日本的维和政策与维和立法：要因与过程分析

肖佳灵

20世纪80年代末以来，随着冷战的趋缓与终结，联合国的和平活动日趋活跃，^【66】包括联合国秘书长和各国政府在内的国际社会，围绕有效强化联合国的维和功能，作出了各种积极的探索和努力。这其中，日本也以其前所未有的积极姿态引起了世界的关注。自1992年6月15日通过《国际和平合作法》以来，在过去10年多的联合国和平活动中，特别是在联合国维和行动（peacekeeping operation，简称PKO）中，日本的参与领域、参与方式、参与程度以及涉足范围表明，日本已经完全从一个消极被动的旁观者变为一个积极主动的参与者。而在这个转变过程中，尤为引人注目的是，日本国内围绕PKO的政策和立法也呈现出一些前所未有的特征，甚至在不断的渐变中突现出一些质变的迹象。

那么，在联合国和平活动特别是在联合国PKO中，日本的参与及其相关的政策和立法究竟发生了哪些变化？促成这些变化的内外要因何在？本文试从以下三个方面对这两个问题作一些探讨：联合国和平活动的内容及PKO的类型；日本参与联合国和平活动的经历演变；影响日本的PKO政策和PKO立法的内外要因分析。

一、联合国和平活动的内容及PKO的类型

严格地说，从理论上看，在联合国宪章和联合国文献中，关于联合国和平活动与联合国维和行动（PKO），没有明确的定义。不过，通常认为，联合国和平活动是指在《联合国宪章》的基础上，根据联合国安理会或联合国大会的决议而进行、由联合国秘书长具体负责、以解决各种国际（或国内）争端与维持世界和平为宗旨的国际性的和平活动。

如（表1）所示，^【67】广义的联合国和平活动包括由文职部门进行的和平活动和由军事部门进行的和平活动。其中文职部门进行的和平活动主要有向争端地区派遣文职警察（civilian policeman）、在争端地区进行选举观察（election mission）、行政管理（administration）、人权观察（human right mission）等活动，这些活动主要由各国文职人员组成的小组进行实施。由军事部门进行的和平活动，即通常所谓的维和行动（PKO），一般由联合国秘书长指派特定的代表具体负责，由各成员国提供的军事人员进行实施。确切地说，联合国维和行动（PKO）与联合国和平活动是两个不同的概念。联合国PKO只是广义的联合国和平活动中属于军事部门的和平活动的组成部分之一。

表1　联合国和平活动分类以及日本的参与情况

①根据本文（表2）统计。

〇：指日本参与的项目。

就联合国和平活动来说，其内容、功能与效果，在冷战和冷战结束后的这两个不同的时期，既有相同或相承之处，也有一些明显的不同或突变之处。

冷战时期，由于安理会的维和功能受到美苏对峙的制约，传统型PKO构成了联合国和平活动的主要内容。这种传统型的PKO从任务性质上看可分为两类，即由军事观察团（military mission）进行的PKO与由维和部队（PKF—peace keeping force）进行的PKO。前者指由将校级的各国军人混合组成的观察团，通过非武装的方式对停战状况进行确认。后者是指携带轻型武器的维和部队（一般由各国军人单独组成），负责分离争端地区的敌对武装，确保、维持非武装地带的安全。不过，军事观察团和维和部队二者的任务之间并没有截然划分的界限。因为，在维和部队执行的任务中，有时有非武装的军事官员参加；在军事观察团执行任务时，也有携轻型武器的维和部队军人同行的情况。

一般而言，对传统型的PKO的分类就到此为止，但是，对日本来说，由于联合国PKO涉及的维和部队成员可以使用武器等问题，与日本国内宪法第9条^【68】中所规定的“不使用武力”有相悖之处，故能否参与PKO以及参与PKO的程度，就成为影响日本的PKO政策和立法的最关键的争议点所在。有鉴于此，^【69】人们在研究PKO时，又往往把维和部队（PKF）的任务更具体地细分为“主体业务”和“后方支援部队”两个部分。

冷战后，联合国和平活动无论在性质、规模还是内容上，都出现了一些新的特点。就联合国和平活动的性质而言，可以分为两大类别：其中一类（表1内Ⅰ型）是指包括多功能PKO（multi-functional PKO）、预防外交（preventive diplomacy）、和平创出（peace making）、和平建造（peace building）以及人道国际救援活动在内的和平活动。这种类别的和平活动，一般而言，都要得到当事国或当事方的同意，才能实施。另一种类（表1内Ⅱ型）是指通过军事措施而进行的强制和平行动（peace enforcement or peace coercive）和通过非军事措施而进行的制裁行动（sanction）。这种类别的和平活动，因其具有作为强制手段的性质，常常是在没有得到当事国或当事方同意的情况下而强制实施的。

上述新型（Ⅰ型和Ⅱ型）的联合国和平活动，大多是在冷战结束后新的国际形势下，针对地区争端出现的新形式和新特点而进行的维和行动的新探索。^【70】虽然，从总体上看，这些处于探索中的联合国和平活动大都可以在《联合国宪章》中找到某些与其相当的或相近的法理根据，^【71】但是，严格地说，无论是概念还是理论体系都尚未得到充分、完整的论证，加上在冷战后的联合国维和行动和人道救援活动的实践中，新型的维和方式交织着成功和失败的事例，^【72】国际社会对此的评价褒贬不一，^【73】因此，关于这些新型的联合国和平活动，无论在理论上还是在实践中，可以商榷和探索的空间都是很大的。^【74】

