地方自治与中央集权的争衡

大一统国家的中央政府是通过各级地方政权对国家进行治理，有效加以控制、动员、协调和管理的。秦汉以来，中国一直通过郡县制对整个国家自上而下进行治理。

秦统一后，分全国为36郡，后又增4郡，共40郡，县约1000个。西汉至清，郡级单位约200至300个左右，县级单位约1500个左右。但在2000年中，纯粹两级制实行时间不到200年。大部分时间实行的是三级制或准三级制，即在郡之上增加一个层次，汉设州，唐设道，宋设路，元设中书省与行中书省，明设布政司使，清设行省。民国时期，设35个省，12个行政院辖市，另有西藏地方、蒙古地方，县约2016个（1947），另有省辖市69个，蒙藏地区则设旗、宗。1932—1947年又设行政督察专员公署，1947年时全国有209个，成为四级制。

《韩非子·扬权》说：“事在四方，要在中央。”地方政权设置的原则，一看它们能否根据中央政府的指令对各地进行有效的管理，二看它们自身会不会发展到和中央政府相疏离、相抗衡，甚至发展到闹独立，从而威胁中央政权的存在及其权威。省、郡、县地域的大小，它们的划分与界定，各级地方政府权力的增大或缩小，最终都取决于此。地方权力一旦过度膨胀，形成地方割据，就会导致国家分裂，爆发内乱甚至内战。而地方权力如果过小过弱，不能有效地对本地区加以控制和管理，国家则会陷入混乱乃至瘫痪状态。

历代中央与地方的关系，总的态势就是强干弱枝，重内轻外。国家的政令、人事、财政等权力都集中于中央，各级地方政府只是中央政府的派出机构。军权集中于中央，这是最根本的一条。中央通过对地方各级官员的选拔、任命、考核、升迁，直接控制各级地方政府。中央掌管全国户口、土地、赋税、徭役的征调与分配，控制地方财力。中央政府还定期或不定期地派遣官员对地方官员进行考核与监察，以保障中央对地方“如身使臂，如臂使指，莫不制从”（《汉书·贾谊传》）。

晚清以来，地方自治思潮由西方传入，迅速勃兴，引人注目。1900年，革命党的《中国旬报》第四期就刊文说：“欲救中国之亡，宜行分治。”康有为等人更热心鼓吹。康有为的《公民自治篇》说：中国的“大病”，就在于“官代民治而不听民自治”，救之之道，便是“听地方自治而已”（康有为：《公民自治篇》，《新民丛报》第7号）。梁启超在《新民说·论自治》中也说：“凡善良之政体，未有不从自治来也”，“以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务”（梁启超：《新民说九》，《新民丛报》第9号）。

是时，各地方要求实行地方自治呼声甚高。杨笃生的《新湖南》，欧榘甲的《新广东》，鼓吹湖南和广东脱离清政府而独立，影响都很大。1906年的《云南》号召：“急宜仿各国地方自治之良法，因地制宜，以举行地方自治之事。”（崇实：《国民能力与国家进步之关系》，《云南》第19号）《四川》杂志也发文说：“欲解决国家问题，而不先解决地方自治问题，无当也。”（思群：《论地方自治》，《四川》第2号）同盟会成立后编定的《革命方略》规定，各地起义成功后，应将“地方自治权归之其地之人民，地方议会议员及地方政府官皆由人民选举”（中国近代史资料丛刊：《辛亥革命》（二），第15页）。他们都希望通过提倡地方自治，摆脱清王朝中央集权的全面控制，给改革或革命提供一个新的空间。

1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施作出规划：第一年颁布《城镇乡地方自治章程》；第二年筹办城镇乡的地方自治，并颁布《厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年厅州县一律完成。地方自治的构想由此获得合法地位。

但在革命党人中也有不同的声音。在论及实施地方自治制度时，章太炎就说：“今之务在乎辑和民族，齐一语言，调度风俗，究宣情志，合之犹惧其隔阂，况剖分之？自宋以降，南人视北人则有异，荆、扬、益三州人视岭外人则有异。地方自治始萌芽，而湖南、安徽比邻之民，又且相视若戎狄；滨海通商之地，其民羯不均，顾反有贱其宗国，而厚爱欧美人者。若一日分为联州，其逖离则愈甚，而南北美之战争将亟见于汉土，于民族主义甚反矣。”他说，纵观中国历史，“三国分而晋混一之，南北分而唐混一之，五季分而宋混一之，江表唐蜀亦有文思之人，未闻以灭宗为怨，何者？幸同气之和合为一家，不至矛相见也。故当伏其阴极，轩其阳极，令民族亲如昆弟，宁可以联州促其骚离哉？”他坚定地认为地方自治制度不符合维护国家各地区协调统一的要求。

