多边贸易体制下日美贸易争端解决机制研究

贺　平

20世纪60年代以后，日美贸易摩擦经历了逐步深化、逐步升级的发展过程。不少学者把日本对美交往中的“敏感体质”归纳为“外压—反应”模式，^【229】即日本在面对美国压力时易于妥协退让，美国政府的态度和政策成为深刻影响日本国家发展战略和对外经贸政策的关键性因素。

但是，事实表明，在战后日美贸易摩擦的各个时期，美国对日施压形态不一，在交涉层次上也各有侧重。整体而言，这一压力经历了从双边外压到单边外压再到多边外压的转变过程。在多边贸易体制的框架下，两国之间的贸易谈判和争端解决机制由双边领域的“规则导向型”谈判向克林顿政府前期的“结果导向型”谈判偏离，并在90年代后期逐渐转向多边和双边并重的“规则导向型”谈判。

本文以外压视角为切入点，以日美在单边、双边和多边层次贸易谈判的折衷为考察对象，主要进行以下三个部分的论述。首先，本文将简要回顾世界贸易组织（WTO）成立之前日美贸易摩擦在双边和单边层次的争端解决机制；其次，对这一时期多边贸易体制内的日美贸易摩擦进行梳理；最后，对WTO成立之后日美贸易摩擦争端解决机制的新变化展开重点分析，并对日本的“进攻性法律主义”予以特别关注。

一、战后日美贸易摩擦争端解决机制的演变

（一）规则导向的双边主义

20世纪60年代至80年代，日美贸易摩擦的焦点由美国限制日本产品进入本国市场逐步转化为打破日本社会经济结构的封闭性；摩擦的内容由牛肉、柑橘等产品或纺织、电信等行业内的个别摩擦逐步上升为涉及政治经济体制的整体争端。美国在贸易谈判中对日施加了强大外压，迫使日本加速开放本国市场、放松国内规制、实施结构性调整。这一时期，日美贸易摩擦的主要解决方式是日本的自主出口限制（VER）、自主进口限制（VIR）、有秩序的市场协定（OMA）、价格触发机制（Trigger pricing）等。与传统的关税战不同，这些争端解决措施具有三个特点。

首先，上述解决方式往往是通过两国政府间谈判确定的，主要目的是通过将某些商品的出口和销售数量限制在一定水平，防止对美国同类产业造成过度冲击。由于是“自主”或“自愿”的，这些限制措施从表面上看并不违反多边贸易中的歧视性原则。其次，这些措施通常表现为数量限制，且实施期限较短，并可根据时间和具体情况进行调节，因而具有一定的灵活性和政策回旋余地。再次，实施对象国具有选择性，这使日本得以在保持整体贸易顺差的同时针对性地解决与美国的市场开放争端。^【230】此外，与配额类似，自主限制等措施通常具有某种“政治吸引力”。通过所谓的自主限制，出口国政府能够调和本国生产者与进口国生产者之间的利益，最大限度地争取本国生产者的政治支持。为了获取垄断租金，特定产业和企业也往往通过院外游说等方式寻求本国政府的支持。^【231】因此，对于日本而言，自主限制等措施优于贸易报复，能够增加相关日本生产者的边际收益，并进一步增强了日本产业界对通产省等官厅及自民党政权的依赖。^【232】

（二）结果导向的单边主义

单纯的自主限制等措施并不能有效缓解美国对日贸易逆差。因此，布什政府后期和克林顿政府时期，美国对日经济政策日趋强硬，以对日修正主义和日本异质论为理论支撑，^【233】美国对日单边主义经济威胁与日俱增，对日贸易交涉的目的也由建立并遵守双边规则逐渐向谋求直接结果偏离。《1988年综合贸易与竞争法案》中的“301条款”和“超级301条款”等单边法律成为美国对日施压的重要武器。对这些条款的运用在20世纪80年代中后期明显增加，涉及半导体、汽车、农产品、建筑等诸多产业（表1、表2）。美国对日301条款在克林顿政府初期达到高峰。1995年5月16日，美国贸易代表坎特发表声明宣布，由于日本在汽车零部件和配件等“售后市场”存在市场壁垒，美国决定根据301条款对其实施制裁，对日本产的本田、丰田等品牌的豪华轿车征收100％的关税，涉及产品的总进口额为59亿美元。^【234】以这一汽车贸易摩擦为标志，美国对日外压也被认为由“良性外压”转为“恶性外压”。^【235】