简言之，联合国的和平活动从形式到内容在战后经历了一个发展的过程，特别是联合国PKO，在冷战后出现了一些新的复杂的特点。那么，在这样复杂的背景下，作为联合国成员国之一的日本，在联合国的和平活动中，特别是在联合国PKO中，其参与情况究竟怎样呢？下面对日本参与联合国和平活动（包括联合国PKO）的经历作一个简要的概览。

二、日本参与联合国和平活动

关于日本在战后参与联合国和平活动的具体情况，请见表2：

表2　战后日本参加联合国PKO活动及其他和平活动情况（截至2003年3月31日）

●——联合国维和行动；〇——其他和平活动。

资料来源：http://www.mofa.go.jp。

与上述活动相适应，日本国内的PKO政策和PKO立法，大致经历了五个阶段的调整和演变。

第一阶段（1945年—1956年）：限制阶段。在加入联合国以前，日本没有直接参与联合国的军事行动。根据联合国宪章，联合国的成员国有义务参加在联合国的框架内进行的包括PKO在内的和平活动，但是，联合国宪章也没有明文排斥非成员国参加联合国的和平活动。实际上，联合国非成员国也有直接参与包括PKO在内的联合国和平活动的。^【75】因此，可以说，联合国成员国的资格问题，并不是限制日本在1956年以前没有直接参与联合国的和平活动的根本原因。其根源在于，在美军占领时期，日本外交的独立性受到限制，日本战后宪法中关于“不使用武力”条款，也成为日本规避参与联合国军事行动的托辞。^【76】不过，在这个阶段，日本也并非完全与联合国的政治军事活动没有任何关联。在1950年爆发的朝鲜战争期间，处于美军占领之下的日本虽没有直接参与所谓“联合国军”的行动，^【77】由于美军的参战部队其实就是从驻守日本的美军中直接调派，并且日本还成为侵朝美军的主要军需物资提供基地，因此，有学者认为，这从某种程度上也可以说，日本在加盟联合国之前，实际上已经以“间接”的方式参与了一部分联合国的军事行动。^【78】

第二阶段（1956年—1988年）：犹豫阶段。1956年12月18日日本正式加入联合国，且在加盟联合国后很快就被选为安理会非常任理事国。应该说日本自此获得了充分的直接参与联合国和平活动的机会。然而，日本却没有因此就积极参与到联合国的和平活动中。尽管日本在加入联合国后翌年发表的第一份《外交蓝皮书》中，曾向世界宣称“以联合国为中心”是日本外交政策的三大支柱之一。^【79】但实践表明，从日本1956年加盟联合国到1988年，这30多年时间里，日本的所谓“以联合国为中心”的外交，基本上只是侧重于在经济领域的投入和进取。与这一时期日本在世界银行、IMF、GATT等机构中的积极活跃姿态相比，日本在联合国的政治领域，尤其是在参与联合国PKO问题上则表现得相当消极、犹豫与被动。如在日本加入联合国翌年7月，联合国秘书长哈玛施尔德曾向日本驻联合国大使松平康东发出了口头邀请，希望日本派遣10名自卫队员参与联合国黎巴嫩观察团（UNOGI），松平康夫在国内建议以自卫官兼任外交公务员的方式向海外派遣，但日本政府担心此举与《自卫队法》有矛盾，可能引起国内的反对而最终作罢。1958年日本首次当选为安理会非常任理事国，以后又连选连任，在这些任期中，联合国组织了刚果、基普罗斯、克什米尔等一系列维和行动，但日本始终没有向这些维和行动派遣一名要员。尽管从1958年开始，日本政府（特别是外务省）也认识到有必要调整国内的法律体制，以便使日本能够向联合国PKO派遣自卫队，并且，还以外务省为中心，围绕日本参加联合国PKO的可能性以及创建新的法律体制等问题展开了讨论和研究，但直到80年代末，日本的PKO政策和立法，仍没有取得任何实质性的进展。^【80】作为新兴经济大国的日本，对在世界各地发生的地区争端，仍然基本上是抱着第三者“隔岸观火”的态度，对联合国和平活动所采取的立场也仅限于经济上的贡献。^【81】

第三阶段（1988年—1992年）：起步阶段。冷战缓和，安理会在维和方面发挥作用的可能性得以拓展，联合国PKO的维和效果也得到国际社会的普遍赞赏，^【82】这就促使日本不得不对其长期以来实行的消极的PKO政策进行反省。加上这时的日本已经成为世界第二号经济大国，争取在国际社会取得与其经济地位相匹配的政治地位，^【83】成为这一时期日本新的外交目标。于是，为了力争早日实现成为联合国安理会常任理事国的夙愿，^【84】日本对联合国PKO的政策也开始发生了相应的改变。^【85】以1988年首次向联合国阿富汗巴基斯坦仲介团（UNGOMAP）派遣出第一名政务官和1989年向联合国纳米比亚独立支援团（UNTAC）派遣27名选举观察要员为开端，日本迈开了参与联合国PKO的第一步。虽然，如本文表1和表2所示，此时日本国内相关的法律体制尚不完备，在1988—1992年之间，日本只能在《宪法》和《自卫队法》基础上，根据外务省的《处置法》向联合国PKO进行几次小规模的文职要员派遣，其影响力相当有限。^【86】但这几次小试锋芒仍标志着，在大规模派遣自卫队员到海外参加联合国PKO之前，日本的PKO政策在80年代末已经在突破自限、摆脱犹豫，悄然开始了从消极旁观到积极参与，从间接考量到直接参与，从经济贡献到人力参与的转变。

