制度改革与意外后果：日本发展模式转型的政治学分析

郭定平

战后日本在实现经济高速增长、创造发展奇迹的过程中逐渐形成了独具特色的发展模式。这一明显不同于欧美的发展模式不仅有效地推动了日本的快速复兴，并使之在短短的三十年间崛起为世界第二大经济强国，而且明显地影响了许多发展中国家和地区，特别是在战后东亚的经济发展过程中，日本模式发挥了极大的示范效应，在东亚的雁型发展中起到了一定的领头作用。但是，自从20世纪90年代初期日本泡沫经济破灭之后，在全球化不断深入发展的背景下，为了加强政治领导能力、提高经济管理水平和改善生活质量，日本实行了一系列重要的制度改革，开始推动日本模式的转型。与此同时，这些改革也带来了一些意外后果，致使日本在应对危机和模式重建过程中成效甚微，步履维艰。本文将以90年代初期以来日本的政治与行政改革为研究对象，借鉴当代制度主义的分析工具，研究日本发展模式转型的动力与进程、特点与后果，探寻日本政治经济危机的深层原因，从而加深对日本政治发展现状和未来走向的认识。

模式转型的背景与动力

在第二次世界大战中战败之后，日本在政治、经济和社会等几乎所有方面一度陷入严重危机，许多大中城市成为一片废墟，民众生活极度困苦。但是，在经过战后改革与调整之后，日本经济迅速恢复，并从50年代中期开始进入高速增长时期，到60年代末期日本超过许多西方发达国家成为仅次于美国的世界第二大经济强国。日本经济发展的奇迹引起了世界各国的高度关注，因而也成为许多学者研究的重大主题。在分析和探讨日本发展的深层原因和基本轨迹的基础上，许多学者不约而同地注意到日本发展的异质特征，并认为存在独特的日本发展模式。在提炼和概括日本发展模式的主要特征和基本要素时，不同的学者基于各自的专业特征和个人偏好进行了许多富有启发和各具特色的分析和研究^【1】。例如，经济学家倾向于分析日本企业的独特性，强调日本企业的内聚力，和谐合作的劳资关系，企业之间及时有效的信息沟通；社会学家则着重研究日本特有的人际关系模式及其对经济发展的意义；文化学者总是强调历史文化传统对经济行为和社会活动的影响。本文从政治学的角度进行分析和考察，认为日本模式的核心特征主要包括如下三个方面：

第一，自民党的长期执政与政治稳定。经济发展必须要有一个稳定的宏观政治环境，日本在经历战后初期的政治动荡与混乱之后逐步走向稳定。1955年自由党与民主党合并组建新的自由民主党，加之同年革新势力实现联合组建的社会党，最终形成了以保守与革新两大政党相互对立为主要特征的“1955年体制”。虽然是议会民主制下的多党竞争、两党对垒，但是社会党一直未能问鼎政权，保守的自由民主党则长期连续执政达到38年之久。自民党的长期执政虽然有违民主通则，但在制定发展优先的宏观经济政策和确保政治稳定方面自民党的长期执政确实功不可没，因而一直被视为日本模式的重要特征。在竞争性的民主政治体制下，自民党之所以能够实现长期统治，除了冷战背景下美国的支持等外部要素，最为关键的原因是自民党确立了重经济、轻军备的保守路线，并成功地推动了日本经济的高速增长。随着经济的恢复和发展，日本国民在基本生活水平得到普遍提高之后，更加倾向支持现存政权。金熙德在考察自民党长期执政的原因时明确指出，自民党政权的经济发展战略取得巨大成功是取得选民支持的关键因素，受惠于经济发展成就的广大日本选民成为现存体制的支持者，对政权交替心存疑虑，因而继续投票支持更为安全的自民党。^【2】这样就形成了某种程度的良性循环，政权越是稳定，宏观经济发展战略就越有效，选民就越受益，因而就越倾向于支持现存政权。

第二，官僚层的支配地位与行政指导。虽然自民党长期执政，但由于日本深厚的官僚统治传统和战后特殊的占领政策，在日本决策过程中官僚长期占据支配地位，享有一定优势。在推动战后日本经济高速增长过程中，日本官僚积极收集各国经济情报，仔细分析世界经济走势，及时制定和调整相关产业政策，有效地促进了产业升级，为创造日本经济奇迹做出了不可磨灭的贡献。美国的著名日本问题专家查默斯·约翰逊曾经指出：“统治日本的是国家官僚精英。他们从全国最好的法学院的高材生中选拔；其任用是基于法律规定的国家考试，不受选举结果的影响，而首相能够任命的只有大约二十来个大臣和长官。官僚起草几乎所有的法律、法令、命令、法规以及许可，并通过它们对社会进行统治。”^【3】他认为日本是一个官僚主导的发展型国家，其性质既不同于以美国为代表的市场调节型的资本主义国家，也区别于以苏联为代表的实行计划经济的社会主义国家，日本奇迹之所以出现应当归功于日本政府制定与执行的产业政策，而在此过程中发挥作用最大的就是通产省。^【4】日本政府推动经济发展和创造发展奇迹的具体方式就是行政指导，其本质特征在于有关政府机构或主管官员通过提供或者撤销、增加或者减少贷款、赠款、补助等优惠待遇诱导私营企业或个人采取或者停止某些行为。这种行政指导的方法虽然在其他国家也有，但正如日本经济学家都留重人所说，“这是一种在日本比在其他国家更能被普遍接受和有深远基础的行政管理办法。”^【5】

