论日本政党在外交决策过程中的地位和作用

郭定平

在战后日本的政治过程中，由于民主改革和议会内阁民主体制的确立，政党作为政治舞台上的主要角色变得越来越活跃。关于战后日本政党在政治过程中的地位和影响，虽然政治学者之间并没有达成共识，但对于日本政党政治的研究则随着学术争论的展开而逐步深入。但是，有关日本政党政治的研究几乎毫无例外地集中于其国内政治过程，而对于外交决策过程中政党的地位和作用的研究，时至今日几乎仍然是一片空白。第二次世界大战后特别是冷战结束以来，日本外交决策过程中政党的地位和作用日渐突出，已经成为影响日本外交政策的重要因素。

本文试图通过对日本外交决策过程中政党的地位和作用的分析，从一个新的角度加深对日本政治过程，特别是日本外交决策过程的认识，在填补日本研究的这一空白的同时，为我国的对日外交决策和对日关系的展开提供一定的启示。

一、战后日本外交的特点与政党作用的局限性

在战后日本的政治过程中，政党的地位虽然与战前相比有了显著的提高，但在外交决策方面，政党的作用则存在明显的局限性。在研究日本的对外政策形成过程时，也存在无视政党的作用、偏重官僚机构的倾向。究其原因，大致与战后日本外交的如下特点有关。

（一）官僚主导的外交

《日本国宪法》第72条第2款规定处理外交关系的权限属于内阁。这就表明，至少在法律规定和制度安排上，日本对外政策的制定和执行的权限在以内阁为首的行政机构，其中外务省承担了大部分的具体业务，因而也具有广泛的权限。^【17】在处理对外关系时，国会对行政部门的制约不是没有，但那些制约常常过于软弱或流于空泛。从制度上讲，保障政党参与外交政策的制定过程是宪法中有关国会权限的规定。例如，宪法第72、73条规定：内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案，就一般国务及外交关系向国会提出报告；内阁拥有与其他国家缔结条约的权限，但需在事前，或根据情况在事后获得国会的承认。这些规定虽然从原则上确保了国会对内阁的外交活动进行监控和政党对外交决策的参与，但是由于外交所具有的特殊性，以内阁为首的行政部门经常会想方设法逃避国会的制约。一般而论，条约的缔结需要国会的承认。但是，由内阁基于国会的授权所缔结的委任协定或者行政协定，只要委任的范围适当，就不是这里所说的条约，因而就不必获得国会的承认。例如，1951年吉田茂仅以个人署名就与美国缔结了《日美安保条约》，次年根据这一条约缔结了日美行政协定。这样，政府对可能引起争议的事项就尽量采取行政协定的形式，以避免在国会遇到麻烦。^【18】因此，如果说国会参与国内政策制定过程的余地相对较大的话，那么，在对外政策制定过程中，长期以来政府行政部门的行动自由就较多地得到了保证。^【19】

（二）美国主导的外交

第二次世界大战后，日本首先是被美国单独占领，其后随着冷战的升级和美国对日政策的转变，日本迅速从太平洋战争中美国的主要交战国演变为美国在东亚的重要同盟国。1952年4月28日，《日美安保条约》和《旧金山和约》的同时生效就标志着以日美关系为基轴的日本战后外交路线完全形成。这种外交路线一方面使日本从美国得到大量实惠而一跃成为世界经济大国；另一方面，日美基轴的外交路线造成了日本外交追从美国的惯性。^【20】日本在外交上往往不是根据国际事务本身的是非曲直独立行事，而是以对美协调为准则。虽然日本在外交原则上也倡导以联合国为中心、与自由主义各国协调以及坚持作为亚洲一员的立场，但当这些原则与对美协调的准则发生矛盾时，日本一般都会选择后者，顺从美国。因此，在20世纪80年代以前，日本的外交政策在很大程度上是按照美国的意图制定的，毋须日本自己做出重大决定。在这种背景下，曾经担任外务大臣、通产大臣的大平正芳在20世纪70年代初期甚至有过“战后日本无外交”的言论。^【21】既然没有重大的外交决策，日本的外交在很大程度上就变成了日常的例行公事。这恰恰是外务官僚行政机构所擅长和独占的领域。在此过程中，政党既没有很大的参与和介入的必要，多数情况下也没有这种可能。

（三）超党派外交

外交政策与国内政策相比具有一个明显的特征，那就是必须以国家利益为根本出发点。在外交过程中，国家作为国际社会的一员而存在并与其他国家或国际组织处于互动关系之中。国内政策则主要是一个国家内部的各种利益互相冲突和妥协的结果。在现实政治中，虽然也有一些政党声称代表全国或全民的利益，但从党的政策主张和实际行动来看，政党一般都是代表国内的某种特殊利益。这种传统的国际政治与国内政治的区别就决定了政党不可能是外交决策的中心角色，只有代表国家的政府及其行政官僚机构才是外交过程的主导力量。在战后日本，这一特点就主要表现为外交的超党派色彩。战后日本的各个政党虽然在国内问题上具有明显不同的政策取向，但在外交问题上则并未制定和坚持各自独立的外交政策，而是为了维护国家利益采纳政府的统一的外交政策。例如，尽管社会党的多数国内政策长期以来与执政的自由民主党大相径庭，但在对外政策方面却与自由民主党大同小异。社会党外交家河上民雄曾经说：“在外交谈判过程中，虽然要充分理解对方国家和政党的立场，但是必须根据我国的国家利益或我党的立场进行谈判，这是我们采取的一贯立场和态度。”^【22】