第四阶段（1992年—2001年）：发展阶段。海湾战争为日本全面调整PKO政策和进行大规模PKO行动提供了历史性的契机。海湾战争使长期以来各种或明或暗的围绕PKO立法的论争成为国会政治较量和激烈辩论的焦点，其结果是：日本终于在1992年6月15日通过了《国际和平合作法》。这个法案使日本向海外派遣自卫队参与联合国PKO第一次获得了明确和有利的国内法依据。此后的10年中，其他与PKO相关的法案也陆续出台或处于调整中，如1994年11月11日参议院通过了《自卫队法》修正案，1998年6月12日众议院通过了《国际和平合作法》修正案。尽管，在这一时期，自卫队参与联合国PKO的范围与程度仍然受到宪法第9条、《PKO五原则》^【87】、《PKF主体业务冻结协议》^【88】等法律条文的限制，但是，这一系列PKO相关立法与修正法案的出台，已经足以使日本利用各种机会，尽可能积极地参与到各种不同类型的联合国和平活动中。特别是对联合国PKO的参与，无论在规模还是在程度上都进入到空前的发展时期。如本文表1所示，在1992—2001年这10年间，日本对联合国和平活动的参与发生了显著的量变和质变。其中量变主要表现在参与联合国PKO的频度、规模、程度、范围等方面呈多维扩张之势；质变则主要表现在向海外派遣自卫队的禁区得到突破。

第五阶段（2001年—今）：蕴变阶段。以“9·11事件”为转机，以反恐三法案^【89】出台、《国际和平合作法》被再次修改、《PKF主体业务冻结协议》被解除为标志，日本的PKO政策和立法，再一次向前推进，并在新的量变演进中显现出新质变的萌芽。2001年10月，日本秋季临时国会在反恐名义下通过了《恐怖对策特别措施法案》，使自卫队能够在战时开赴海外，冲破了海外派兵在法律程序上的规制；同年12月，以参与阿富汗维和行动为机缘，《PKF主体业务冻结协议》被解除，从而使自卫队参与联合国PKO的范围也不再受法律限制。尽管如此，由于宪法第9条、《PKO五原则》以及《自卫队法》中的有些条款，仍限制自卫队员在执行PKO任务时使用武器和行使集体自卫权等，这就在客观上阻挠了自卫队彻底地畅行无阻地参与所有类型的特别是新型的PKO。^【90】这样，在继续积极参与联合国传统型PKO的同时，^【91】修改既存法律体系，创制更多的新法，^【92】在倡导“21世纪型的PKO”的同时，^【93】积极投入联合国“第四代PKO”的探索，^【94】成为目前日本PKO政策和立法的主流态势。^【95】与此同时，人们对日本在做出“后PKO”国际贡献时，^【96】可能发生从“联合国PKO→安保PKO”的质变、从“日本的国际贡献→自卫队的国际贡献”的质变^【97】的担心也在日渐加重。

以上概述了日本参与联合国和平活动的基本情况以及日本的PKO政策和立法创制在不同时期的特点。那么，为什么日本围绕PKO的政策与立法会在20世纪80年代末90年代初发生骤变，并且这种势头在持续了10年以后，至今非但丝毫未减，反而愈益强劲？下面就对影响日本PKO政策变动和立法调整的内外要因作一些探讨。

三、影响日本PKO政策变化和立法调整的内外因素探讨

（一）国际背景与“外压”的作用

如前所述，冷战时期，日本作为联合国的成员国，在参与联合国和平活动特别是联合国PKO的问题上，并非完全没有“外压”。只不过那些“外压”——来自联合国秘书长的多次希望日本派要员参与联合国PKO的促请——似乎还不够分量，结果，没有起到催化与刺激日本参与联合国PKO的作用。相反，在20世纪80年代末，在几乎没有什么严重“外压”的情况下，日本却主动地从1988年开始直接地、实际地参与到联合国的和平活动中。这正反两面的例子应该可以说明，是否有“外压”，并非是决定日本是否积极参与、以何种方式参与联合国PKO的关键。对日本而言，在参与联合国PKO的问题上，“外压”有无与内政调整二者之间虽有一定的互动关系，但没有必然的因果关联。在这点上，日本无疑与其他所有的联合国成员国一样，尽管各国都有义务参与联合国的和平活动，但参与与否以及如何参与、参与程度等等，最后还是取决于当事国本身的意愿。20世纪50年代时如此，90年代时也是如此。

当然，也应看到，鉴于战后日本外交面临的特殊处境，在参与联合国和平活动特别是联合国PKO问题上，日本遇到“外压”的确也有些与众不同。那么日本面对的究竟是什么样的“外压”？这些“外压”又是如何对日本国内的PKO政策和立法调整产生影响的呢？

最大的“外压”施加者是美国。具体表现在两个方面：作为盟国，美国要求日本在军事领域分担义务。特别是在1990年的海湾战争、2001年的阿富汗战争和2003年的伊拉克战争中，美国都曾多次要求日本不仅在财力而且在人力上“分担国际义务”。^【98】二是在加入常任理事国问题上，美国把日本全面参加PKO作为支持日本成为常任理事国的前提条件。^【99】这种来自美国的直接压力，对作为美国军事盟国的日本而言无疑是巨大的，日本不仅无法回避，而且还不得不加以认真对待。

其次的“外压”来自于其他西方国家。不过，与来自美国的压力相比，来自西方国家的压力并不那么直接和沉重，有些其实不过只是日本自己的感受而已。^【100】这种让日本“主动”感受到的“压力”也主要体现在两个方面：一是在“国际贡献”上追求与西方国家同质同步。20世纪90年代以来，除了常任理事国中的美、英、法之外，其他西方国家如加拿大、澳大利亚、瑞典、瑞士、德国、奥地利等，也都积极主动投入兵力，不同程度地参与了各种类型的联合国PKO。^【101】日本认为，自己作为发达国家的一员，也应该在联合国PKO贡献方面向西方国家看齐，^【102】作为“普通国家”，日本不仅要在经济领域做出国际贡献，而且要在军事领域做出国际贡献。^【103】二是为了早日实现成为常任理事国的愿望，必须努力获取西方国家的普遍信任与支持。通过在联合国PKO中的人力贡献，可以显示日本具有与世界经济大国能力相匹配的作为世界政治大国和军事大国的能力。^【104】