第三，合作型的政官关系与政策协调。在自民党确立经济发展的基本路线、政府官僚具体制定产业政策并进行行政指导的过程中，在日本的政官之间和官民之间基本上形成了一种和谐合作的关系。这首先是来自于日本单一民族社会所固有的高度的同质性与共同的价值观，更为重要的是基于战后日本在面临十分严峻的国内外挑战时所形成的追求战后复兴与繁荣的广泛共识，同时也与日本社会的精英结构密切相关。美国著名的日本专家埃德温·赖肖尔在论述战后日本政界、官界和财界的关系时指出：“官僚当然处于政治家的最终控制之下，但是很多政治家自己就是官僚出身，与官僚和商界巨头在中学和大学是同班同学。这三个集团形成一种老朋友的融洽集合体，非常适合相互合作。”^【6】当然，这不是说日本的政官之间就没有矛盾和冲突。事实上，在具体考察日本的经济发展计划和产业政策制定与执行过程时，我们可以发现在执政党与在野党之间、执政党内部的各派系之间、执政党与各个行政省厅之间以及各个政府部门之间存在许多的对立和斗争。尽管如此，在日本经济高速增长时期，特别是在“1955年体制”下，日本的政官关系比较和谐与融洽，相互尊重，相互合作。王新生在分析日本经济计划的制定过程时发现，政治家在制定经济发展计划表明自己的执政方针和发展经济的决心时，不仅利用自己身边的智囊班子，也依赖具有专业知识的行政官僚，有时工商界代表也参加进来，因此，“几乎所有的长期经济计划均是政官合作的结果”^【7】。在这种长期的合作过程中，日本的政官之间形成了一定的政策协调机制，一些政治家与特定官厅保持密切关系，互通信息，协调立场。

但是，在日本经济泡沫破灭和冷战结束之后，原来行之有效的发展模式就面临全新的环境和严峻的挑战，日本不得不谋求改革并推动发展模式的转型。日本模式转型的动力主要来自国内和国际两大方面。从国内而言，首先是经济发展与产业升级的需要。在日本泡沫经济破灭之后，人们开始反思和怀疑原有发展模式，要求进行体制改革。随着经济规模的扩大和发展水平的提升，组织和管理经济的方式自然需要相应的变革。经济发展导致社会结构的变迁和新的社会问题的产生，这也需要政府的政策重点进行相应的转移。其次是制度疲劳与制度衰败的产生。自民党的长期统治确实保证了政治稳定，但是自民党政治也演化出了派系政治与献金政治等弊端。和谐合作的政官关系也出现了相互勾结、相互利用的现象。这些都是进行政治行政改革的重要诱因。在国际方面，一是日本为了提升自己的国际影响和改善自己的国际形象，主动与国际接轨；二是西方大国和一些国际组织为了防范日本的崛起带来威胁对日本施加各种影响，促使日本进行改革。日本在成为世界经济大国之后开始谋求政治大国地位，为此需要改变在国际上的“经济一流、政治三流”的形象。特别是在20世纪80年代美国总统里根、英国首相撒切尔夫人上台之后，新保守主义（后亦称“新自由主义”）思潮风靡全球，福利国家和政府干预遭到怀疑和批判，自由市场和自由贸易受到热捧和推崇。日本自然不甘落后，一些新自由主义经济政策开始被采纳，美国式的自由市场资本主义模式被不断引进和模仿，小泉纯一郎在推行对美一边倒的外交政策的同时在国内实行的结构改革就使新自由主义发展和泛滥到了无以复加的地步。在此过程中，国际协调和外部压力也发挥了重要作用。1971年布雷顿森林体系崩溃以及在1973年和1978年遭受两次石油危机之后，发达国家在国际经济和安全方面的协调不断加强，并为此建立了各种各样的体制与机制，例如西方七国首脑会议、北大西洋公约组织、关贸总协定（后为世界贸易组织）、国际货币基金组织、世界银行、亚太经合组织、欧盟等。这些地区和国际组织在加强协调的同时也给相关各方的政策选择施加了一些限制。^【8】对日本来说，更为直接的压力就是来自美国。美国记者詹姆斯·法洛斯（James Fallows）在1989年5月号的《大西洋月刊》上呼吁“遏制日本”之后，美国通过贸易谈判和直接的政治压力要求日本进行政治经济改革，减少政府管制，发展自由市场经济和建立自由贸易体制。^【9】