20世纪80年代中期以后，特别是进入90年代以来，随着国际环境和日本国内政治的变化，日本的外交决策过程逐渐出现了一些变化。其中最为引人注目的就是政党作用的增大。这种政党作用的增大一方面是日本外交环境和外交任务变化的要求，另一方面也是日本国内政治发展尤其是政官关系（政治家与官僚的关系）变化的结果。

二、政官关系与外交政策

研究日本外交政策的形成过程时，首先必须考察日本一般的政治过程。在日本政治过程中，最为重要的两大参与角色就是政治家和官僚，他们分别属于各大政党和政府的各个行政官僚机构。因此，从政官关系的角度分析日本的政治过程就显得非常自然与合理。这也是长期以来日本政治研究中占主导地位的分析模式。下面就以官僚优势论和政党优势论为例分析日本特殊的政官关系以及这种关系的变化对日本决策过程特别是外交决策过程的影响。

（一）官僚优势论

这种理论认为，战后日本政治的一个主要特征就是行政官僚主导决策过程。由于美国在占领日本时期采取了利用日本原有行政机构进行间接统治的方式，战前的日本行政官僚所拥有的权限与地位，在战后民主化改革中并未受到大的冲击而得以保存和延续下来。一个典型的例子就是行政官僚受到战后“剥夺公职处分”的影响相对要小得多。根据统计，受剥夺公职处分而被革职的人数共计21万，其中以军人为主，也有大量的政治家。从职业上看，被清洗的官僚只有1800人，只占总数的0.9％。^【23】由于剥夺公职处分，大批政治家被开除公职，政界人士严重不足。在吉田茂的推动和鼓励下，许多官僚通过选举进入政界。在1949年1月举行的大选中，许多官僚转化为众议院议员，其中很多人后来成为著名的政治家。这就是所谓“官僚派”议员，即那些官僚出身者辞去公务员职务后参加竞选并成功当选的议员；与此相对，还有所谓“党人派”议员，即那些长期从事党务、从党的基层逐步升迁并最终在大选中当选的议员。前者擅长对官僚施加影响，后者擅长选举运动和操纵选民。在日本自由民主党内部，“官僚派”虽然为数较少，但长期占据主流地位。尽管也有像田中角荣那样非常著名的“党人派”成功的例子，但在过去相当长的一个时期“官僚派”的优势则是毋庸置疑的。难怪官僚出身的大平正芳曾说：“大臣不过是官厅的匆匆过客。”这就典型地反映了官僚对“政策外行”政治家的轻蔑态度。^【24】

在官僚优势论中，由于分析的角度不同，存在明显相异甚至相反的两种取向，即消极的官僚优势论和积极的官僚优势论。前者以日本著名学者辻清明为代表，后者由美国著名学者C·约翰逊所倡导。在辻清明看来，由于战前的官僚制在很大程度上原封不动地被保留了下来，战后新宪法的制定和民主化改革并没有推动官僚制的转型，相反，在政策制定过程中，官僚制依旧维持着强大的影响力，并使得作为民主代议机关的国会处于某种从属地位。这样，官僚制就成了民主化进程的一种障碍。^【25】与上述强调官僚制的消极作用相反，美国学者C·约翰逊认为，正是战前形成并在战后得到保留的官僚制推动了战后日本的复兴和经济高速成长，因此，对于政策制定过程中官僚制的地位和影响应该给予积极评价。

（二）政党优势论

这种理论认为，经过战后的民主改革，与战前相比，日本政党的地位和作用已经得到大大提高，并逐渐在决策过程中取得了优势。即从以前的“官高政低”转变到“政高官低”或“党高官低”。最早倡导这一理论的代表人物是京都大学的著名政治学家村松岐夫。他把以上辻清明等人的理论称为战前战后连续论，与之相对，则把自己的理论称为战前战后断绝论。村松岐夫认为，与官僚相比，战后日本新宪法的制定和议会内阁制的建立赋予了政党一方更大的权力；随后，政党为了贯彻自己的意志和政策不断积累利用资源的技术和能力。因此，“从日本政治史的发展角度看，政党力量的强化是不容否定的。”^【26】特别是在1955年体制下，自由民主党的政党政治家的政策形成能力和政治影响力都有了极大的提高，因此日本的政治已经不是一元的官僚支配体制，而是一个多元的开放的过程。