第三方面的“外压”来自于亚洲近邻国家。中国、韩国以及其他亚洲各国，对日本长期以来通过ODA（政府发展援助）方式做出的国际贡献表示欣赏，但是对日本在90年代后倾向于通过向海外派遣自卫队员参加联合国PKO的方式来向国际社会做“国际贡献”感到担忧。这是一种鉴于历史教训和出于对日本现实政治中右翼抬头的担心，担心联合国PKO作为自卫队的“出海跳板”，将再一次打开日本通往世界军事大国的道路。尽管，对日本而言，这种来自亚洲邻国的缘于疑虑的“外压”与来自美国的充满鼓励的“外压”，其性质是不同的，但具有讽刺意味的是，这种“外压”也被活用为调整PKO政策、修改PKO法律体系的理由。PKO推进派认为，日本正是可以通过向海外派遣自卫队“和平”地参与联合国PKO，来以实际行动证明日本的“和平意愿”。

概言之，在过去的10年中，来自国际社会的各种“外压”的适时出现，都正好符合了（至少并不相悖离）主流决策者的意愿，结果都被活用为一种“动力”，成为日本政府“果断”调整多年来徘徊不前的PKO政策的理由，也成为日本国会扑灭经年间舌战硝烟的“及时雨”。因为：

第一，“外压”的要求与日本的外交战略目标不谋而合。早在20世纪80年代，日本就提出了要从单纯的经济大国进化到“政治大国”，要成为具有全球性的政治外交领导能力的“国际国家”。^【105】所以，90年代以来，无论是来自美国的要求日本“分担国际义务”的压力，还是来自其他西方国家的希望日本做出“政治大国的国际贡献”的压力，都正与日本所要谋求的成为具有国际影响力的“政治大国”的外交战略目标不谋而合。于是，来自美国和其他西方国家的“外压”，正好成了PKO推进派用来在国内应对PKO反对派、争取PKO犹豫派的工具。

第二，“外压”成为日本整顿国内既存法律体制的微妙的助推器。由于“外压”把日本参与联合国和平活动与宪法、参与联合国PKO与自卫队等问题紧密地联结起来，这就使得“外压”成为促进PKO政策调整和立法创制的催化剂。为了解除束缚自卫队参加联合国PKO的种种法制羁绊，日本政府一面通过媒体向民众宣传和解释，参与联合国PKO也是日本“国际贡献”的一种形式，同时，又抓住海湾危机、“9·11事件”和伊拉克战争等“外压”临头的时机，通过灵活解释宪法，先使《国际和平合作法案》得以在国会强行通过，之后，又利用一些具体困难，如自卫队员的武器配备和使用等问题，实现了对PKO相关法案和《自卫队法》的多次修改，进而再对《PKO五原则》发出步步为营的“拷问”，等等。在这里，非常值得一提的是，在日本的政治生活中，关于PKO的一系列立法，决非只是一个孤立的法律体系，PKO相关法案的立法创制和修改过程，其实也就是一个逐渐侵蚀、曲解或混淆战后宪法的过程，而战后宪法第9条被逐渐“空心化”的结果，无非就是导致宪法的修改。^【106】

由此也可见，通过灵活运用“外压”来对国内的PKO政策和法律体制进行大幅调整，其结果对日本的外交利益和国内的法律体系产生的并非只有正面的效益或效果，无论是从近期还是从长远来看，它所连带引起的一系列的问题和隐患都是不容忽视的。^【107】正因为如此，在日本国内，围绕PKO的决策和立法的过程，也是一个各种政治要素之间较量与博弈的过程。

（二）国内相关因素的制衡与消长

自从海部俊树内阁于1990年10月和1991年11月先后两次向国会提出《联合国和平合作法案》和《PKO法案》，在日本国内围绕PKO的立法所掀起的论争波浪，也可谓一波未平，一波又起，而且，一浪高过一浪，至今仍未消停。尽管国际环境的变化是一个重要的外因。但是，这种调整能够在10年间不断递进，关键还是取决于日本国内各种政治势力在PKO问题上的立场及其较量。

1．政府与PKO。从20世纪90年代开始，日本进入国内政治构造的大转换时期。特别是在1993年“1955年体制”解体后，政权不仅在自民党内频繁更替，各种联合政府也相继出现。不过，这种政局的动荡似乎并没有对这一时期日本的整体外交战略和外交政策的主导发展方向产生多大冲击。在PKO问题上，尽管9任首相其个人本身未必历来就力主日本应该积极向海外派遣自卫队，或一直认为日本应该尽快创制关于PKO的各项法案，相反，从首相个人的立场来看，对PKO政策和PKO立法的态度，有属于促进派的，有属于谨慎派的，也有曾属于反对派的。但是，从海部内阁到小泉内阁，无论是自民党内阁还是联合政府内阁，在PKO问题上，都保持了惊人的一贯性和继承性，即所有的内阁都采取了不断推进PKO立法的政策。

无疑，PKO政策的这种延续性与继承性，与日本政体的特点和党阀政治的特点是密切相关的。在“议会内阁制”政体中，“内阁一致”原则是政府决策的前提，对于重大政策的调整，尤其是外交政策的调整，首相个人的意志对决策的影响是相对有限和脆弱的。在自民党政府中，首相可能受到来自党内派阀力量对比的制约；在联合政府中，首相又可能受到阁员力量对比的制约。90年代以来，自民党虽然几次在选举中遭受重创，并曾一度失去组阁的资格，但自民党在长期执政时留下的强大政治影响和余威犹在。在PKO立法问题上，历任内阁之所以一脉相承，关键也就在于，所有的执政者无一能够摆脱来自自民党，特别是来自自民党党内PKO促进派的强大的政治影响力和压力。