民国建立后，地方自治作为和中央集权相抗衡的一种政治方略，继续为不少人所鼓吹。1912年9月27日，孙中山在济南回答一记者所问集权与分权得失时说：“实无所分集，例如中央有中央当然之权，军权、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，自治范围内是也。属之中央之权，地方固不得取之，属之地方之权，中央亦不得代之也。故有国家政治，地方政治，实无所谓分权集权也。”（《孙中山全集》第2卷，第482页）推翻袁世凯统治后，孙中山更积极宣传实行地方自治，他在上海政见演说会演讲时说：“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。观五年来之现象，可以知之，今后当注全力于地方自治。”（《在沪举办茶话会上的演说》，《孙中山全集》第3卷，第327页）1922年他在《中华民国建设之基础》一文中更提出，第一步当实行“分县自治，行直接民权”。他说：实行民治，“其实行之次第，则莫先于分县自治。盖无分县自治，则人民无所凭借，所谓全民政治，必无由实现”（见《孙中山集外集》，上海人民出版社1990年版，第35页）。1924年他手书《国民政府建国大纲》第九条规定：“一完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权。”第十六条规定：“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期，国民代表会得选举省长，为本省自治之监督。”第二十三条规定：“全国有过半数省份达至宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期，则开国民大会，决定宪法而颁布之。”（《孙中山全集》第9卷，第127—129页）1924年1月公布的《中国国民党第一次全国代表大会宣言》规定：“关于中央及地方之权限，采均权主义，凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权制或地方分权制。”

值得注意的是，1923年曹锟公布的《中华民国宪法》，对于实行省与县两级地方自治也做了具体的规定。这部宪法规定，各省有立法权，省自治法由省自治法会议制定之。省议会议员直接选举产生，省务院为省行政机构，省务员亦由省民直接选举产生。县有县议会，议员与县长俱由选民直接选举产生。省、县有权决定和处理属于本省、本县的各项事务。

这一阶段，地方自治思潮如此高涨，其实正是北洋军阀统治下中央与地方关系处于严重无序状态的反应。从1916年到1928年的12年中，控制中央政权的军阀首领像走马灯一样不停地变换，7人出任过总统或国家首脑，内阁改组达24次，此外有4个摄政内阁在短暂的过渡期间管理过政府。中央政权极不稳定，地方自治呼声便越来越高。但真正的民选县长、民选省务员，包括直接选举省、县议员，一概都是纸面上的空谈。地方自治的旗号下，实际上是地方割据。

南京国民政府建立后，1928年10月，国民党中央常务委员会通过并公布《中国国民党训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》。规定：地方机构采用省（市）县（市）两级制，在省县之间设行政督察专员公署作为省政府的常设辅助机关。省政府主席和省政府委员不论是委任的和特派的，都由国民党中央决定，国民党中央政府任命，从而重新恢复了高度集权的统治。为在形式上落实孙中山所提倡的地方自治，1929年3月，国民党第三次全国代表大会《确定地方自治之方略及程序以立政治建设之基础案》规定了推进地方自治的基本原则，明定“市”为自治单位。国民政府于1928年7月1日召开第一次全国财政会议，决定开始实施分税制财政体制，即实行中央和地方两级财政体制。在1934年颁布《划分省县收支原则》的基础之上，1935年通过《财政收支系统法》，形成财政收支系统的三级税收体系，县市财政由此成为具有一定独立性的收支系统，县市亦由此有了一定的自主权。但所有这些，都只能局限在确保而绝不损害中央高度集权这一范围之内，正因为如此，真正的县自治，如民选县长，就从未做到过。

中华人民共和国建立后，政权一直向下延伸到乡镇、街道一级，形成省（直辖市、自治区）、县（市）、乡镇（街道）三级体制。新中国成立之初，曾设置华北、东北、华东、中南、西北、西南六大行政区，作为中央政府派出机构，各管辖所在若干省、直辖市、自治区，不久即撤销。在省与县之间，设置地区专员公署，作为省人民政府派出机构，管辖所在若干县。正式是三级地方政权体制，非正式则先是准五级地方政权体制，后是准四级地方政权体制。

在计划经济体制全面控制下，中央和地方的关系常常是“一统就死，一放就乱”。“大跃进”期间，每一地区都要建立独立的工业体系，都要放出令世人惊叹的“卫星”，成为造成重大损失的一个重要因素。

改革开放之初，由于计划经济体制开始被突破，更由于经济特区的设置，尤其是经济特区在中央批准下自主权扩大的示范效应，各级地方政府秉承解放思想、大胆探索、敢于实践的精神，普遍增强了自主、自立、自治意识。地方经济实力的急速增强，使中央权威和控制力一度有所减弱，同时，由于各地区原先基础不同，在政策取向上又有许多差异，率先开放的沿海地区和中西部地区差距明显扩大。为从根本上改变这一状况，1994年实行了两级分税的分税制。分税制实施后，中央财力飞速增长，不仅有效地加强了中央对于地方政府的权威和控制力，而且有了足够的财力，可以兴办以前很难上马的许多特大工程，支持贫困地区加快发展，使各地区发展能够协调而同步。这是中国经济高速增长得以均衡而持续的一个重要原因。

然而，中国地方政权是省（直辖市、自治区）、县（市）、乡镇（街道）三级体制。在城市化加速实现过程中，又出现了一大批副省级市或地区、地级市或地区、县级市等。而两级分税的分税制，有明确税收保证的只有中央和省（直辖市、自治区）两级，县和乡镇这两级地方政府直接面对基层民众，承担大量和基层民众密切相关的民生事务，却没有十分必需的确定的财税收入作保证。一些地区于是依靠不断提高土地租赁的地价，以及对于资源极具破坏性的开发，来填补这一空缺。这应当是中国进一步发展过程中，在调整中央和各级地方政府关系方面，迫切需要认真解决的一个关键性问题。