在1955年体制下，执政的自由民主党对决策过程的影响力的扩大主要是由于20世纪70年代以后“族议员”的出现。战后日本政治不仅与战前有显著的区别，就是在战后的各个不同的历史时期也有一些明显的差异。例如，在讨论政官关系时，西尾胜就提出有必要区分昭和20年代（1945—1955）、昭和30至40年代（1955—1975）和昭和50年代（1975—1985）及其以后这样几个时期。^【27】如果说20世纪60年代的决策过程依然处于行政官僚的主导之下的话，那么在20世纪70年代以后，由于“族议员”的影响，执政的自民党就逐渐取得了决策过程的主导权。所谓“族议员”是指那些具有长期当选议员的经历、精通特定领域的政策制定过程并能够发挥较强的政治影响力的自民党国会议员。^【28】“族”就是大致与各省厅相对应的特定政策领域或活跃于这些政策领域的议员，例如，“建设族”、“农林水产族”、“邮政族”、“工商族”等。这些议员分别参加不同的部会（委员会），与各个省厅相关的法案在提交国会审议前一般都必须得到相应的部会的认可。这就是1955年体制下的执政党事前审议的惯例。由于担任各省厅的大臣或长官大部分来自执政党的国会议员，而且执政党在国会占多数席位，政府提出的法案只有得到执政党的事先认可才有可能通过国会的审议。因此，随着自民党执政的长期化，执政党事前审议便渐渐形成惯例，并进而制度化了。自民党事前审议的核心毫无疑问就是政务调查会各部会的审议。日本著名政治学家猪口孝和岩井奉信在20世纪80年代中期就观察到“族议员”的兴起和由此导致的政治过程的变化。他们认为，虽然以前（包括战前）的日本政治发展过程中也不乏具有强大影响力的政治家，但他们一般都在幕后施加影响；然而，近年来的“族议员”则纷纷出现在政策决定的前台，以此为契机，自民党政治家就直接从正面对官僚的政策决定过程有意识地开始施加强大的影响。这与以前的政治家热衷于幕后活动相比就大异其趣，从而直接推动了政策决定权力的多元化。^【29】由于村松岐夫、猪口孝等人的倡导，日本政治多元论自20世纪80年代中期后风靡一时。

在1955年体制下执政的自由民主党的政治家逐渐抬头并日益扩大他们的政治影响力的过程中，长期以来他们关注的重点一直是国内政策。一般而言，在20世纪70年代以前，即便是自民党的国会议员对于外交问题的关心度也比较低。其中最主要的原因是外交问题与议员的政治生命关系不大，也就是外交问题难以成为政治家拉拢选民、争取选票的手段。因此，国会两院的外交委员会以及自民党的政务调查会的外交部会就常常受到国会议员的冷落。这一特征与战后日本推行的经济第一、对美协调的保守路线是一脉相承的。由于在外交领域既无重大政策争议，也无实质的利权关系，与农林、邮政、建设等政策领域相比，外交方面的“族议员”现象就很不发达。椎名素夫、石井一、山口敏夫、中尾荣一等人虽然对外交也显示出个人的兴趣，并拥有独自的对外沟通渠道，但他们始终没有像“族议员”那样主动地去对外交决策过程施加自己的影响。

进入80年代以后，随着日本快速发展成为世界经济大国和经济问题在日本外交中的比重的增大，外交政策领域的“族议员”也应运而生并开始对外交决策施加自己的影响。因为经济问题必然与国内政治相关，并不时诱发各个省厅之间的对立。只要这样的冲突在官僚机构之间无法得到圆满解决，即便是外交问题也不得不求助于政党的协调和裁决。其结果就是执政党主导外交政策的现象日趋明显。一个早期的例子，即铃木内阁于1981年在自民党内成立的国际经济对策特别调查会。该调查会在国内市场开放、提高农产品进口比例、促进烟草进口等问题上督促有关省厅制定具体的自由化方案，从而发挥了执政党的主导作用。

在20世纪80年代末期和进入90年代以后，日本政党在外交决策过程中的地位更加得到巩固，作用进一步增大。关于出现这些变化的背景，大致说来，可以国际和国内政治环境的变化两个方面加以分析。

1．新的国际政治环境。战后日本外交总的来看是以冷战格局下的日美同盟为中心展开的，日本无论在安全保障方面，还是在经济发展方面都严重依赖美国。这种状况随着日本崛起为世界经济大国并力图谋求政治大国、东西方两大对立阵营的对话和关系缓和以及冷战的终结而迅速发生变化。一方面，日本与美国之间虽然还维持着同盟关系，但在80年代后期以来的日美贸易摩擦等问题中，传统的同盟关系不时出现一些裂痕和动摇。于是，日本再也不能一味地依赖美国，特别是在日本国内民族主义甚嚣尘上、一些新兴势力要求摆脱美国的束缚开展独立外交的情势下，日本越来越需要自主独立地决定其外交方向。另一方面，日本在成为经济大国之后开始谋求政治大国的目标，力图在国际上发挥更大的作用。首先提出“政治大国”这一口号的是自民党政治家中曾根康弘。1983年7月，中曾根在当选首相后提出，日本要“在世界政治中加强日本的发言权，不仅增加作为经济大国的分量，而且增加作为政治大国的分量”^【30】。进入90年代以后，随着冷战的结束，日本走向政治大国的步伐大大地加快了。这些都要求日本的外交能够适应新的形势，迎接新的挑战，不断进行政策的调整和创新。由于传统的循规蹈矩的官僚机构难以突破过去的政策框架，于是，政党特别是执政党在外交政策制定过程中的主导作用就显得更加迫切，并表现得愈益明显。1990年第119届临时国会审议的《联合国和平合作法案》就是一个典型的例子。