以海部俊树首相和宫泽喜一首相为例。这两人曾被认为是自民党党内的鸽派，对向海外派遣自卫队、参加PKO等问题，原本都持谨慎态度，认为不能超出宪法的规定。然而，他们的“犹豫”态度遭到了来自自民党党内鹰派的严厉批判。结果，海部俊树内阁在PKO立法提案成为废案后，却作出了“内阁决议”，绕开国会，以行政命令的形式，使战后首次向海外派遣自卫队得以实现。宫泽喜一内阁则使《国际和平合作法》最终得到通过。

联合政府（如1994年6月成立的村山富市联合内阁）在PKO决策和立法问题上，同样也未能摆脱来自自民党PKO促进派的强大影响。^【108】社会党作为日本战后最大的在野党，曾长期坚决反对日美安保协定，主张取消自卫队。但具有讽刺意味的是，社会党在终于执掌了政府决策大权之后，不仅在自卫队、日美安保等重大政策方面，一改社会党长期以来的一贯立场和方针，而且基本上原封不动地继承了自民党的方针和政策。正是在村山富市内阁执政时期，不但《自卫队法》得到修改，而且该内阁还首次派遣自卫队到海外参加了非联合国PKO活动范围的人道救援活动。

在目前的“自公保联合政府”中，围绕《PKO五原则》和《PKF主体业务冻结协议》的修改，执政三党的意见一直存在分歧，但来自自民党PKO推进派的影响力显然是占据了主导地位。

首先，从自民党来看。首相小泉纯一郎所属的森派在自民党党内是少数派。小泉本人在成为首相之前，曾经是“日本特殊论”持有者，对日本成为联合国常任理事国持反对意见，在PKO问题上，比较消极，主张国际社会应该在军事层面接受日本的“一国和平主义”。^【109】但小泉在出任首相以后不久就立即指示自民党和政府有关部门，就如何解除《PKF主体业务冻结协议》展开研究，并决定把《PKO五原则》的修改作为国会的主要议题之一。这背后，来自自民党党内以干事长山崎拓为代表的PKO促进派的压力是不言自明的。^【110】

其次，从保守党来看。小泉联合政府中的另一党是保守党。作为少数党，保守党为了在众议院选举中拉住自卫队的选票，不仅主动迎合主流，还主张在5年内制定承认自卫队的新宪法，并积极倡议使防卫厅升格为省。^【111】

最后，从公明党来看。作为《PKO五原则》的原倡者之一，公明党对于自民党提出的修改《PKO五原则》的要求，只同意在“宪法框架内”进行修改。关于解除PKF主体业务的冻结，公明党曾坚持只同意修改“当事者同意”这一条，对自民党干事长山崎拓所主张的全面修改“武器使用规定”，公明党干事长冬柴铁三还曾表示了坚决的反对。^【112】然而，在自民党PKO推进派的强大攻势下，公明党终因势单力薄而退出阵地，2001年12月《PKF主体业务冻结协议》终于被解除。

可见，从目前自民党党内派阀力量对比和政府内阁中党派力量对比的情况来看，无论小泉首相个人的政见如何，公明党的反对力量如何，修改《PKO五原则》已成不可阻挡之势，^【113】正如自民党干事长山崎拓对媒体所言，“一步也好，二步也好，总之，是要进一步推进《PKO五原则》的修改”。^【114】公明党能否继续坚持自己的立场，成为守护《PKO五原则》的“中流砥柱”，前景似乎不容乐观。

2．在野党与PKO。在冷战时期，日本的在野党阵营在PKO问题上可谓是“立场一致，态度坚决”。1990年10月的《联合国和平合作法案》和1991年11月的《PKO法案》先后成为废案，就是因为政府无法抵抗来自当时的在野党阵营的一致反对。^【115】

然而，自冷战终结后，在野党在PKO问题上结成的“共同阵线”出现了裂痕。一方面，一些在野党受形势所迫，不得不调整政见，逐渐改变自己在PKO问题上的立场，以迎合选民。另一方面，随着国内政局动荡，在野党阵营中出现了一些新的党派组合，如以小泽一郎为首的少数原自民党成员脱离自民党组成了新的政党，而这些新党的要员原来恰恰就是PKO的强硬推进派。

经过10年的分化与重组，到目前为止，4个主要在野党在PKO问题上的分歧依然是巨大的。形成了三种不同的立场：一种持“赞成”态度，一种持“有条件赞成”态度，一种持“反对”态度。

具体而言，民主党持赞成态度，主张积极参加联合国PKO。社民党正式表明的立场是：坚持宪法第9条和《PKO五原则》；主张在“非军事、民生、文职”的基础上参加联合国PKO；主张缩减自卫队，认为可以让已退职的原自卫队官员参加联合国PKO，但不能允许自卫队预备队官员参加联合国PKO；关于参加维和部队（PKF），只认可参加后方支援。不过在社民党内，已经出现了一些分化的萌芽，以年轻人为中心的部分党员主张，在自卫队参与联合国PKO的问题上要向前看。共产党在PKO问题上一向立场鲜明，坚持表示，绝对不允许行使集体自卫权，主张通过分阶段消解自卫队来完全实施宪法第9条。共产党委员长志位和夫指出，在联合国PKO中，即使是联合国决定通过以武力的方式来解决问题，共产党也坚决反对。^【116】而以小泽一郎为党首的自由党认为，日本即使不修改宪法，也能够对包括军事行动在内的联合国活动进行合作，自由党提出的口号是，“参加联合国所有的活动”。^【117】