表1　美国对日301条款案例^【236】

在这一时期，日美贸易摩擦的解决方式除了自主限制以及家电、汽车产业的“现地生产”之外，更多诉诸于美国的管理贸易，^【237】以“目标数值”为代表，体现出结果导向型单边主义的特征（表2）。例如，在1986年的日美半导体协议中，美国迫使日本将外国商品在国内市场的份额“自主”设定为20％。^【238】

表2　从“规制导向”到“管理贸易”转变的部分案例对比^【239】

（三）规则导向的双边主义与多边主义并重

20世纪90年代初期日美之间剑拔弩张的贸易摩擦表明，过于强硬的美国对日外压未必能够收到预期的效果，即便是强迫日本签署协议，其执行情况仍不容乐观。更为重要的是，随着冷战的结束，日本应对外压的国际环境发生了根本性的变化。苏联安全威胁的极大消除，使日本政府越来越难以协调国内各个利益集团的利益，越来越难以将经济领域对美国的妥协退让与安全牌挂起钩来，其屈服于外压的国内成本日益增大。^【240】

为此，1993年7月日美两国正式建立了“日美经济框架对话”，作为对80年代中后期的“市场导向的个别领域谈判”（MOSS）和“日美结构性障碍协议”（SII）的继承和发展，以适应后冷战时期的日美双边关系。2001年，两国又设立了“日美经济成长伙伴框架”。该框架的目的在于加强日美之间的对话，为了可持续的经济增长，加强在各个政策领域的协调。框架共包括六个部分，分别是次官级经济对话、官民会议、规制改革和竞争政策倡议、投资倡议、财政金融对话和贸易论坛。在这一框架下，日美经贸关系进一步走向成熟，交涉机制也日趋常态化。

与此同时，随着乌拉圭回合谈判的结束，1995年1月世界贸易组织（WTO）取代关贸总协定（GATT）成为覆盖全球绝大多数国家的多边贸易机制。WTO的建立和发展对美国对日外压和日美贸易摩擦产生了巨大的影响。管理贸易的数值目标等单边措施为新的多边贸易机制所不容。为此，在继承原有双边对话和谈判机制的基础上，日本日益重视WTO多边争端解决机制的作用。由于败诉国家必须在判定的期限内实施改正措施，美国也愿意借重WTO这一多边机制增强日美间贸易协议的执行效率。2000年，在美国对外关系委员会发表的研究报告中，劳拉·泰森等官员和学者建议美国政府从传统的、富有争议的双边贸易目标转向多边机制，从而更好地推动日本的市场自由化进程。报告认为，WTO应是美国处理对日贸易摩擦的第一选择。^【241】以下将对WTO成立前后日本在GATT/WTO体制下的行为差异进行分析，重点解读1995年之后日本借重WTO争端解决机制、开展“进攻性法律主义”的若干特征。

二、多边贸易体制下的日美贸易摩擦

双边主义是日本处理国际关系的传统路径，即便在正式的多边国际机构内也是如此。^【242】战后初期，日本参与国际多边和诸边贸易谈判的积极性较低，GATT的法律框架和规则体系对日本的约束和影响也较小。从1962年2月到1988年5月，日本在GATT内仅遭到14宗申诉，其中，美国提起的申诉占到了一半，主要涉及纺织品、皮革、烟草，以及牛肉、柑橘等农产品的进口限制问题。^【243】