制度改革与模式转型

在冷战结束之后全球化进程加速的新的历史背景下，日本原有的发展模式面临国内外的严峻挑战，制度改革势在必行。从20世纪90年代初期开始，日本历届内阁都力图通过制度改革和模式重建来摆脱危机、推动增长和走向繁荣。1993年自民党被迫下野后成立的细川内阁以政治改革为历史使命，推动了相关法案的通过。1996年桥本龙太郎上台之后大刀阔斧地进行行政改革，制定并通过了《中央省厅等改革基本法案》，使日本的行政制度发生了自明治维新以来的又一次一系列重大变化。在2001年到2006年小泉纯一郎执政期间，日本的制度改革和模式转型更是在“结构改革”的口号下得到了大张旗鼓的推进。日本的制度改革持续时间长，涉及领域多，产生影响大，这里不可能进行全面论述，下面仅从政治学的角度重点讨论三大方面的改革及其对政党政治、官僚体制和政官关系的影响。

第一，选举制度改革。日本战后长期实行中选区制度，选举制度改革前全国共有129个选区，每一选区选举产生2—6名议员。执政的自民党为了赢得议会过半数的席位，必须在同一选区推举两名以上的候选人参加竞选。结果同一政党的候选人必然相互展开竞争，一方面弱化了政党地方组织的作用和政党政策的影响，另一方面导致了党内派系斗争愈演愈烈和献金政治不断升级。为了加强政治建设，克服各种政治弊端，政治改革的呼声日益高涨。1992年成立的宫泽内阁明确许诺推动政治改革法案的通过，并于1993年3月向国会提出了以单纯导入小选区制为主要内容的政治改革法案，遭到了在野各党和自民党内部改革派的联合抵制。在在野党提出对宫泽内阁的不信任案之后，自民党内积极主张改革的小泽一郎、羽田孜和武村正义率领一批自民党议员倒戈，不信任案得以通过，宫泽首相不得不解散众议院举行大选。第40届日本众议院选举结果，自民党仅获得223个议席，远未达到过半数的要求。于是，除了自民党和日本共产党以外的其他8个党派组成了以细川护熙为首相的联合政权，并很快在以选举制度改革为中心的政治改革问题上达成共识。1993年9月17日联合内阁会议确定了有关政治改革的4项法案，即《公职选举法修正案》、《政治资金限制法修正案》、《政党援助法案》和《众议院议员选举区划定审议会设置法案》。政治改革法案在审议过程中虽然迂回曲折，但朝野双方经过协商与妥协之后，终于在1994年1月29日众参两院的全体会议上获得通过。

此次政治改革的核心课题是选举制度改革，主要是在众议院议员选举过程中把原来的中选区制度改为小选区比例代表并立制。众议院议员的名额从511名减为500名，其中在小选区选举产生300名，在比例代表区选举产生200名。在新的选举制度下，日本全国划分为300个小选区和11个比例代表区，小选区各选举一名议员，比例代表区按照政党得票产生数量不等的多名议员。2000年2月国会通过法案削减20个比例代表区的名额，因而众议院议员的总额进一步降为480名。同年10月国会众参两院通过了对参议员议员选举进行改革的《公职选举法修正案》，在参议员议员选举比例代表区中实施非拘束名簿制，规定选民投票时既可以写政党的名称，也可以直接填写候选人的名字，并将参议员议员总额从252个减少到242个，其中选举区减少6个，比例代表区减少4个。虽然在这次的政治改革中导入的是小选区比例代表并立制，力求维持一定的平衡，但是新的选举制度明显偏重小选区。

比较政治学的研究表明，选举制度的改革必然推动政治势力的重组，并导致政党体制的变迁。一般而言，小选区制度对大党有利，对小党不利，因而会推动小党的联合，最终促使两党制的形成；而比例代表制则有利于保护小党的利益，因此会促使多党制的发展。^【10】日本在实行新的选举制度之后，各种政治力量频繁地分化组合，为了与执政的自民党相抗衡，在野各党加强了沟通与协调、联合与合并，日本的政党体制开始出现向两大政党制发展的趋势，其它小党则日益衰落，被逐渐排除在政治中心之外。首先是在1994年12月由新生党等9个党派组成新进党，党首是海部俊树，干事长为小泽一郎。虽然在1996年9月对小泽一郎不满的菅直人、鸠山由纪夫等人从新进党中分裂出来，单独成立了拥有57名国会议员的民主党，但在当年10月举行的大选中，小泽一郎率领的新进党与桥本龙太郎领导的自民党形成了新选举制度下的两大政党的首次对决。由于自民党在这次大选中获得了239席，比选举前大增38席，而新进党却比选举前减少4席，仅获156席，比刚成立时少22席，党内要求追究小泽一郎责任的呼声高涨，矛盾加深，最终导致了1997年12月的新进党解散。1998年春，新进党解散后的一部分政治势力与先前成立的民主党合并组建新的日本民主党，并在1998年7月的参议员选举中大获全胜，直接导致自民党未能在参议院达到过半数的议席，从此开始了自民党与民主党两大政党竞争的新时代。在随后于2000年、2003年和2005年举行的众议院议员选举中，虽然民主党未能打败自民党上台执政，而且得票情况并不稳定，势力屡有消长，但是自民党与民主党两党对峙的基本格局已经形成，并相对稳定。与此同时，各个政党在选举中更加强调政策立场，竞相发表“政权公约”。虽然到目前为止尚未实现政权更迭和轮流执政，但是，众议院选举所具有的政权选择功能逐渐确立。^【11】