总体上看，冷战后，由于意识形态对立趋弱，日本各在野党在大选中的态势及其在国会中的地位经历了巨大的动荡与起伏，各在野党的政策主张也处于不同程度的甚至是反复的调整中。^【118】在这样的背景下，对国家重大外交问题的决策和立法，包括围绕PKO的决策和立法，在野党的制衡能力已呈全面萎缩之势，即使个别在野党一时成为联合政府的成员，也基本上没有能力改变与自民党相比的力量悬殊的态势。特别是，在野党“阵营”本身处于不断的结构重组、意见流变和立场分化中，这就使得各在野党难以结成一个共同阵营，形成一个共同的声音，对自民党PKO促进派操纵PKO政策和立法，无法形成强大的阻挠或制衡。从1992年《国际和平合作法》的勉强通过，^【119】到1998年《国际和平合作法修正案》的顺利通过，再到2001年“反恐三法案”和解除《PKF主体业务冻结协议》^【120】提案的快捷通过，仅从PKO政策和立法调整速度的加快，就可见，在日本国内政治的角逐场上，在野党的制衡力量如今已是何其虚弱。同时，也正因为在野党立场的涣散和声音的弱小，使政府的外交行为得不到充分的约束，重要的外交政策和相关法案在被决定之前得不到充分的辩论和审议。这也是日本的PKO政策和立法前景堪虑堪忧的原因所在。^【121】

3．具体行政部门与PKO。与PKO政策与立法调整相关的具体行政部门有外务省、财务省、防卫厅、警察厅等，这些行政部门在PKO政策建议、政策形成、立法创意以及具体执行中，起着举足轻重的作用。

首先，以外务省为例。对外务省来说，自从日本加入联合国以后，就一直把成为常任理事国作为夙愿，并在PKO参与的问题上竭力影响政府决策。不过，在20世纪50—70年代，受到当时外交目标大局的限制，外务省的积极性受到制约。从80年代开始，日本政府明确把成为联合国常任理事国和在国际政治领域做出“国际贡献”作为新的外交目标，外务省终于得到了实质性推进PKO的机会。在PKO相关法案通过之前，外务省在《设置法》的基础上，促成了日本向联合国PKO派出人员。同时，在PKO政策建议和立法创意中，外务省又承担了率先起草文书的工作。在一系列PKO相关法案通过之后，外务省仍然在《设置法》的基础上，继续平行地向各类联合国和平活动派遣人员。据统计（见表2），在日本迄今为止参加的16次联合国PKO中，其中有10次是以外务省的《设置法》为依据而实施的。

考察外务省对日本PKO政策和立法的影响力，最有代表性的例子无疑是柬埔寨维和行动。这次维和活动是日本第一次派自卫队到海外参与联合国PKO，也是考验日本参与联合国PKO能力的试金石，其结果，不仅使日本获得了国际好评，而且使派遣自卫队参加PKO的问题在日本国内赢得了更多的民众支持率。在这次维和行动中，当时日本外务省一些关键岗位上的官员，如外务省事务次官小和田恒、亚洲局局长池田维等和联合国秘书长柬埔寨临时机构（UNTAC）特别代表明石康、联合国难民事务高级官员绪方贞子等日籍联合国官员，在信息交流与行动协调方面进行了顺利的合作，成为保证日本参与维和“首战告捷”的重要前提。可以说，柬埔寨维和行动是日本外务省官僚展开的“自下而上”的政策操作的成功案例之一。^【122】

1993年8月，为了适应新的外交目标发展的需要，外务省率先进行了内部机构的全面改革。其中特别引人注目的是，这次改革把“安全政策课”与“联合国政策课”划归外务省综合政策局的直属机构。这次机构调整，给外界两个明确的信号：一是在日本的联合国政策中，军事安全问题将取代人权问题和环境问题，居于中心地位；二是在日本实施的军事安全政策中，联合国也成为受到重视的中心之一。

在小泉内阁就任之后，尽管外务省被外交机密费等一系列丑闻所困扰，与亚洲邻国的关系也因首相参拜靖国神社等问题而陷入僵滞，但日本在联合国外交领域特别是在联合国PKO方面的活动仍相当积极并频频得分。^【123】可以预见，在今后日本的PKO政策和立法调整中，外务省的作用和影响仍将是极其重要的。^【124】

其次，介绍防卫厅与PKO的关系。对防卫厅而言，派遣自卫队员到海外参与PKO，既直接关涉到日本的安全保障战略的实施，又关涉到自卫队的法律地位、自卫队员的士气^【125】与自卫队的装备改善。^【126】

在冷战时期，由于宪法第9条和《自卫队法》的约束，自卫队无法被直接派到海外参与任何维和活动。加上自卫队的法律地位本身就是一个悬而未决的、有巨大争议的问题，^【127】日本民众对自卫队的认可只限于参与一些重大的国内抢险、救灾活动。

海湾战争中日本在国际社会的遭遇，使自卫队能否参与PKO，成为国内舆论的争议点和国际关注的焦点。可以说，海湾战争为自卫队在战后第一次出击海外提供了契机。尽管这一次出击铩羽而归，但1992年《国际和平合作法》的通过终于使自卫队踏着联合国PKO的跳板，走上了再一次远赴海外的不归路。如前所述，在过去的10年中，为了使自卫队员能够顺利地参与到海外的各种PKO行动或非PKO行动，日本先后对PKO相关法案和《自卫队法》进行了多次修改，并在2001年秋季的临时国会上，解除了限制自卫队员参与PKF“主体业务”的冻结。在这一系列的法律“保障”下，^【128】迄今为止，自卫队员参与的联合国PKO有6次，在联合国PKO之外，自卫队还参与了2次人道救援活动。