从交涉方式来看，即便是涉足GATT的多边贸易争端解决机制，日本也往往遵循多边与双边并行且更为重视双边谈判的原则。例如在农产品开放问题上，日美之间关于牛肉和柑橘的谈判是GATT东京回合多边谈判的一部分，但是最终达成的协议却是在1978年由两国代表达成的双边协议。此后，尽管牛肉和柑橘市场完全开放的谈判仍在GATT框架内进行，而日美于1988年达成的协议仍是双边性质的。^【244】

在国内，日本政府在面对行业组织和大型企业的对外申诉时，也尽量避免诉诸GATT等多边贸易争端解决机制。以反倾销申诉为例，日本纺织协会（JSA）、日本铁合金协会（JFA）、日本针织工业协会（JFA）等行业组织在这一时期的日本对外贸易争端中扮演了积极的作用（见表3）。在20世纪80年代的三个案例中，通产省极力促成申诉行业撤销反倾销的调查申请，通过两国行业间协商解决问题。这一情况在进入90年代以后发生了一定的变化，在硅铁锰合金、棉纱等两个案例中，日本政府都实施反倾销关税。^【245】

表3　WTO成立之前日本国内的反倾销申诉案例

与此相对应的是，1988年10月日本就欧共体对日本电器部件的反倾销措施向GATT争端解决小组提出申诉，并于1990年取得胜诉，这被视为日本政府从重视双边争端解决机制向重视多边机制转变的一个分水岭。^【246】1992年，在对欧共体滥用反倾销关税的案例中，日本的申诉也取得了成功。90年代初期的这些成功案例为日本在此后更为积极地运用多边法律武器奠定了基础。自1992年起，日本经济产业省定期编制和发布《不公正贸易报告书》，依据GATT/WTO规则，考察主要贸易伙伴的不公平贸易政策，美国成为首当其冲的考察对象。1994年，日本有学者指出，针对美国的外压有必要利用GATT等多边国际规则，对其单边主义制裁进行报复，这一法律攻势将是建立对等的日美关系的第一步。^【247】

1995年WTO成立以后，多边争端解决机制得到极大完善，日本、欧盟（EU）和印度等经济体得以利用这一机制，抵抗美国的“进攻性单边主义”（aggressive unilateralism），这也被认为是乌拉圭回合的重要成果之一。^【248】从1948年到1994年，GATT体制下共产生了314宗诉讼，年均6.7宗，而这一数字在WTO成立后大幅上升。截至2004年12月31日，诉讼总数达到324宗，年均为32宗；其中有一半以上（168宗）与美国有关，在80宗和88宗诉讼中，美国分别成为原告和被告。^【249】在诉讼数量增加的同时，诉讼的效果也有所提高。截至2002年6月，88％的诉讼最终结果有利于申诉方，比GATT时代提高了11个百分点。^【250】

为了适应WTO成立后的新变化，日本对主要官厅的机构设置也进行了调整。外务省和通产省分别强化了相关机能，以更好地应对WTO内的诉讼案件。例如，通产省在贸易政策局下面新设立了公平贸易推进室（后改为国际经济争端对策室），外务省也在经济局下面设置了WTO争端解决办公室，由其具体负责WTO的争端解决事务。在增加正式官员名额的同时，外务省和通产省还从官厅外部以任期制的形式积极聘请专业律师和学者专家，以应对日益增多的多边贸易争端。^【251】2004年，日本外务省中的条约局（Treaties Bureau）更名为国际法事务局（International Legal Affairs Bureau）。^【252】条约局与北美局类似，在日本外务省的各个部门中享有较高的权责，更名后的国际法局不但继续负责美日之间的双边条约，还将越来越多的注意力放至WTO等国际多边法务。在国际舞台上，日本还在多哈回合谈判等多边贸易事务中扮演了更为积极的角色，特别是在农产品贸易等涉及自身重大关切利益的议题中主动发出自己的声音。例如，2001年10月，日本联合加拿大等其他13个国家提出了一份共同提案，要求进一步明确争端解决机制的适用顺序，缩短各种争端解决手续的时间并强化第三国的权限。