第二，行政改革。虽然历届内阁都非常重视日本的行政改革并屡有贯彻，但是在日本的泡沫经济破灭和自民党的一党长期政权结束之后，新时期的行政改革具有推动日本模式转型的内容和含义，其基本方向就是简政放权，转换政府职能，放松政府管制，削减政府权限，推进地方分权，发挥民间、地方和私人部门的积极性和主动性。此次行政改革涉及的具体内容非常广泛，包括了中央政府省厅的机构改革、政府规制改革、中央与地方关系改革、独立行政法人改革、公务员制度改革、行政评价制度建设、政府信息公开方面的改革等。以下仅就直接影响官僚权限的两大改革进行一些分析。

一是政府规制改革。规制是政府管理社会经济的重要手段，日本的政府规制历史悠久，在明治维新时期就对加快社会经济发展发挥了重要作用，在战后政府主导的经济高速增长时期，各种各样的政府规制相继设立，形成了一个巨大而复杂的规制体系。但是，随着日本经济社会的发展和全球化的深入，原有的政府规制的弊端开始显现，例如阻碍市场开放，加剧贸易摩擦，形成价格扭曲，提高生产成本，破坏公平竞争，导致官场腐败等。因此，进入20世纪90年代，日本政府开始适应时代要求实行放松政府规制的改革。1993年9月至1994年7月的十个月间，日本政府相继制定了《紧急经济对策》、《关于今后行政改革的推进方策》和《推进放松规制纲要》，改革放松了1100多项政府规制。^【12】1995年3月31日，日本村山内阁制定了《推进放松政府规制》的五年规制改革计划。1997年3月，桥本内阁修订了村山内阁的规制改革计划，新增放松规制项目890项，总共达到2823项。1998年1月在行政改革推进本部成立“放松规制委员会”，其主要职能是监督放松规制计划的顺利实施，并提出和审议新的放松规制改革计划。该委员会从1998年2月到3月连续召开六次会议，讨论并提出了放松1268项政府规制的三年改革计划，随即得到内阁的批准。从1998年5月到1999年3月，该委员会召开了20次会议，讨论修改了以前提出的三年改革计划，提出追加放松规制项目917项。在此基础上，放松规制委员会提出了政府规制改革的基本方向和原则，具体包括：经济性规制原则上自由化，社会性规制控制在最低范围；检查的民间化、规制的合理化；规制内容的简单化、明确化；规制的国际化；有关手续的快速化、透明化。^【13】1999年4月，放松规制委员会更名为规制改革委员会，2001年4月在内阁府设立综合规制改革会议，不断研讨与修订政府规制改革计划。小泉内阁在强调结构改革的同时，注重发挥民间和私人部门的作用，规制改革逐渐深化，改革力度不断加大。

二是地方分权改革。战后日本虽然实行了地方自治制度，但是由于地方政府过多地承担了来自中央政府的机关委任事务，而地方财政又严重依赖中央政府下拨的地方交付税、补助金来弥补，因此日本的中央与地方关系历来被认为是七分集权、三分自治。1993年8月，执政38年的自民党长期政权垮台，曾经担任熊本县知事的日本新党党首细川护熙出任联合内阁首相。对中央与地方关系的各种弊端有切身体验的细川首相一上台便着手推行地方分权改革，于11月成立了推进地方分权特例制度本部。1994年5月村山内阁在行政改革推进本部中设立了地方分权部会，研究地方分权事宜；随后不久在该部会的建议下村山内阁向国会提出了《地方分权推进法》草案，并获得通过。1995年7月，日本政府根据新的法律在总理府设立了地方分权推进委员会。1996年3月至1998年5月，地方分权推进委员会向政府递交了一份中期研究报告和五份建议书，提出了有关处理中央和地方公共团体关系、调整中央和地方的职能划分、改革中央和地方财政分配关系、调整中央在地方的派出机关、改革地方行政体制等方面的原则和措施。根据这些建议，1998年5月，日本内阁通过了第一次地方分权推进计划；1999年3月，通过了第二次地方分权推进计划。1999年7月8日，日本国会通过了《地方分权一揽子法案》，2000年4月1日起正式实施，有关地方自治的474项法律得到修正。此次地方分权改革的基本内容包括改革中央集权的行政体制，发挥地方公共团体的自主性和自立性；废除机关委任事务制度，原有的机关委任事务进行分解，一部分完全废除，一部分改为中央直接管理的事务，其余部分分别归入地方自治事务和法定委托事务，地方政府统一承担广泛的地方行政事务；明确规定中央政府监控地方政府处理法定委托行政事务的程序；设置中央地方纠纷处理委员会，建立和健全中央与地方关系处理的法制和机制。^【14】