小泉内阁成立后任命了自卫队军官出身的中谷元为防卫厅长官。这是首次突破《自卫队法》所规定的“文职统帅”的铁制。在PKO问题上，中谷元积极投入。上任后不久就首次以防卫厅长官的身份访问联合国本部，并向联合国副秘书长福莱希特表示，自己希望日本修改《PKO五原则》，在武器使用条件等方面采取“世界标准”，希望联合国同意让日本自卫队的部队参加2002年在东帝汶的联合国维和行动，还表示自己将亲自前往东帝汶实地考察以决定派遣的方式。在这次访问中，中谷元还表示日本将派自卫队官员直接参与联合国PKO事务局的工作。^【129】中谷元认为，经过10年的维和，日本已经超越了“初学者的阶段”，应该采取新的方针，向联合国PKO司令部要员等更高级别的职位输送自卫队官员。为此，在2002年7月，防卫厅为了让日本自卫队官员在联合国戈兰高地隔离武装观察部队（UNDOF）出任物资补给部队的兵站大队长，与联合国进行了非正式交涉。^【130】与此同时，借助向东帝汶成功派遣最大规模的维和部队的“划时代实绩”，防卫厅还第一次在2002年的《防卫白皮书》中，公开提出了将防卫厅从“厅”升格到“省”的愿望。^【131】

2002年9月石破茂接任防卫厅长官职位后，对促进自卫队更广泛地参与联合国PKO也是积极有加。2002年11月26日，防卫厅实现了向联合国总部的PKO事务局军事计划课派遣2名陆上自卫队佐官的计划，并表示希望在这个突破的基础上，向联合国总部PKO事务局下属的指挥和管理部门派遣更多的非文职人员。

作为防卫厅长官，石破茂在PKO问题上如此活跃，这在以往的确是比较少见的。这一系列举措或许也可以说明，在日本PKO的决策中，防卫厅已经从后台走上了前台，从幕后走到了聚光灯下。特别是在一些具体的外交政策中，防卫厅不仅直接介入，甚至起到超越外务省的作用。

其实，防卫厅自从在1993年首次把“国际贡献”写进《防卫白皮书》，在心理上，就已经摆脱了对参与PKO的各种顾虑。对防卫厅而言，所要做的努力就是积极做出PKO“实绩”，争取民心，同时积极出谋划策，促请政府加紧做各种立法修法的“脑体操”。^【132】一旦时机成熟，防卫厅就可借助参与PKO，使自卫队的合法性以及装备状况得到改善；同时通过拓展参与联合国PKO的“任务”领域，为自卫队在海外争取更大的自如行动的空间。^【133】

1999年6月小渊惠三首相在日本自卫队高级干部会上说，“自卫队要从迄今的配备舰艇、飞机的时代，进入到运用这些防卫力量来保卫国民生命财产、为国际和平作贡献的时代，即从‘建设时代’转向‘运作时代’”。^【134】2002年12月4日，小泉纯一郎首相的私人咨询机构“对外关系特别工作组”在其发表的一份名为《21世纪日本外交的基本战略》的报告书中，也明确写上了“自卫队运用的国际标准化”。^【135】随着PKO类型的多元化和复杂化，在21世纪的联合国和平活动中，日本自卫队究竟将发挥什么样的作用，无疑是令人关注的。

当然，在日本的PKO决策、立法、实施中起着重要作用的行政部门并非局限于外务省和防卫厅，也并非所有的行政部门都像外务省和防卫厅一样，始终对日本参与PKO抱着积极的支持态度。

比如，财务省（原大藏省）和以四大经济团体为代表的财界，他们对于日本参与PKO的态度就有一个转变的过程。冷战时期，日本在财政方面对国际贡献的重点是通过ODA（政府开发援助）进行的。财界一般不直接积极提出与军事活动有关的建议。在日本加入联合国之初的20世纪50年代，在联合国通常预算中，日本所占的比例为1.4％，日本滞纳联合国会费的情况也是有的。但是，海湾战争不仅改变了财界对于军事投资的参与态度，^【136】而且，改变了财务省对联合国PKO预算的投入态度。加上，90年代以来，日本想早日成为联合国常任理事国的愿望日益强烈，日本不仅增加了联合国通常预算的份额，对联合国PKO预算的贡献率也逐步提高。如表3所示，在2000年日本在这两个项目的贡献率都已占到第二位。虽然，向联合国交纳的会费与向联合国PKO提供的出资，其总额对日本而言只不过是“小菜一碟”，^【137】但对于处在经费窘困状态的联合国维和行动来说，^【138】日本的贡献率无疑是受欢迎的。

表3　2000年各主要国家对联合国通常预算与PKO预算的贡献率^【139】

不过，很显然，与美国一样，日本在对联合国通常预算和联合国PKO预算做出高贡献率的同时，也是期望得到回报的。对此，日本前首相森喜郎在安南秘书长访问日本时，曾直接而露骨地表示，“日本人出了钱，如果不成为安理会常任理事国，日本国民是不高兴的。”^【140】就目前的状况来看，由于日本经济增长连年滑坡，小泉内阁已经宣布削减ODA的10％，对于参与联合国PKO，日本国内也出现了通过人力贡献来抵消经济贡献减少的声音。加上，热衷于单边主义的美国眼下只关注在自己领导下的“多国维和”，对联合国领导的维和行动态度明显冷淡。^【141】日本可能还会面临是参加“联合国PKO”还是“美式多国PKO”的两难选择。因此，今后日本对联合国通常预算和对联合国PKO预算的贡献率是否也会发生相应的变化，或者甚至再次出现滞纳现象，这些都是值得拭目以待的。^【142】