2．新的国内政治环境。自由民主党的长期政权的垮台与联合政权的诞生就在一定程度上削弱了执政党与官僚制的共生关系，使得政党必须强化自己的政策功能，并与官僚机构之间形成符合现代民主理念的职能分工关系。从20世纪70年代开始形成的“族议员”虽然有助于加强执政的自由民主党在决策过程中的主导权，但从现代民主机制的要求来看，“族议员”现象并不能真正代表现代政党在政治过程中的领导权。因为“族议员”只是在某些特定的政策领域活动，而这些领域与各个省厅的管辖范围大致相当，并长期受到行政官僚的操控和把持。在1955年体制的特殊背景下，政党优势的取得和主导地位的加强完全是政党政治家与行政官僚相互利用、进行利益交换的结果。有关省厅需要政治家的支持，以便维护和扩大自己的权限；执政党国会议员也需要行政官僚的合作，为自己的选区或支持自己的利益集团谋求利益。因此，有的学者甚至说，所谓“族议员”就是支持特定省厅的政治家。^【31】这种相互利用关系的严重后果之一就是政治腐败的滋长。80年代以来政治丑闻接连曝光，自民党一党长期执政的积弊日益显露。加强政治改革和抑制腐败虽然成为朝野共识，但仍然遭到自民党的保守派的顽固抵制。一部分自民党内的改革派毅然脱党另组新党，并与在野党协调行动，在1993年终于导致了自民党保守政权的垮台。从此以后，日本政治进入了一个全新的政党联合执政的时代。

1993年自民党的一党长期执政结束后，“族议员”在决策过程中的优势地位一度受到了冲击。虽然各个联合政权的决策过程也有不尽一致之处，但是，自民党的一党执政的终结和联合政权的形成就在一定程度上削弱了过去的政党政治家与官僚的相互依赖、相互利用的共生关系。参加联合政权的一些政党，特别是那些没有执政经验的政党就不得不依赖熟谙有关政策领域和决策过程的官僚。例如，在细川内阁和羽田内阁的联合政权时期，大多数内阁成员均没有执政经验，因而新大臣就不得不向有关省厅的官僚讨教。据媒体报道，在新内阁成立后的第一次记者招待会之前，在首相官邸的地下小食堂里，新大臣一个个拿着纸和笔，记录官僚们的指导，就像考试前夕的学生临时抱佛脚那样。^【32】因此，有人认为，在刚刚进入联合政权的一段时期内，一度弱化的官僚主导的色彩开始变得浓厚了。吴胜通过对1995年日本对华政策的决定过程的案例分析就发现，外交决策过程中官僚与政党相互作用、相互影响和相互妥协，但在进入联合政权的初期，官僚在外交决策过程中的作用反而有上升的态势。^【33】但是，随着自民党回归政权并执掌联合政权的主导权，“族议员”有了卷土重来的迹象。由于实行新的选举制度，每个小选区只选举一名议员，所以，“族议员”的手伸得更长，出现了一人“两族”、“三族”的“族秩序”混乱的局面。^【34】

为了规范政官关系和加强政党在政策过程中的主导地位，20世纪90年代中期以来，日本采取了一系列措施，进行政治与行政改革。1993年9月17日细川联合内阁会议确定了有关政治改革的四项法案，即公职选举法修正案、政治资金限制法修正案、政党援助法案和众议院议员选举区划定审议会设置法案。政治改革法案在审议过程中虽然历经周折，但在朝野双方经过协商妥协之后在1994年1月29日众参两院的全体会议上获得通过。政治改革法案重新调整了政党与政党之间、政党与选民之间的关系，并为消除政治腐败和激发政党活力创造了一定的条件。此后，通过一系列政治与行政改革，进一步削弱了行政机构的权限，并相应地强化了国会的决策功能和政党的主导地位。

其中最为重要的是在1999年国会决定废除政府委员制度和政务次官制度，同时建立副大臣和大臣政务官的制度。所谓政府委员，是指代替有关大臣在国会就相关法案涉及的问题进行答辩的有关省厅局长级官僚。高级官僚出席国会进行答辩虽然有助于向国会议员就某些法案作具体说明，但它减少甚至剥夺了身为大臣的国会议员熟悉政策过程、提高决策能力的机会。以前各个省厅除了大臣是来自执政党的国会议员以外，每个省厅还有1至2名政务次官（大藏、外务、农林、通产省为2名，其余省厅为1名）也来自执政党的国会议员，用于辅助大臣的工作。但是，政务次官通常并不参与具体的政策制定工作，只是代表大臣或长官出席各种典礼活动。在废除了政府委员制度和政务次官制度之后，新建立的副大臣和大臣政务官的制度于2001年新省厅机构开始时正式实施。就是在传统的执政党国会议员出任大臣以外，每个省厅分别设置由执政党国会议员担任的1到2名、总数为22名的副大臣以及由民间人士、官僚出身者和执政党国会议员担任的2到3名、总数为26名的大臣政务官。副大臣可以代替大臣的职务，地位高于事务次官，并通过副大臣会议协调各省厅的政策制定，必要时可直接向首相提出建议，参加国会答辩等。大臣政务官的职能是参与省厅具体的政策立案、起草工作。为了强化政党的政策功能，在废除政府委员制度的同时，国会还决定设立了“国家基本问题委员会”，即党首讨论会。每周召开一次由众参两院议员参加的全体会议，首相与各在野党党首在会上就国家重大政策问题进行论战。在提高政治家素质和政党的政策水平的同时，强化国会作为最高立法机构的功能。^【35】