三、“进攻性法律主义”及其特征

20世纪90年代中后期以后日本运用多边法律武器应对美国“进攻性单边主义”的做法被美国学者佩克南（Saadia M. Pekkanen）称为“进攻性法律主义（或条文主义）”（aggressive legalism）。她认为，这一“进攻性法律主义”具有双重特性：一方面，日本政府将多边贸易规则的例外条款和模糊区域作为一面“盾”，用以保护国内有争议的贸易措施和机构设置，并且通过WTO的争端解决机制在获取外国市场份额等方面取得更为积极和有利的结果。另一方面，日本政府也将其作为一杆“矛”，以此挑战它认为不合理的其他国家的贸易措施和贸易管理，向美国等主要贸易伙伴施加某种“反向外压”。^【253】这一“攻守结合”的法律姿态与日本一直以来奉行的低调、迂回的贸易外交形成了鲜明的对比。具体而言，这一“进攻性法律主义”在日美贸易摩擦中具有以下五个特点。

第一，日本在WTO争端解决机制中的交涉对象具有显著的针对性。尽管与美国和欧盟相比，日本在WTO中提出申诉的总体数量仍较少，但美国作为日本首要交涉对象的案例总数却颇为可观。在1995—2000年期间，日本共提出8宗申诉，超过1955—1994年近40年的总和，其中就有5宗针对美国（表4、表5）。

表4　WTO成立前的多边争端解决^【254】

表5　WTO中日本作为申诉方的案例^【255】

从更长的时间段来看，1995年至2008年5月，日本共13次作为申诉方在WTO中提出申诉，其中针对美国的达到9次（表5）。除了绝对数量之外，与GATT时期仅涉及关税、农产品贸易、最惠国待遇等传统议题不同，WTO体制下日美贸易争端牵涉的议题也更为广泛，涉及国内规制与国民待遇问题（DS8、10、11）、反倾销措施（DS184）、紧急进口限制（DS249）、动植物检验检疫（DS245）、服务贸易（DS44）等诸多议题。

第二，日本在WTO中提出的申诉大部分集中于钢铁及与其相关的汽车行业，^【256】这也是传统的日美贸易摩擦的重点领域。由此可见，积极利用WTO这一多边争端解决机制，并不仅仅是日本政府的官方行为，国内利益集团也是其背后的主要推动力量。与美国类似，钢铁产业在日本国内拥有强大的政治影响力，以新日本制铁、日本钢管株式会社、川崎制铁为代表的日本大型钢铁企业占据了日本钢铁产品出口的大部分份额。作为日本最大的钢铁企业，新日本制铁的会长曾经三度担任日本经团联的会长。日美钢铁摩擦又多集中于日本对美出口的倾销问题，1960—1997年在美国制造业企业所提出的所有反倾销请愿中，钢铁行业占据了近45％的比例。因此，通过WTO这一争端解决机制，美国强迫日本实施自主出口限制、征收反倾销税或是诉诸其他单边主义贸易保护措施的难度极大地增强。^【257】日本钢铁产业除了本国政府之外又多了一份国际多边制度的法律保护。

传统的贸易保护主义理论认为，规模较大、吸收就业能力较强、政治捐献较多的产业对政策的影响力往往较大。^【258】对国际市场的出口依赖度高低又决定了这些产业在国际经济事务和贸易争端中利用WTO等多边规则的积极性和主动性。日本钢铁产业的案例再度验证了这一理论。对WTO争端解决机制的选择与特定行业存在关联的另一个重要原因在于商业环境的流动性，流动性较高的产业由于产品种类较少、生产周期较长、科研投入较大，往往倾向于发起WTO诉讼，如钢铁产业，反之则积极性较低，如电器产业等。^【259】因此，整体而言，日本的不同产业在面对WTO体制时存在着“关心和参与程度的失调”，防御型产业而不是进攻型产业占据了日本对外经济交涉的主体。^【260】