日本的行政改革内容广泛，影响深远，对于减少行政成本、提高行政效益发挥了一定的作用。小泉纯一郎上台之后大刀阔斧地贯彻“从官到民、从中央到地方”的简政放权改革，极大地削减了中央政府行政官僚的权限，推动了地方政府改革的发展，调动了一些地方的积极性和主动性。

第三，国家领导制度改革。在反思和批判传统的官僚主导体制、减少和削弱行政官僚的权限的同时，日本政府推行了一系列国家领导制度改革，试图加强政治主导，提高政府领导能力，实现“从官僚主导向政治主导”的转变。根据日本著名政治学家佐佐木毅的解释，所谓政治主导，并不是单纯指个别政治家的影响力的增大，也不是传统上理解的执政党主导以及与其成为一体的政治家主导，而是指通过确立相应的体制提高政治家集体的政策制定与执行能力，具体而言主要就是以首相为中心的内阁主导。^【15】为此，日本社会各界、朝野上下进行了广泛的讨论，日本国会通过了许多相应的法案。

具体而言，为了加强政治主导，日本进行的国家领导制度改革主要包括：（1）在中央省厅改革时，由过去的总理府、经济企划厅、冲绳开发厅组成内阁府，直属首相领导，负责重要政策问题的方案制定与计划起草，负责协调各省厅的关系。（2）赋予首相在内阁会议上单独提出法案的权力，增设三名相当于事务次官职务的首相辅佐官，一名内阁宣传官，一名内阁情报官，并在内阁府下设“经济财政咨询会议”、“综合科学技术会议”、“中央防灾会议”与“男女共同策划会议”，等4个首相咨询机构。（3）为了加强执政党对行政官僚机构的领导和首相官邸的政治主导作用，1999年国会决定在废除政务次官制的同时，建立副大臣和大臣政务官的制度。从2001年开始实行新的政府体制时，除了执政党国会议员出任的大臣以外，每个省厅分别设置由执政党国会议员担任的1到2名、总数为22名的副大臣，以及由民间人士、官僚出身者、执政党国会议员担任的2到3名、总数为26名的大臣政务官。副大臣可以代理大臣的职务，地位高于事务次官，并通过副大臣会议协调各省厅的政策决定，必要时可直接向首相提出建议、参加国会辩论。大臣政务官的职能是参与省厅具体的政策立案、起草工作。（4）为了减少对官僚的依赖，增强执政党的政策能力，1999年国会决定废除政府委员制度。政府委员是指在国会讨论过程中代替大臣就有关法案涉及的问题进行答辩的省厅局长级官僚。这些官僚长期主管相关领域的行政事务，并负责起草提交国会的法案，因此具有广泛的专业知识和很强的说明能力。长期以来执政党对高级官僚的依赖，不仅助长了官僚主导政策过程的趋势，而且使得担任大臣的执政党政治家无需深入了解法案内容和提高决策能力。废除政府委员制度的直接目的就是改革政官关系，提高担任大臣的国会议员的执政能力，加强政治主导。

在20世纪90年代初期以来日本实施的政治与行政改革的影响下，日本的政治体制与政治过程发生了许多重要变化，战后经济高速成长时期形成的日本发展模式开始出现重大转型。曾经推动日本战后重新崛起的“1955年体制”在1993年因自民党长期政权的垮台而宣告终结，随后的政治与行政改革推动了新的政治体制的形成。日本政治学者竹中治坚把这种新的政治体制称为“2001年体制”，因为正是在2001年日本开始实行新的政府行政体制，并诞生了新的小泉纯一郎内阁。根据竹中治坚的分析，2001年体制具有如下五大特征：一是，众议院的选举制度改为小选区比例代表并立制，选举竞争主要在自民党与民主党两大政党之间展开；二是，从公共舆论获得支持成为获取和维持首相地位的重要条件，派系的重要性大为降低，选举中的政党本位得到强化，首相的人气作为选举的一面旗帜直接影响执政党的选举战绩；三是，首相的权力受到作为自民党总裁的权限和作为首相的权限的双重支持而大大加强了，自民党派系领袖的实力不再成为左右首相权力的条件；四是，行政机构在行政改革之后焕然一新，基本架构是一府十二省，内阁府的作用扩大，财务省的权限缩小，总务省、国土交通省、厚生劳动省的政策发言权提高；五是，参议员的影响力提高了。^【16】这些特征与以前的1955年体制形成鲜明的对照。从这个意义上讲，日本在很大程度上确实实现了模式转型。