在加强执政党对行政官僚机构的领导作用、提高国会在国政中的中心地位和强化政党之间的竞争的同时，参加联合政权的各党由于政策立场的差异，也必须进行政策调整并达成一致。^【36】否则，不仅政策无法制定，而且直接危及联合政权的存亡。因此，在联合政权下的政策决定过程中，政党的政策制定功能就变得日益重要。

三、政党外交决策的结构与功能

1993年自由民主党长达38年的一党执政终结后，日本的政治进入了一个新的改革与调整的时期。在此过程中，日本的政党聚散离合，从自民党的分裂到“新党旋风”，出现了大分化与大改组。日本的政权也随之频繁更迭，从细川联合政权开始，历经羽田政权、村山政权、桥本政权、小渊政权、森喜朗政权到现在的小泉政权，着实与走马灯一般。现在活跃于日本的政党主要有自由民主党、民主党、自由党、保守党、公明党、共产党、社会民主党等。除此以外，在20世纪90年代刮起“新党旋风”的日本新党、新生党、新党先驱、新进党等也曾一度对日本的政治舞台产生了很大的冲击。在此由于篇幅所限不可能对上述所有的政党进行分析，下面将以战后历史最为悠久、现在依然最为强大的自民党和90年代引人注目的若干新党为例，对日本政党的政策特别是外交政策的制定及其功能进行分析。

自民党的最高决策体系由总裁、副总裁、干事长、总务会长和政务调查会长组成。在自民党长期执政时期或作为第一大党联合执政时期，自民党的总裁就是内阁总理大臣，他不仅是党内的最高决策者，更重要的还是国家的最高决策者。副总裁一职一般是派系人事平衡的产物，有时空缺。因此，掌握自民党实权的是干事长、总务会长和政务调查会长这“三驾马车”（三役）。其中干事长最为关键，是党务总管。在党的内政外交政策的讨论和制定过程中发挥关键作用的就是政务调查会及其会长。政务调查会的决策机构“政务调查会审议会”（简称政调审议会，自民党内部又简称政审）中设置若干部会，这些部会的名称、性质和任务大体上与各省厅以及国会的常设委员会相对应。例如，就外交而言，在内阁省厅中有外务省，在国会中有外务委员会，在自民党政务调查会中有外交部会。重大政策的制定一般都是由相关的省厅与政调会的相应部会密切沟通、相互协作而共同完成。对此，自民党的党章中也有明确规定。自民党的党章第42条规定：为了政策的调查研究与立案，设置政务调查会；该条第2款进一步规定：自民党作为自己的政策采用的议案必须经过政务调查会的讨论通过。

政调会中除“政审”所属的若干部会之外，还设有综合处理基本政策的调查会和处理特定问题的特别委员会以及临时性的恳谈会。部会是与内阁省厅和国会常设委员会相对应的常设机构，具有决定权；而调查会则是咨询机构，调查会作出的决议必须经有关部会审议通过。所以，调查会和部会的作用是不同的。但这并不意味着调查会的规格就比部会低。在自民党的人事任用惯例中，当选国会议员两次者有资格当选副部会长，当选三次者可当部会长；而担任调查会长者必须是有大臣经历的人。可是，按照自民党的惯例，当选国会议员五次以上者方可入阁当大臣。因此，从规格上讲，调查会要高于部会。调查会和特别委员会的区别在于，调查会的目的是对基本的重要政策进行调查研究和综合调整，特别委员会的目的则是对跨越各省厅的有关政策进行综合调整或对特定问题进行处理。实际上，部会、调查会和特别委员会的职责有时难以分开。例如，外交部会和外交调查会的具体分工就并不十分清楚。随着调查会的增加，对处理特殊问题的调查会又往往冠以特别调查会的名称，例如，1981年设立了国际经济对策特别调查会。^【37】

现在，政务调查会中处理外交问题的组织包括外交调查会、外交部会、对外经济合作特别委员会、安全保障调查会、国防部会、基地对策特别委员会等。如前所述，就任调查会长的均为具有大臣经验的重量级议员。例如，园田直、渡边美智雄、中山太郎等前外务大臣就曾担任外交调查会长。瓦力、宫下创平、玉泽德一郎等前防卫厅长官就曾担任安全保障调查会会长。而担任部会长的多半是政务次官一级的比较年轻的议员。另外，在日本外交中政府开发援助占有非常重要的地位，因此专门讨论政府开发援助政策的对外经济合作特别委员会就变得日益重要。随之，担任该委员会委员长的议员的级别和地位也越来越高。例如，日本前首相小渊惠三在1997年担任外务大臣之前的职务就是这个委员会的委员长。政调会及其各个部会、调查会、委员会的活动主要就是开会讨论和研究政策。调查会和部会的会议形式主要有所属国会议员都能参加的“全体会议”和少数国会议员和相关的干部参加的“会长、副会长、顾问会议”。如果讨论的问题涉及多个调查会和部会，则召集联席会议。