第三，WTO这一多边争端解决机制对于缓和日美贸易摩擦具有一定的成效。根据1999年和2003—2004年间的两次调查，超过三分之二的美国人认为，WTO即便做出了不利于美国的裁决，美国也应该遵守。^【261】实际的情况也反映了这一态度，据统计，从WTO成立到2004年12月31日，美国作为应诉方共涉及争端案例23宗，其中未出现重大延迟即履行判决的为12宗，超过总数的一半，此外，出现重大延迟后履行判决的为3宗（平均延迟时间为7个月），对判决结果表示异议的为4宗，拒不履行判决的为3宗。与此相对应，在这一时期内，日本作为应诉方共涉及争端案例3宗，其中未出现重大延迟即履行判决、出现重大延迟后履行判决（延迟时间为20个月）、对判决提出异议的各为1宗。^【262】

出现这一现象的原因在于，日美贸易摩擦逐渐从“双边外交的解决方式”转变为“多边法律的解决方式”，WTO的“国际司法控制机能”（international judicial control）得到了较为充分的发挥。WTO成立仅仅一年后，日本就在1996年与美国的富士—柯达诉讼中胜诉，这极大地鼓励了日本利用多边争端和仲裁机制的信心和意愿。通过WTO争端解决机制，日美之间原先很大程度上表现为双边政治纷争的贸易摩擦得以转化为更为客观、理性的法律诉讼。此外，日本还精心选择了具有较大胜诉希望的案例，充分借助欧盟等第三方力量进行联合诉讼，这些因素都提高了日本在WTO多边争端解决机制中的“胜率”。^【263】

第四，贸易争端解决中的多边主义也是一把“双刃剑”，日本借重这一多边机制同样存在若干风险。首先，由于WTO的争端解决机制不仅涉及传统的货物贸易，也涵盖了服务贸易（GATS）和知识产权（TRIMS）等领域，因而，各国在不同问题领域之间利用争端解决机制“交叉报复”（cross-retaliation）的可能性显著增强。一国在频繁提出反倾销申诉的同时也往往容易成为他国反倾销诉讼的对象。^【264】其次，WTO争端解决机制还涉及“非违反申诉”。例如，在1998年的日本胶卷案中，美国申诉尽管日本政府在胶卷和相纸的流通方面所采取的措施并未违反WTO的相关规定，但事实上导致美国因关税减让而获得的利益受到了损失，为此对日本提出“非违反申诉”。^【265】尽管美国因证据不足而败诉，但其意义却极为深远。再次，相比GATT的机制和规则，WTO争端解决机制对贸易摩擦中的非关税壁垒更为重视，这对整体关税率较低，但检验检疫、海关检测程序、产品技术标准和认证要求等领域非关税壁垒问题较为严重的日本无疑是一个重要的挑战。

此外，在多边舞台上美国对日本的“保护伞”作用也将大大削弱。日本的一些政策和做法，如对国内农业、渔业、保险业等产业的过度保护等，将成为国际争端的焦点而不仅仅是美国特殊利益集团的谈判对象。^【266】从1995年WTO成立到2008年9月，日本在WTO中作为被申诉方出现的案例共有13宗（参见表6）。其中，美国作为申诉方的案例将近一半，共有6宗，欧盟、韩国、加拿大也分别占了6宗、3宗和1宗。这些案例涉及面广，涵盖税收制度、著作权制度、流通体系、政府采购、检验检疫、关税配额及补贴、反补贴税等多个领域。美国之外的其他发达国家乃至发展中国家将成为新时期日本处理对外经贸纷争的重要对象。