意外后果与转型危机

20世纪90年代初期以来日本为了摆脱经济萧条和重构发展模式，推行了大量的政治与行政改革措施。在政治改革方面引入小选区比例代表并立制，推动政治力量的重组，试图建立英国式的两党制；在行政改革方面推行简政放权，放松政府规制，实行地方分权，努力削减政府官僚的权限；在政府领导制度方面，强化首相的地位和权力，增加政治任命职位，大力加强政治主导。但是，这些改革并未取得预期的成果，在泡沫经济破灭之后日本于1997年遭遇亚洲金融危机的冲击，在经历了小泉时期的经济恢复与增长之后又面临美国次贷危机和全球经济危机的巨大压力，日本经济发展长期低迷，始终没有走出衰退的阴影，未能开辟出新的发展道路和建立起新的发展模式。政治与行政改革虽然确立了许多有价值的目标，设计了一些有特色的制度，但是这些改革往往在实际的政治运作过程中发生病变，从而导致了一些意外后果并产生了新的转型危机。

第一，政局动荡与政治危机。经过政治改革与各种政治力量的分化组合，日本的政党政治开始出现了向两党制转变的趋势。但是，这种政治转变不仅没有提高政党的执政能力，反而导致了政局动荡、政治僵局等一系列新的问题。在自民党的长期统治于1993年宣告终结之后，日本的政治反复无常，动荡不定，既有首相的频繁更迭，也有小泉的长期执政和专断统治；既有小泽与福田在建立保守大联合上的合谋，也有自民党与民主党在国会的抗争。

从1993年8月细川护熙联合政权建立以来，日本的内阁频繁改组，首相不断更迭，选举接二连三。除了小泉和桥本以外，很多内阁寿命都非常短暂，1994年的羽田内阁在任时间只有64天，其余多半只有一两年。很多内阁人气低迷，支持率下降，有的甚至降到一位数，政治不信任加剧。为了赢得支持、保住政权，历届内阁不断尝试新的政策，修正甚至抛弃上届政府的基本政策，导致政策的不稳定性和不连续性，严重影响了日本经济的恢复。张光在研究日本的财政政策与经济萧条时指出：“在政权不稳定、政权更迭频繁的情况下，执政者往往多从如何维持自己的执政地位的角度考虑经济政策，经济理性让位于短期的政治利益，依靠符合保守主义、‘政治正确’的政策或动作来提升自己的声望以保住政权。”^【17】因此，泡沫经济破灭之后日本政府的财政政策一直在凯恩斯主义的积极扩张财政政策和保守主义的紧缩财政政策之间徘徊。例如，在1992年至1995年连续实行了积极财政政策之后，日本经济开始复苏；在桥本上台之后，受新自由主义的影响，日本政府削减和调整财政支出，力图减少国家债务和平衡预算，结果在1997年日本经济增长率骤减至0.6％，1998年更是负增长1％；在亚洲金融危机的冲击和压力之下，小渊惠三内阁再次采取刺激经济的积极财政政策，使经济在1999年和2000年出现明显回升；在森喜朗接任首相之后，财政再度紧缩，日本经济在2001年又出现负增长；在小泉推行结构改革和日本经济开始出现持续增长之后，美国的次贷危机和全球经济下滑对日本经济带来重大打击，新上台的麻生政权以刺激经济和恢复景气为主要目标，完全抛弃了小泉的改革路线，大量采用凯恩斯主义的积极财政政策，力保经济增长和创造就业。日本经济评论家高杉良对小泉与竹中的改革进行了猛烈的抨击，认为小泉追随布什政府，实行对美一边倒的政策，在自由主义市场经济的鼓吹者竹中平藏的大力支持下，强行推动经济结构改革，对日本经济带来了严重破坏。^【18】

进入21世纪之后，日本政治改革虽然形成了向两党制发展的趋势，但是没有孕育出两党制应有的竞争与合作、制约与平衡的精神，反而导致了日本政治的极端化，出现了小泉政治独裁和两党政治僵化的意外后果。小泉纯一郎在2001年4月出任日本首相之后在国内强力推行结构改革，在对外关系方面一味追随美国，罔顾东亚邻国的反对连续六次参拜靖国神社，大搞剧场政治，刺激民粹主义。凡是反对小泉改革者，一律扣上改革的“抵抗势力”的帽子予以围剿。小泉的言行虽然具有果敢的一面，但是他无视任何不同意见和反对力量，一意孤行，于是也被人称为“独裁者”。^【19】特别是他强行推动邮政民营化改革，将反对此项改革的自民党议员和干部开除出党，在解散众议院举行大选之时选派“刺客”击败反对他的那些候选人，真可谓置之死地而后快，充分暴露了小泉独断专行的政治本性。可是，当小泉下台和小泉政治宣告终结之后，日本政治又倒向了另一个极端，出现了两党抗争的僵化局面。特别是在2007年7月的参议院选举中，在野的民主党一举获得了60个议席，从选举前的81席增加到109席，成为参议院的第一大党；而自由民主党仅获得37个议席，从原来的110席锐减至83席，沦落为第二大党。自此之后，民主党在小泽一郎的领导下强硬出击，采取不合作与不妥协立场，阻挠执政党的法案通过，导致国会机能几近瘫痪。^【20】自民党为了应对民主党的严峻挑战，屡次更换总裁也无济于事。日本的两党竞争演变成为持久抗争，严重影响了内外政策的制定与实施。