20世纪90年代曾经引人注目的各个新党的决策组织总的来说与自民党相似之处很多。日本新党的决策组织主要分为三个部分。第一是以常务干事会为核心的决策部分。虽然议员全体会议形式上也具有同样的作用，但并没有什么实权。第二是各种委员会和部会。日本新党曾经设立了九个委员会，在其中的政策委员会之下有七个政策部会和七个特别部会。在外交政策方面，政策委员会下面有国际关系部会，部会长是鲛岛宗明。第三是党的事务局。据说事务局具有相当大的影响力，但由于缺乏透明度无法进行具体分析。新进党是著名的新党，其组织特色是常设“影子内阁（明日内阁）”进行有关政策的调查研究和立案，以为未来的轮流执政做准备。“影子内阁”提出的政策有时原原本本地被执政党所吸收，这对新进党来说似乎有些不利，但它确实有利于强化执政党与在野党之间的竞争并使政党之间的政策讨论更加活跃。^【38】“影子内阁”中，海部俊树和小泽一郎曾担任政权预备委员会委员长（相当于首相），鹿野道彦、中野宽成、坂口力等曾负责外交政策方面的研讨（相当于外务大臣），二见伸明、石井一、加藤六月和村井仁等曾主管安全保障政策（相当于防卫厅长官）。

在日本外交决策过程中，政党的外交决策组织发挥着重大影响，履行着重要的职能。大而言之，主要有如下一些方面：

1．收集信息与交换情报。政党的政策部门邀请有关人士举行听证会是政党收集外交信息和交换意见的通常做法。其中，既有在事前就外交的具体进展情况听取有关省厅官员的介绍，也有就首脑会谈、双边或多边磋商等问题听取当事人或参与者的事后汇报。除了行政省厅之外，从民间的企业部门或研究机构邀请有关专家举行的听证会也不少。还有就是邀请各国大使或政府要员举行演讲会和恳谈会，开展政党外交。近些年来，一些政党独自或联合向外国派遣调查团或访问团，力图建立自己的外交渠道。

2．提出外交政策的意见与建议。过去曾经持续38年之久的自民党一党执政时期，自民党的外交政策与日本政府的外交政策基本一致，没有特别区分的必要。其他在野各党虽然有时与执政的自民党在外交政策方面有相左之处，但鉴于特定的国际国内情势，他们多半以国家利益为重，并不突显自己的外交政策。然而，进入联合执政时代后，面对新的国际环境和新的外交局面，官僚的循规蹈矩的外交方式已经落伍，政党的政策创新就显得日益紧迫。于是，具有不同立场的各个政党开始追求自己的政策特色，并力图拓展属于自己的政策空间，特别是在变得日益重要的外交政策领域。

3．提出政策提案。政策提案的功能主要在执政党那里表现得比较突出。例如，自民党召开议员全体大会，就内政外交政策展开讨论，提出各种各样的政策主张或意见。在此前后，举行相关的干部会议，由少数有影响力的议员与有关辅助人员就某项政策的具体细节进行讨论并起草提案的建议案。该建议案如果在有关部会和调查会上得到通过，就向政调审议会和总务会汇报，随即成为党的政策方针。这些政策建议案或者由调查会长直接呈送内阁总理，或者由党务部门转交相应的行政省厅。

4．协调政治关系。在日本，如果能够有效地协调政府官僚与国会议员、政党政治家与党务工作者、政府官僚与党务人员的关系，政策制定过程就会更加顺利。创造和维持这样的良好政治关系是各个政党的政策部门的重要职能之一。比如，曾经担任自民党外交调查会长的中山太郎是前外务大臣，曾经担任安全保障调查会长的玉泽德一是前防卫厅长官，他们都对官僚组织了如指掌，在政府省厅之中也维持着广泛和良好的人际关系。与此同时，他们还与政调会中负责外交政策和安全保障政策的党务干部中丸到生和田村重信保持着密切的合作。在进入联合政权时代后，执政党的政策部门还必须协调执政各党之间的政策立场，有时为了采取统一行动，在野党也加强协调他们之间的政策立场。

5．开展对内、对外宣传。最近一段时期以来，各个政党对公关宣传开始变得越来越重视，不断利用自己的宣传杂志、互联网页或者通过大众传媒介绍和宣传各党的政策主张和政治活动，以争取国民的理解和支持。自民党政调会的活动曾经因缺乏透明度而屡遭批评，于是，他们在开会讨论之后开始经常举行调查会长、部会长与新闻记者的恳谈会，就开会讨论的内容作一些介绍和说明。因此，自民党以及其他政党的政策部门的活动登报纸、上电视的情况越来越多了。在外交政策方面，虽然并不是所有的讨论内容都适宜于公开，但是为了争取国民的理解和支持，形成良好的舆论环境，各个政党正在不断努力扩大公开范围，增加政策讨论和制定过程的透明度。

四、政党参与外交决策的模式

近十余年来，日本的政党积极参与外交决策过程，对日本的外交产生了各种显著的影响。在这一过程中，政党参与外交决策的模式逐渐形成。从最近十多年日本政党特别是执政党参与外交决策的情况来看，政党参与外交决策的模式大致可以归纳为政党主导模式、政治家主导模式和政官协同模式三类。下面就结合一些具体事例对这三种模式进行分析。

（一）政党主导模式

在这一模式中，政党的政策部门提出的关于外交政策的意见和建议经过一定的程序和渠道最终成为政府的外交政策，因此在外交政策形成过程中政党发挥主导作用。政党主导模式的一个著名例子就是自民党安全保障调查会于1996年3月提出的《日美安保体制的现实意义》的政策提案。