除财务省外，与防卫厅和外务省一贯积极的态度形成鲜明对比的还有警察厅。^【143】尽管自1988年以来，在日趋繁重的联合国和平活动中，警察的作用越来越重要，甚至在有些维和领域，文职警察比武装部队起的作用更为重要和有效，^【144】但日本的表现一直比较消极。特别是1993年春在柬埔寨维和行动（UNTAC）中发生了警察牺牲的事情以后，日本警察厅对派警察赴海外参与维和行动持更加谨慎的态度。^【145】警察厅的消极，或许也为防卫厅的积极提供了某种口实，^【146】不过，为了使日本警察参加PKO法制化，围绕在警察厅设置以参与PKO为要旨的“警察官部队”等问题的讨论，已被提上议事日程。^【147】

4．媒体、民众与PKO。围绕PKO的决策和立法创制，日本媒体对舆论的引导和对民意的报道，无疑也起着不容忽视的作用。

战后至今，日本国民对联合国的看法是玫瑰色的，长期对联合国抱有理想化的期待。^【148】至于联合国维和行动，在冷战时期，由于日本政府长期对参与PKO持消极和回避的态度，舆论也很少予以报道，故普通百姓对联合国PKO的实际状况一般知之甚少。同时，由于日本国民普遍接受了战后的和平宪法，“一国和平主义”深入人心，人们对于自卫队的海外出动一般存有警惕。因此，当日本政府在1990年第一次向国会提出关于派自卫队参与联合国PKO的议案时，遭到了来自日本社会各和平团体、市民团体和劳动组织等的强烈反对，都认为自卫队参加PKO“是违反宪法第9条”的。

然而，以海湾战争、柬埔寨维和行动和“9·11事件”等重大事件为契机，日本国内的各种媒体成为帮助国民了解PKO，引导国民参与PKO讨论的重要途径。20世纪90年代正是多媒体兴盛的时代，各种媒体对联合国PKO的广泛介绍和报道，以及发表的连续的社评和访谈，在日本国民中掀起了讨论PKO的高潮。各种媒体所公布的对政府PKO政策的民意调查结果，又反过来对执政党和在野党的PKO政策判断起到了意想不到的反作用与反影响。比如，在海湾战争前后，日本民众对向海外派遣扫雷艇的态度发生了很大的转换；在柬埔寨维和行动前后，民众对派遣自卫队参加PKO的立场也发生了很大的改变。民众长期以来坚守的价值判断与价值取向，之所以在短短的一两年时间里骤然发生了实质性的转化，与在上述事件发生的前后，日本媒体的宣传与引导自然是不无关联。因为，这期间，日本民众获得的关于联合国PKO的知识以及日本参与联合国PKO的信息主要是来自媒体，而当时日本国内主流媒体的一致做法就是，把联合国PKO与日本的“国际贡献”连为一体，进行反复宣传。与此同时，各媒体公示的“变幻不定”的民意调查结果，又反过来对当时政府与各政党的政治判断、立场选择及政策决断产生了深刻的影响。比如，海部内阁在《PKO法案》成为废案后，仍决定“闯关”，在没有过硬的国内法支持的情况下，以“内阁决议”的方式向战争结束后的海湾派遣了扫雷艇，当时非常重要的背景之一就是，民意调查的曲线指数发生了变化。而当时作为在野党的公明党，在海湾战争后仅仅半年时间内，也迅速改变了该党关于自卫队参与联合国PKO的一贯方针，也正是因为“国际形势的变化以及随之出现的舆论动向改变了公明党的政策判断”。^【149】

尽管，对于围绕PKO的决策与立法，媒体的影响是间接的和有限的，但是这种间接和有限的影响，决不是被动的和超然的。从实际效果来看，如前所述，媒体的“介入”，对PKO决策变动和立法调整，实际上在一定程度上起到了推波助澜的作用。目前，在日本，参与联合国PKO的法制禁区已被逐步冲破，尚存的《宪法》、《PKO五原则》、《自卫队法》以及一些新的PKO法案，正成为媒体新的关注点。围绕新的PKO政策与立法，今后日本国民的舆论将怎样被引导，国民的意见将如何被报道，尤其是，在日本国内经济不景气、人心迷茫的状态下，日本媒体将如何引导国民冷静和明智地看待“修改PKO五原则”与日本和平宪法的关联，正确认识军事贡献与和平贡献的关联，深入思考国际贡献与国家利益的关系，以及媒体将怎样影响政府和各党派的立场与判断，这同样是我们在考察日本PKO政策时所不能忽视的。

四、结　语

综上所述，可以得出以下两个基本判断：第一，与冷战时期相比，近十几年间，联合国和平活动的内容与形式发生了深刻的变化，联合国维和行动正面临着日趋复杂的发展形势；第二，日本在过去10年中进行的一系列PKO立法创制与调整表明，日本的维和政策已经进入一个新的转折时期。

作为世界第二大经济大国，作为联合国通常预算和联合国PKO预算的第二大出资国，日本将在今后的联合国和平活动中怎样发挥“政治大国”的作用？迄今为止日本在联合国和平活动中所获得的成功、经验与自信，将会怎样影响到未来日本对国际形势的判断和外交抉择？因在战后拥有和平宪法而无比自豪的“文职大国”日本，是否会在不久的将来全面突破有关参与PKO的国内法律限制，日本将以怎样的“国际标准”全面自主地参加PKO等等，这些都是值得继续关注的问题。

（本文作者为复旦大学国际政治系副教授、复旦大学日本研究中心兼职研究员。原文载肖佳灵、唐贤兴主编：《大国外交：理论、过程与趋势》，北京：时事出版社2003年版。）