第二，官僚权威弱化与行政服务低下。在日本政府主导型的经济发展过程中，持续快速的经济发展给政府官僚带来了崇高的威信，政府官僚拥有的广泛的资源分配和社会管制权限使之在广大国民中享有巨大的权威。然而，在日本经济泡沫破灭而长期陷入停滞之后，政府在企业中的威信急速下降，政府成为企业不满和纷纷指责的对象。特别是在日本政府财政危机不断加剧的情况下，政府对企业的呵护与保驾护航的能力，因国库的空虚和财政能力的萎缩而大为减弱。^【21】更有甚者，近十余年来的政治行政改革在推动日本发展模式转型的同时也削弱了日本政府官僚的权限，降低了政府官僚的权威，并影响了行政服务质量的改善。

根据日本京都大学教授真渊胜在1985年和2002年对日本政府官僚的调查，在经过经济危机和政治行政改革之后，日本的官僚制出现了明显的萎缩倾向，权威和威信不如以前。例如，在行政裁量权的大小方面，1985年有33％的日本官僚认为应该增加，而2002年则只有16％；1985年只有13％的人认为应该减少政府官僚的行政自由裁量权，而到2002年这一数字增加到了32％。在官僚的影响力方面，1985年有10％的被调查者认为官僚的影响力将来会进一步增大，而2002年只有5.5％的人持同样看法；认为官僚未来的影响力将与现在差不多的比率1985年是41.4％，而到2002年则大幅度降低至19.7％；1985年认为官僚未来的影响力将减少的是48.2％，而到2002年这一比率增加到了74.5％，由此可见，政府官僚影响力的减少已经成为绝大多数人的看法。在具体的政策制定与执行过程中，如果高级官僚的主张、大臣的所属政党的意见以及与相关省厅关系密切的团体的主张相互对立，大臣究竟应该最重视哪一方面的意见呢？对这一问题的调查结果表明，越来越多的人认为应该尊重大臣自身的想法。具体来说，认为应该最为重视高级官僚的主张的比率从以前的36.3％降到了7.9％，而认为应该重视大臣自身的意见的比率则从25.9％大幅度上升至74.1％。^【22】这一结果表明，日本的政治改革在加强政治主导方面已经取得了相当大的成效，同时也意味着日本的官僚在政治过程中的地位和影响相对下降了。

如果仅仅是官僚的地位和威信下降尚不足为惧，因为日本的政治行政改革的主要目的之一就是要削弱官僚主导和确立政治主导。但是，在日本试图削弱日本官僚的权限和降低官僚的权威的同时，官僚的公共伦理道德开始滑坡，公共服务质量不断恶化，甚至出现大量官场丑闻，这就成为日本能否推进改革和进行模式重建的重大问题。20世纪90年代以来，随着一系列官僚丑闻和腐败案件的曝光，日本政府官员的伦理道德问题引起广泛关注，民众对公共服务的不满不断加剧。2001年度的一项问卷调查表明，50％以上的被调查者认为日本公务员的“伦理道德观不是很强”；将近80％的被调查者认为公务员“特权意识强，不太关心国民的疾苦”；有73.7％的被调查者认为公务员与其说注重国家利益不如说是更为强调自己所在省厅的利益。2001年一年间，受到各种纪律处分的国家公务员达到2501人，比1992年增加了一倍。^【23】根据2004年在亚洲一些国家进行的问卷调查，只有31％的日本民众认为政府在提高公共服务质量方面表现“很好”和“较好”，这是当年调查的十二个亚洲国家中的最低纪录，远低于文莱的91％和新加坡的87％。^【24】近年来发生的国会议员未缴或漏缴保险费、多达五千万件年金漏记等问题，成为舆论关注的焦点，再次凸显了日本政府管理与公共服务方面存在的严重问题。

第三，政官关系失序与政治内耗。随着1955年体制的终结，曾经在自民党政治家与各个省厅的政府官僚之间形成的相对稳定的合作关系发生了重大变化。在自民党于1993年下台之后建立的细川联合政权时期，政府官僚不得不与新的政党政治家发展关系并提供服务。当自民党重新掌权之后，政治家与官僚之间的不信任感开始加深，原有的政官关系已经遭到破坏、无法恢复了。特别是近年来日本着手推动政治与行政改革，力图建立两党制，削弱官僚主导，加强政治主导，与此同时，各个政党利用大众媒体批判和攻击官僚体制，把泡沫经济的破灭和政府管理的失效等均归咎于政府官僚体制，政官关系更是不断恶化。