1995年对村山富市联合政权来说真是难题重重的一年。其中之一就是9月在冲绳发生的美国士兵强暴日本少女事件。以此为契机，日本国内的反美情绪再度高涨。联系到冷战结束后东亚格局的转变和日本国内民族主义的抬头，如何看待美国的军事基地问题，如何认识日美安全同盟问题，便成为日美关系中的一个重大现实问题。1996年1月桥本政权诞生后，前防卫厅长官瓦力就任自民党的安全保障调查会长。为了确立冷战后的安全政策和重新强化90年代以来逐渐动摇的日美同盟关系，瓦力会长认为有必要发挥安全保障调查会的政策作用，于是决定为4月举行的日美首脑会谈准备一份关于日美安保体制的政策提案。

安保调查会的工作于2月8日开始。首先是召开安保调查会的全体会议，听取外务省、防卫厅等的汇报，然后在安保调查会的正副会长、顾问会议上整理出主要论点。以此为基础，调查会的干部田村重信在作了进一步的调查研究之后起草了题为《日美安保体制的现实意义》的最初的一份政策提案。随后，在国会议员中经过了多次开会讨论，于3月5日提出了一份正式的政策建议案。这份名为《日美安保体制的现实意义》的政策提案在安保调查会上通过后，由瓦力会长直接转交给了桥本龙太郎首相。这份提案明确提出，日美安保体制即便是在冷战后仍然具有极端重要的意义，它对日本的安全、亚太地区的和平与稳定和日本的外交三方面都是不可或缺的。

1996年4月17日，桥本首相和访日的克林顿总统共同发表了《日美安全保障联合宣言》，其内容与安全保障调查会的政策提案简直如出一辙。同年6月18日的《朝日新闻》发表题为《自民党先行的共同宣言》的文章，认为日美两国首脑共同发表的联合宣言受到了自民党安保调查会的政策建议的巨大影响。自民党的这一提案不仅对在村山政权下对《日美防卫合作指导方针》的修订犹豫不决的外务省和防卫厅官僚是一个很大的推动，而且为后来的修订工作打下了基础，指明了方向。这一政策制定过程就很明显地体现了政党发号施令、官僚具体落实的特征。有学者认为，自民党的调查会成立以来如此迅速地进行政策提案以前尚无先例。^【39】

（二）政治家主导模式

与政党主导模式中政党的政策部门掌握主动、对外交决策产生重大影响不同，在政治家主导模式中，具有重大的政治影响力和强大的资源动员能力的政治家以个人的独特方式主导外交决策，不管他是否担任外交方面的职务。政治家主导模式的显著事例之一就是20世纪90年代初期小泽一郎的外交活动。

小泽一郎是90年代日本政坛的中心人物之一，在这一时期的日本外交决策过程中也发挥了非同寻常的重要作用。小泽是一位具有强烈的政策主见的政治家，特别是在外交政策方面，他一贯主张日本应该在国际上发挥更大的作用，并为此进行了不懈的努力。小泽的这些言行不仅对日本国内的舆论和政府政策产生了重大影响，也引起了国际社会特别是亚洲各国的高度关注。比如，在海湾战争时期，小泽积极推动日本参加联合国维持和平行动就是一个较早的典型事例。

1990年8月海湾危机爆发后，美国总统布什致电日本首相海部俊树，呼吁日本向多国部队提供财政支持和对海湾国家提供经济援助，与此同时还要求日本象征性地派遣自卫队扫雷艇和输油船支援对伊拉克实施海上封锁的多国海军部队。海部首相答应了财政和经济方面的要求，但婉言拒绝了布什的派兵要求。8月26日，当时担任自民党干事长的小泽一郎赶往首相官邸，明确提出海部首相的方案不能得到美国政府的好评，并要求与自民党方面展开充分讨论。翌日，小泽在自民党的高级干部会上表示，即便在现行宪法下也能够向海外派遣自卫队。虽然小泽的这一发言当时得到了自民党鹰派人物的支持，但遭到了像后藤田正晴那样的鸽派领袖的批评。在小泽一郎的极力推动下，10月18日内阁会议讨论通过了包括向海外派遣自卫队在内的《联合国和平合作法》（草案），但由于在野党的强烈抵制，海部首相不久就撤回了该法案。因此，小泽一郎的第一次尝试宣告失败。

但是，小泽一郎并没有放弃他的野心。他利用自己的政治影响和政治领导才能，在船主协会、石油联盟、日本海员工会等民间团体的支持下，终于促使日本政府于1991年4月24日决定派遣自卫队扫雷艇编队赴海湾地区扫雷。在日本突破了向海外派兵的“禁区”后，1991年9月19日，由《联合国和平合作法》脱胎而来的《联合国维持和平活动合作法》的草案正式问世，并被提交国会审议。该法案在经过国会的长期激烈辩论之后，终于在1992年6月15日获得通过，从而使得日本自卫队可以在参加联合国维持和平行动的名义下，堂而皇之地跨出国门，实现小泽一郎等人孜孜以求的向海外派兵的夙愿。^【40】