表6　WTO中日本作为被申诉方的案例^【267】

第五，尽管WTO为日美两国解决争端和加强合作提供了新的渠道，双边贸易谈判仍是基本和核心的手段之一。^【268】换言之，对于日本在多边贸易体制内的转变要有充分的肯定，但同时又不应忽视传统的日美交涉模式和政治文化，两国之间双边和多边并重的规则导向谈判模式仍将长期存在。特别是在服务贸易等领域，双边协定仍将扮演重要的角色。^【269】以日美电信谈判为例，1980年美日签订双边“NTT采购协议”后该协议曾经历8次延期。1999年，NTT被分割为东日本电话电报公司（NTT East）、西日本电话电报公司（NTT West）、长途服务商和NTT Communications四个部分。2001年7月，根据日美之间的商定，“NTT采购协议”中止。与日美双边谈判同步的是，WTO从1994年开始进行基本电信的谈判并于1997年2月结束了该谈判。根据美国《1988年贸易法案》第1377条款的规定，美国贸易代表（USTR）应每年对其贸易伙伴是否遵守电信贸易协定作出评估并向国会提交报告。根据这一条款，美国贸易代表有权在WTO的多边框架之外对美国贸易伙伴采取报复性行为。1999年，在美国威胁采取报复手段之后，日本不得不同意将NTT的接通费降低22.5％，日美电信摩擦最终通过双边谈判告一段落。^【270】再比如，1995年的日美汽车和零部件摩擦标志着日本开始积极利用WTO争端解决机制对抗美国的301条款。尽管如此，这一摩擦的最终解决事实上是通过日美两国主要汽车厂商之间的双边民间协议，而非WTO争端解决机构的裁决。^【271】

此外，在利用WTO的同时，日本还积极推动亚太经合组织（APEC）、东盟-中日韩（APT）等地区合作机制的建设，尽管这些“软性”的区域多边机构缺乏如WTO那样的法律仲裁能力和执行约束力，但区域平台对于日本处理对美经贸关系仍不无裨益。与此同时，自由贸易协定（FTA）和经济伙伴关系协定（EPA）也成为进入新世纪后日本对外经贸战略中的重点之一。^【272】这些双边或诸边协议有助于日本在WTO之外进一步有效地缓冲美国的贸易外压。

四、结　语

传统的日本社会在其法律文化和价值观中十分强调“和”（即和睦）的维系，往往努力通过事先斡旋或和合协商达成一致，减缓冲突，而不愿对簿公堂，因而日本通常被视为是一个“非诉讼社会”。^【273】战后日美贸易摩擦在GATT/WTO多边贸易体制下的流变，却生动地反映了这一传统价值观在全球化和国际格局多极化下的调适。一方面，这是国际规则与国际法在日本社会不断内化的过程，^【274】具有“干中学”等社会化学习的特征；另一方面，这也是日本努力成为“正常国家”和“普通国家”，寻求更为平等和独立的对美关系的表现之一，是战后日美关系整体变化的一个缩影。贸易摩擦往往不完全是经济问题，还牵涉到外交决策、府院争斗、公众舆论、利益集团、大众媒体等多种因素。在冷战时期，由于日美同盟关系的存在，实力因素和战略考量经常取代经贸议题本身的是非曲直成为争端解决的首要乃至唯一的判定标准。但是，随着国际格局的变迁，“美国治下的和平”逐渐经历了从霸权稳定到霸权护持再到霸权后国际机制的转变。日美之间的贸易摩擦逐渐还原为“低级政治”的本来面目，其争端解决机制也逐渐由结果导向的“突发应对”向法理导向的“常态管理”转变。上述转变对于中国等其他经贸大国而言不无借鉴和启示。

（本文作者为复旦大学日本研究中心助理研究员，原文发表于《复旦学报（社会科学版）》2009年第6期。）