大总统，6月，宣布恢复《临时约法》，废除袁氏《中华民国约法》；被袁世凯解散的国会重开后，开始修订《天坛宪法草案》；段祺瑞平定张勋复辟后，不再承认第一届国会，而于1918年召集第二届国会。1919年，他又提出一部《中华民国宪法草案》。直系军阀打败皖系军阀后，曹锟任大总统，1923年10月公布由再次被恢复的第一届国会修订完成的《中华民国宪法》。1925年段祺瑞执政后，则以由第二届国会继续修订的《中华民国宪法草案》取代了曹锟公布的宪法。1928年南京国民政府宣布实行训政，1931年5月制定《中华民国训政时期约法》，6月1日开始实行。1936年5月公布了新制定的《中华民国宪法草案》（《五五宪草》）；1938年秋，国民参政会组织宪政期成会，负责修改《五五宪草》，其成果为《期成宪草》。1946年1月，由国共两党和其他党派共同举行的政治协商会议，决定组织宪草审议委员会，由张君劢主持于该年4月底提出《中华民国宪法草案》，该草案于12月由国民大会通过，成为《中华民国宪法》。可是，这个宪法的合法性没有为中国共产党及其他许多民主党派所承认。1949年1月14日，中共中央主席毛泽东《关于时局的声明》提出和平谈判八项条件，第二项是“废除伪宪法”，第三项是“废除伪法统”。

走马灯一样令人目不暇接的约法、宪草、宪法，并不代表宪法具有极高的权威性，而正说明宪法已成为独裁者与政客们用来演出政治闹剧的一种道具。约法或宪法中，不少条文写得冠冕堂皇，很有现代民主气息，但它们大多只停留在字面上，执政者并不准备将它们付诸实施，一般民众也无力量与方法使它们得到实施。这就是宪法的虚文化。

辛亥革命后，议会制在中国运行的情况，同样说明分权制只是可望而不可即的政治幻象。民国以来议会选举共有三次，第一次是1913年，第二次是1918年，第三次是1947年11月（国民大会代表选举）与1948年1月（立法委员选举）。关于这三次选举的情况，张朋园在《中国民主政治的困境，1909—1949》（吉林出版集团2008年版）一书中，做了详细而切中肯綮的分析。

第一次国会议员选举，选民据称达到全部人口的10%，当选议员中，清末咨议局、资政院等原议员占34.27%，原官员占30.25%，教育界人士占21.37%，三者共占85.89%；同盟会会员占11.29%。尽管国会并无多少真正的民意基础，议员们和选民也没有什么直接联系，由于众多议员列名国民党，国民党成为国会中第一大党，这一国会的存在，还是遭到大权在握的袁世凯千方百计的打压。袁世凯先暗杀了宋教仁，又胁迫国会选举他为大总统，然后宣布解散国民党，将国民党议员驱逐出国会，继而停止全体国会议员职务，解散国会。

第二届国会的选举和活动，则完全由段祺瑞、徐树铮组织的安福俱乐部一手操控，以致被称作“猪仔国会”。

由国民党绝对掌控的国民大会和立法委员选举，更是一场闹剧。张朋园在其著作中指出，蒋介石“为了取得美国的支持，他不得不搞选举、开国会，所以选举只是一个过场”，“开国会是要以民主的外观实现他的全国最高领袖之梦，同时可以获得美国的援助”（见《中国民主政治的困境，1909—1949》，第208、207页），是非常确切的。

议会制在中国的这番实践充分表明，议会制如果缺乏必不可少的社会基础和强有力的社群力量的支撑，它只能变得徒有其表，成为当权者手中的玩物，不可能真正发挥分权即对权力进行有效制衡与有效监督的作用。

民国时期，事实上一直继续保持着中国大一统国家全能政府的历史传统。

南京临时政府成立时，孙中山任临时大总统，采用的是总统制，总统直接统帅各部部长，就是一种全能政府态势。南北统一后，为防止袁世凯专权，孙中山主持制定的《临时约法》转而采用责任内阁制。可是，袁世凯却根本不买内阁的账。针对袁世凯肆意集权，谷钟秀主编的《正谊杂志》1914年创刊，曾集中阐明中国为什么不能实行总统制，而必须实行内阁制。谷钟秀在该刊第2号发表的《论总统制》中说：“联邦之共和国适于总统制，统一之共和国适于内阁制”，因为统一之共和国实行总统制，“易流专断，无救济之术，调和之方。人们亦易受其压迫而无所发抒。”同期张东荪的《内阁论》，则详细论述了实行内阁制的好处及究竟如何有效实行内阁制。当然，这些都只是书生空议论。整个北洋军阀统治时期，总统制与内阁制经常争吵不休。实权在总统手上，总统制就占上风；实权在内阁总理手上，内阁制就占上风。他们其实毫无例外地都是坚持建立全能政府。

孙中山的“五权宪法”，吸取了中国古代监察制度考试制度的优良传统。他在《民权主义》中提出，人民要有选举权、罢免权、创制权、复决权，政府要实行行政权、立法权、司法权、考试权、监察权五权分立。他说：“外国从前只有三权分立，我们现在为什么要五权分立呢？……这两个权是中国固有的东西。中国古时举行考试和监察的独立制度，也有很好的成绩。像满清的御史，唐朝的谏议大夫，都是很好的监察制度。……至于历代举行考试，拔取真才，更是中国几千年的特色。……中国也是三权分立。中国从前实行君权、考试权和监察权的分立，有了几千年。”而南京国民政府建立后，形式上虽陆续建立了五院，实行分权，实际上同样一直维持高度集权的全能政府。而这个全能政府的实际权力，始终掌握在牢牢控制着军权的蒋介石手中，他只要担任着军事委员会委员长，五院就都得听从他的调度与指挥。

中华人民共和国建立后，确立的是中国共产党集中统一的一元化领导下，人民代表大会、政治协商会议、政府、法院、检察院权力各有专属并互相制约的体制，党的一元化领导延续了大一统国家高度集权的传统，而人民代表大会、政治协商会议、政府、法院、检察院互相分权，则又可制衡党的领导过度集权。

然而，这一集权与分权关系在实际运作过程中，并不容易处置得当，甚至一度出现过重大失误。最大的失误，就是党的最高领导人做出了许多明显违背具有宪法性质的《共同纲领》和宪法本身的决策，使国家的发展受到严重挫损。人民代表大会、政治协商会议在这些决策确定、贯彻和实施过程中，未能发挥应有的分权制约作用。

改革开放以来，人民代表大会和政治协商会议都扩大了它们的代表性。中国共产党的决策经过人民代表大会的法定程序和政治协商会议的协商、认同，成为国家意志和国家决定，再加以实施。确认宪法的权威性，使包括中国共产党自身的活动在内，都受到宪法的约束。政府、法院、检察院的工作，也逐步加强自己权力范围内的独立自主性。这就既保证了国家决策的集中与统一，又相当有效地防止了高度集中统一的权力成为不受限制的无限权力、全能权力。中华民族复兴正是依靠了集权与分权关系逐步合理的积极运作。这一关系的更为合理的处置与运作方式，至今仍然在继续探索中。