小泽一郎对日本外交决策的影响不仅仅限于上述具体事例，更为重要和深远的影响体现在他的一系列外交政策主张之中。小泽在1993年出版的《日本改造计划》中提出了建设“普通国家”的思想，要求尽快摆脱战后非军事化和民主化改革中形成的制度与法律框架的束缚，使日本成为一个具有经济、政治、军事等综合外交实力的政治大国。该书出版伊始便大为畅销，据说不少外交官对之欣赏有加，书中的一些主张在日本政界引起强烈共鸣。这些就不能不对日本的外交决策产生广泛而深刻的影响。^【41】

尽管小泽一郎在外交决策过程中具有很大的影响力，但值得注意的是，他始终没有担任外交方面的重要职务。在竹下登政权时期小泽担任的官房副长官是从广义上看与外交有关联的唯一职务，但官房副长官充当外交谈判的领导则是极端例外的事情。^【42】没有担任外交方面的实质性职务而能够对外交决策施加重要影响正是政治家主导模式的典型特征。

（三）政官协同模式

在政党主导模式和在政治家主导模式下，政党组织或政党政治家提出外交政策的意见和建议，官僚负责具体落实。从这个意义上说，上述两大模式都存在“政”与“官”之间的职能分工。但有的时候并不存在这种明确的分工，而是由政党政治家和官僚通力合作来共同制定外交政策。这就是政官协同模式。一个具体事例就是1997年亚洲金融危机爆发后自民党外交调查会的行动。

1997年席卷泰国、印度尼西亚、韩国等的亚洲金融危机对泡沫经济崩溃后的日本也产生了巨大的冲击。日本的一些有识之士感到除了与国际货币基金组织等国际组织和美国等西方大国密切合作外，作为亚洲的一员也有必要采取某种独自的应对之策，一方面缓解危机，另一方面发挥日本的领导作用，扩大自己的影响。于是，自民党决定以政调外交调查会内设置的国际经济·金融分会（当时的会长是津岛雄二）为中心，派遣一个“东南亚经济·金融调查团”。团长是前外务大臣中山太郎，团员包括前大藏大臣林义郎、前外务大臣池田行彦、前厚生大臣津岛雄二、前内阁官房副长官牧野隆守、前法务大臣宫泽弘等国会议员和政调会的专门调查员中丸到生。与该调查团同行的还有外务省官员4名、大藏省官员2名以及通产省、进出口银行、海外经济合作基金的官员各1名。这也就是一个由政党政治家牵头、政官协作的联合调查团。在1998年2月8日至14日的一周内，调查团访问了新加坡、泰国、印度尼西亚、中国香港，并与各地的外交部长、财政部长、中央银行行长等官员交换了意见。

回到日本后，调查团于2月19日以“自民党政务调查会外交调查会东南亚经济·金融调查团”的名义提交了一份《东南亚金融·货币危机的紧急对策》的政策提案。翌日，这份提案的有关内容被吸收到在自民党政务调查会长山崎拓的主持下起草的《国民经济紧急对策》（自由民主党临时经济对策协议会）之中；该紧急对策中的对亚洲各国的货币金融政策就基本上反映了调查团的意见。3月11日，外务省经济合作局制定的《亚洲经济金融危机后的对策》与自民党的政策建议相比，在很多方面具有相同或相通之处。

五、问题与前景

在冷战后的日本外交决策过程中，为了应对新的国际国内政治环境，传统的循规蹈矩的官僚决策捉襟见肘，政党特别是执政党的地位和作用得到了一定的提高。在进入新世纪之后，随着日本外交战略的调整和日本民主体制的逐步完善，政党在外交决策中的影响必将更加引人注目。

但是，从过去一段时间田中真纪子担任外务大臣和自民党议员铃木宗男插手外务省的事例来看，日本的政官关系尚存在许多不够规范甚至非常混乱之处。例如，身为外务大臣的田中真纪子在她任职期间始终遭到外务官僚的排斥，基本上不能正常地开展工作，从而使得日本的外交长期处于近似瘫痪的状态。而与外务省并没有直接关系的自民党议员铃木宗男却处处插手外务省的外交政策的制定和内部的管理，颐指气使，专横跋扈。有鉴于此，2002年3月小泉纯一郎首相下属的自民党国家战略本部提出了一份“紧急对策”，要求对政党政治家与官僚之间的接触进行严格限制。例如，议员的意见和建议必须由阁僚和副大臣处理，禁止各个省厅干部与议员的直接接触，如确有接触之必要则须向阁僚报告。这些对策建议很快就遭到自民党内的一些议员的强烈反对。在经过多次的讨论和修改后，该本部于6月初重新提交了一份改革方案。根据新的方案，议员与官僚的接触没有限制，但是如果遇到议员的意见或要求与政府的方针明显不符、处理起来非常困难的情况，官僚就有必要向阁僚报告。在政策立案时，官僚如果向议员提出政策建议则必须在大臣的指挥监督之下进行，并向大臣报告。可以看出，短短三个月之内，自民党国家战略本部的对策建议就有了大幅妥协和让步。如果要立法对政官关系进行调整，必将面临更多更大的困难和挑战。

因此，在减少官僚的影响、提高政党在外交决策中的地位和作用的同时，如何有效规范政官关系，使政党与官僚在现代民主体制下形成合理的职能划分，相互支持、相得益彰就成为现在和今后日本政治研究和日本政治发展的一项重大课题。

（本文作者为复旦大学政治学系教授、复旦大学日本研究中心主任。原文发表于《日本学刊》2003年第2期。）