日本的政官关系失序主要体现在两个大的方面。一是部分高级官僚在自己的权益受到威胁时对政党领导的抵制。根据民主政治的一般原则，政府行政官员应该坚持政治中立，无论哪个政党上台都要服从该执政党的领导。在过去自民党长期执政的情况下，日本的一些政府高级官僚与自民党政治家在政策制定与利益分享方面形成了一定的共生关系，官僚在尊重自民党的执政地位和权力的同时拥有巨大的决策权力和享有各种优厚待遇。可是，当自民党的单独执政终结并开始确立政治主导地位时，一些官僚就感到惴惴不安了。如果要对官僚体制进行大刀阔斧的改革，他们就要负隅顽抗了。二是一些大牌的政党政治家插手政府各个省厅的内部事务，干扰和破坏行政事务的正常进行。在民主政治过程中，政党政治家履行职责和发挥影响的正常渠道是通过国会制定法律法规并对政府行为进行监督。然而在日本特定的体制和文化背景下，政治家和官僚常常相互转换，难以区分，有时也合作共事，结为一体。这就为一些政治家凭借自己的势力和影响干预行政中立大开方便之门。政治家在竞选筹款、经营“票田”、照顾选区的各种关系方面确实经常需要政府官厅的合作，因此一些实力派政治家在干预行政公务方面就越走越远。

这种政官关系的失序在小泉内阁初期的外务省改革过程中就表现得淋漓尽致。鉴于外交的特殊性质，日本外务省一直具有很高的地位，外务官僚享有许多特权和优待。可是，在日本外交乏善可陈而内部又由于挪用外交机密费受到广泛批评的情况下，外务省改革势在必行。小泉上台之后起用快人快语的田中真纪子执掌外务省，强力推动外务省的改革，但是遭到了外务官僚的联合抵制。特别是在外务省事务次官和驻美大使的调整问题上，田中外相四面楚歌、深陷泥潭，最后不得不被迫辞职，黯然离去。与此同时，外务省改革的另一个重要目标就是排除个别国会议员的干扰和影响。其中，铃木宗男就是一个典型例子，他凭借自己的地位和影响干预外务省的内部事务，外务省的一系列重大决策包括政府开发援助的预算分配和重要人事问题如果没有铃木的点头就无法决定。^【25】由此可见当时政官关系之混乱以及由此导致的政治内耗之严重。近年日本相继出台了一系列措施试图规范政官关系，但收效甚微。

日本模式重构的前景展望

本文以日本政治过程中的政官关系为主线，考察了在推动日本经济高速增长的“1955年体制”下日本发展模式的主要特征，分析了在日本泡沫经济破灭特别是自民党的长期单独统治终结后政治与行政改革的基本内容，研究了日本发展模式转型中的主要问题。日本在国内外压力之下推行的一系列改革确实导致了日本政治体制与政治过程发生了重大变化，“2005年模式已经从根本上不同于1960年模式”^【26】。虽然我们可以从日本的政治发展中发现若干新的特征，但是，一方面许多旧模式的特征依然残存，另一方面新旧模式转换过程中矛盾和摩擦大量出现，转型危机随处可见，因此模式重构的过程必然漫长而曲折，继续推动制度改革依然是日本面临的紧迫任务。

从日本政治发展的方向来看，重构政治发展模式应该注意以下几点：第一，发掘日本传统的优势制度资源。日本具有悠久的历史、文化和制度建设传统，特别善于将外来的优良制度与自身的特定风土相结合，创造性地进行运用。日本的官僚制就是这种历史文化传统中的优良资源之一，但是在近年的改革中受到了破坏，官僚制的威信大为降低，官僚的素质有所下降。这不利于未来的发展。官僚制是一个社会进行有效治理的重要组成部分，需要倍加珍惜。第二，精心设计各种制度改革的具体方案。虽然制度改革的方案设计与实际效果可能无法保持一致，有时出现所谓意外后果，但是从改革者的角度来看必须尽可能设计出最为完善的改革方案，并力求达到较为满意的效果。日本近年进行了选举制度改革，努力建设日本的两党制，但是没有取得良好的效果，反而出现了不良的意外后果。未来的日本政治改革应该注意限制首相的频繁更迭，尽可能保持执政党总裁的任期与政府首相的任期的一致。自民党在没有举行众议院大选的情况下频繁更换总裁，进而更换首相，有违民主原则，而且导致政局动荡。第三，构建和谐合作的政治文化。当代民主政治以政治竞争为基础，但必须以妥协与合作相辅助。日本政治传统之中本有妥协与合作精神，但是在片面追随西方模式的过程中，日本的政治竞争经常走入极端，偏离常规，以致两党恶意抗争，于国于民造成莫大伤害。只有培育和谐合作的政治文化，在竞争中有合作，在合作中有竞争，民主政治才能进入良性轨道。

（本文作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、日本研究中心主任。原文发表于《复旦学报（社会科学版）》2009年第6期。）